Экологическая экспертиза как средство профилактики экологических административных правонарушений: проблемы законодательной регламентации

• АДАШЕВСКИЙ Георгийаспирант Санкт-Петербургский университет технологий управления и экономики, кафедра уголовного прав и процессаgeorgadashevsky@gmail.com

В статье автор исследует экологическую экспертизу как правовой институт, имеющий значение для успешной профилактики и превенции экологических административных правонарушений. Автор отмечает, что на сегодняшний день регулирование вопроса на федеральном уровне оказывается недостаточным для того, чтобы институт экологической экспертизы эффективно функционировал. Автор выявляет и указывает на ряд существующих проблем в сфере, включая изъяны законодательной регламентации и указывает на возможные пути их разрешения, затем вновь отмечая, что институт экологической экспертизы в Российской Федерации необходимо развивать для эффективной превенции экологических административных правонарушений, и успешного развития природоохранных мер в целом.

Ключевые слова: экологическая экспертиза, экологические административные правонарушения, профилактика административных правонарушений, общественная экологическая экспертиза

Вступление

Проблемы окружающей среды, такие, как загрязнение вод, атмосферного воздуха, почв, а также вопросы происходящих из этого климатических изменений, становятся всё более значимыми. Так, в своём отчёте за 2024 год Росгидромет отметил, что по многим параметрам загрязнение вышеуказанных элементов окружающей среды остаётся на высоком уровне. Кроме того, отмечается, что случаи экстремально высокого загрязнения и высокого загрязнения в сравнении с 2023 годом поверхностных пресных вод увеличились на 11,5% и 12,3% соответственно, случаи аналогичного загрязнения атмосферного воздуха – более, чем на 30%, что резко нарушило тренд 2022 и 2023 годов на медленное снижение данных показателей.

В связи с этим, становится невозможным игнорировать многочисленные правовые вопросы, связанные с охраной окружающей среды, актуальность которых аналогично продолжает оставаться на высоком уровне.

Среди них можно также выделить и проблематику экологических административных правонарушений, совершение которых часто приводит к вышеупомянутым случаям загрязнения окружающей среды или же создаёт их угрозу. Именно в связи с этим следует обращать особое внимание на вопросы превенции, а особенно профилактики таких деяний.

Следует отметить, что, конечно же, требует совершенствования и само законодательство, регулирующее составы данных правонарушений, однако, даже будучи идеальными, лишь статьи Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации обладают достаточно ограниченным превентивным действием.

Это значит, что необходимо обращаться к другим институтам как административного, так и смежных отраслей права, способным повлиять на эффективность профилактики экологических административных правонарушений. Одним из таких институтов можно считать институт экологической экспертизы, который при успешном и регулярном применении может позволить снизить количество совершаемых теми или иными деятелями проступков.

Основная часть

Вопросы экологической экспертизы регулируются положениями Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 №174- ФЗ. Итак, в соответствии со ст.1 указанного Закона, под экологической экспертизой следует понимать установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

При этом экологическую экспертизу как правило разделяют на два вида: общественную и государственную.

Государственная экологическая экспертиза проводится уполномоченными федеральными государственными органами или же государственным органами субъектов Российской Федерации.

Эта форма экологической экспертизы как правило является обязательной, а также проводится по объектам, указанным в ст. 11 и ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». При этом решение государственной экологической экспертизы обладает соответствующей юридической силой: в случае положительного результата, оно становится одним из условий реализации объекта экспертизы, однако, если результат отрицательный, то она становится невозможной ввиду соответствующего запрета.

Общественная экологическая экспертиза в свою очередь проводится по инициативе граждан и организаций негосударственными некоммерческими организациями в отношении тех же объектов, если только те не защищены тем или иным видом охраняемой законом тайны, одновременно или до проведения государственной экологической экспертизы.

Как можно сразу же отметить, значимость превентивной функции экологической экспертизы во многом зависит от её же объекта. Достаточно очевидно, что профилактике административных правонарушений в сфере природоохраны в первую очередь способствует экологическая экспертиза различных объектов строительства, которые в последствии будут влиять на состояние окружающей среды либо благодаря самому факту их возведения, либо же ввиду их будущей хозяйственной или иной деятельности, либо же благодаря обоим указанным факторам.

Так, ярким примером могут являться проекты капитального строительства в области размещения, обезвреживания и обращения с отходами производства и потребления, успешная экологическая экспертиза которых позволит снизить риск совершения правонарушения по ст. 8.2 КоАП РФ, как раз предусматривающей ответственность за нарушения экологического законодательства при разного рода взаимодействии с указанными отходами.

Если же речь идёт о таком строительстве в пределах охраняемых водных объектов, качественная экспертиза положительно повлияет на риск совершения правонарушений по ст. 8.14 КоАП РФ и ст. 8.42 КоАП РФ, так как те в качестве противоправных устанавливают нарушения правил водопользования и режима особо охраняемых природных территорий соответственно.

В более конкретных случаях возможно снижение рисков совершения правонарушения, закреплённого в ст. 8.21 КоАП РФ, а именно нарушения правил охраны атмосферного воздуха, если само капитальное строительство или будущая деятельность предприятия будет связана с соответствующими выбросами.

Отдельно можно отметить и то, что почти в каждом случае, затрагивающем произведение строительства, так или иначе, будут снижаться риски совершения правонарушения, установленного ст. 8.1 КоАП РФ, в частности несоблюдения экологических требований при капитальном строительстве.

То есть, в зависимости от объекта самой экологической экспертизы зависит то, в отношении совершения каких конкретных экологических административных правонарушений снижаются риски благодаря тому, что проводится анализ документации будущего объекта строительства, его последующей деятельности на предмет соответствия требованиям в области охраны окружающей среды, позволяя предотвращать случаи претворения в жизнь проектов, либо напрямую наносящих ущерб окружающей среде, либо создающих риски такого вреда в будущем, а соответственно и риски совершения субъектами хозяйственной или иной деятельности связанных с этим административных правонарушений.

В связи с этим представляется достаточно очевидным, что успешное применение экологической экспертизы способствует профилактике административных правонарушений, установленных главой 8 КоАП РФ. Тем не менее, эффективность такой профилактики сильно зависит от эффективности применения самого института экологической экспертизы, будь то государственной или общественной, в связи с чем следует обратить внимание на существующие в данной сфере проблемы.

Так, представляется возможным отметить, что довольно распространённой для подобного законодательства является проблема рассредоточенности регулирования по разным актам несмотря на то, что даже существует соответствующий «основной» закон. Несомненно, в случае экологической экспертизы это тоже верно.

Здесь можно обратиться, например, к ст. 20 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», в которой отдельно закрепляется обязательная государственная экологическая экспертиза в отношении ряда объектов, которые не упоминаются в ст. 11 Закона «Об экологической экспертизе», например, материалы, обосновывающие объемы изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов. Следовательно, для установления объектов государственной экологической экспертизы следует обращаться не только к нормам соответствующего закона, но и к положениям других актов.

Кроме того, там же указано, что экспертиза должна проводиться, если хозяйственные решения органов власти способны как-то оказать воздействие на животный мир и среды обитания.

Однако законодатель здесь не указывает критериев, по которым следует определять то, насколько тот или иной объект следует считать способным на такое влияние, оставляя вопрос на разрешение правоприменителю, так и не устанавливая чёткого разграничения между случаями, требующими экспертизы и не требующими таковой, что лишь больше затрудняет определение объектов обязательной государственной экологической экспертизы.

Как справедливо отмечает Сафронова Е.В., «так как законодательство об экологической экспертизе не является строго систематизированным это может приводить к коллизиям и пробелам в законодательстве» [1, с. 61], что действительно можно наблюдать в вышеуказанном случае, не говоря уже о том, что это как правило осложняет и правоприменение по этим вопросам. Представляется, что статьи, подобные ст.20 Федерального закона «О животном мире», как минимум требуют конкретизации.

Залов А.Г. также подчёркивает, что распределение объектов экологической экспертизы по множеству нормативных актов не является правильным, и отмечает, что все перечни таких объектов следует включить в Федеральный закон «Об экологической экспертизе». Кроме того, автор подчёркивает, что проблема лишь усиливается тем, что регулирование экологической экспертизы является двухуровневым, в результате чего может пострадать объем экологических прав граждан в субъектах РФ, а установление объектов экспертизы лишь усложняется [2, с. 93].

И действительно, представляется, что в лучшем случае, объекты экологической экспертизы, устанавливаемые многочисленными правовыми актами, должны быть не только конкретизированы, но и указаны в ст.11 Федерального закона «Об экологической экспертизе».

Следует обратить внимание также на вопросы такого элемента экологической экспертизы, как общественные обсуждения и слушания.

Как правило под таковыми понимают процедуру, в ходе которой общественность и её представители могут ознакомиться с информацией о воздей- ствии на окружающую среду, а затем соответственно выразить какие-либо возражения, предложения и иные мнения.

Однако, как справедливо отмечает Рубан К.В., «имеющиеся возражения и замечания по результатам общественных слушаний принимаются к сведению, но не влияют на дальнейшее решение по существу экспертизы» [3, с. 583]. И действительно, на текущий момент, хотя общественные слушания и обсуждения как процедура должны предшествовать непосредственно проведению основной части экологической экспертизы и материалы обсуждений должны быть в составе документации, подлежащей экспертизе, фактическая их значимость весьма ограничена. Кроме того, эффективность данной меры ограничивается и тем, что информирование общественности о проводящихся общественных обсуждениях и слушаниях является недостаточным.

Исследователь Рубан К.В., рассматривая данный вопрос, указывает на то, что «сведения о проведении обсуждений нередко публикуются в малоизвестных источниках или на официальных сайтах, где обывателю представляется затруднительным найти требующуюся информацию» [4, с. 568], с чем сложно не согласиться.

Действительно, как правило публикование информации о проводимых обсуждениях и слушаниях по поводу экологических экспертиз ограничивается официальными сайтами уполномоченных органов, которые и организуют данную процедуру, что уже само по себе значительно осложняет поиск информации о данных процессах.

Ещё большие же проблемы в этом создаются весьма ограниченными сроками, часто устанавливаемыми для этих мероприятий. Так, если взять в пример Распоряжение Комитета по природопользованию Санкт-Петербурга от 14.03.2025 № 35-р, устанавливающее порядок проведения рассматриваемых общественных обсуждений, то можно отметить, что в зависимости от объекта экологической экспертизы, их срок составляет 10 или же 30 календарных дней со дня публикации необходимой информации, при этом срок для подачи инициативы для организации непосредственно общественных слушаний составляет 1 рабочий день или 7 календарных дней, что представляется крайне малым и недостаточным промежутком времени даже для своевременного обнаружения этих сообщений об обсуждениях, не говоря уже о полноценном ознакомлении с опубликованными материалами.

В связи со всем вышеуказанным, кажется вполне обоснованным предположить, что необходим централизованный информационный портал или реестр, где публиковались бы сведения о проводимых общественных обсуждениях и слушаниях, включая основную информацию о них. Кроме того, кажется возможным закрепление в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» основных требований для проведения данной процедуры.

В частности, следует установить минимальные сроки самого процесса, при этом, как представляется, они должны быть выше указанных ранее минимум в полтора раза, а в случае временных рамок подачи инициативы о проведении общественных слушаний – значительно выше. Кроме того, следует установить и обязанности публикации кратких сведений об общественных обсуждениях в средствах массовой информации для увеличения охвата общественности.

Необходимо отметить также и проблемы, связанные с нормами, регулирующими вопросы экспертов государственной экологической экспертизы.

Как указано в ст.3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» одним из её принципов является независимость экспертов при осуществлении своей деятельности. Ранее ст.16 указанного акта говорила о том, что экспертом может быть «специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу», однако Федеральный закон от 25.12.2023 № 681-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» изменил данную формулировку, с 1 сентября 2025 года экспертами должны являться такие специалисты, которые были аттестованы в установленном порядке.

С одной стороны введение аттестации экспертов государственной экологической экспертизы упрощает процесс поиска соответствующих специалистов и устраняет значительную часть вопросов относительно их квалификации, однако становится невозможным не согласиться с Островским Н.В., отмечавшим, что «принципиальным отличием ГЭЭ от других видов экспертиз… является независимость экспертов от организации. Введение процедуры аттестации предоставляет возможность Росприроднадзору сформировать корпус лояльных экспертов и, тем самым, лишить ГЭЭ статуса независимости» [5, с. 41]. Действительно, введение аттестации таких специалистов, особенно с прохождением экзамена и собеседования в комиссии, в которой, в соответствии с Приказом Росприроднадзора от 21.02.2025 № 110, представители научно-технического сообщества могут составлять не более четверти от общего числа её членов, а все остальные члены должны являться сотрудниками Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, лишь усиливает такие опасения.

Представляется, что создание реестра экспертов могло проводиться иным способом, который фактически бы не ставил их статус в зависимость от решения ранее указанного государственного органа, но при этом учитывал бы квалификацию специалистов по ряду таких параметров, как, например, образование, учёная степень, звание, опыт трудовой деятельности и опыт участия в проведении определённого рода экспертиз, либо же делал бы процесс аттестации менее зависящим от Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, например, благодаря привлечению в члены комиссии пропорционально большего числа независимых представителей научно-технического сообщества.

Конечно же в случае, если независимость государственной экологической экспертизы в отдельном случае оказывается под вопросом, существует возможность проведения общественной экологической экспертизы, результаты которой могут быть использованы для частичного опротестования результатов, получаемых первой, однако, не говоря уже о том, что её результаты не обладают соответствующей юридической силой, следует отметить и то, что и её регулирование обладает рядом проблем, затрудняющих её эффективное применение.

Однако общественная экологическая экспертиза точно по этой же причине и сама оказывается под вопросом, ведь п.4 ст.22 Федерального закона «Об экологической экспертизе», который устанавливает требования к экспертам, также просто отсылает к ст.16 акта. Справедлива также позиция Сороколетовой М.А. и Нестеренко В.В., отмечающих, что «ввиду необходимости государственной регистрации заявления на проведение рассматриваемого вида экспертизы, она поставлена в подчинение от решения органов местного самоуправления» [6, с. 23]. Даже если перечень оснований для отказа в такой регистрации закреплён законодательно, нельзя отрицать того, что в отдельных случаях возможны сложности в её проведении по ряду причин, например, от пропуска сроков ввиду загруженности уполномоченного органа. Следует согласиться с авторами, что в данном случае возможно было бы ограничиться уведомлением о проведении общественной экологической экспертизы, содержащим необходимые сведения.

Также исследователи справедливо подчёркивают, что ограничение проведения данной процедуры в случаях, когда может быть затронута охраняемая законом тайна, также необоснованно. Авторы предлагают создать возможность «допуска экспертов общественной экологической экспертизы к документам, содержащим упомянутую категорию сведений с предварительной дачей ими подписки о неразглашении», а также дополнить ст.3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» соответствующим положением об ответственности данных лиц [6, с. 23].

Действительно, полное исключение возможности проведения общественной экологической экспертизы по объектам, сведения о которых составляют охраняемую законом тайну, представляется необоснованным, особенно в отношении случаев коммерческой тайны, способной охватывать крайне широкий ряд таких объектов. Несомненно, в данном случае возникает вопрос риска разглашения сведений, составляющих тайну, однако практика допуска к такой информации с условием ответственности за её распространение не является новой, а расширение объектов общественной экологической экспертизы создаст большие возможности предотвращения вреда окружающей среде и экологических административных правонарушений, а также позволит снизить соответствующие риски, в связи с чем предлагаемые изменения представляются обоснованными.

Возможно также отметить и то, что в соответствии со ст.29 Федерального закона «Об экологической экспертизе» финансовое обеспечение такой экспертизы должно осуществляться фактически за счёт её инициаторов и добровольных пожертвований, за редким исключением, когда органы местного самоуправления принимают решение о выделении средств для её поддержки. Однако, как справедливо отмечает Богачева С.В., «инициаторами могут быть обычные граждане, финансовые возможности которых не позволяют оплатить такие расходы» [7, с. 467]. Сложно не согласиться, что данный институт на практике будет применяться довольно редко ввиду сложностей финансирования проведения общественной экологической экспертизы.

Представляется, что в целях охраны экологических прав граждан, возможно расширить возможные пути обеспечения данного вида рассматриваемой процедуры. Следует позволить соответствующим органам государственной власти регионального и федерального уровня также выделять средства на проведение общественных экологических экспертиз, при этом установив также в ст.29 Федерального закона «Об экологической экспертизе» и процедуру подачи заявок в эти органы на их получение, а также соответствующие требования к ним, включая обоснованность проведения такого процесса.

Заключение

Таким образом, экологическая экспертиза – это процедура установления соответствия документов, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды в целях предотвращения негативного её воздействия на окружающую среду.

Эта процедура, несомненно, обладает большим значением для профилактики экологических административных правонарушений поскольку выявление как рисков совершения вреда окружающей среде и соответствующих потенциальных нарушений, так и тех деяний, что будут неизбежно совершены при реализации того или иного объекта экологической экспертизы, несомненно позволяет избегать их последующего совершения, своевременно скорректировав документацию о планируемой деятельности.

Однако эффективность применения данного института на сегодняшний день в Российской Федерации оказывается ограниченной в том числе ввиду недостаточно проработанной законодательной базы. Так, нормы, устанавливающие объекты экологической экспертизы распределены по целому ряду нормативных актов, что затрудняет определение её объектов и усложняет правоприменение, следовательно, в целях разрешения данной проблемы возможна систематизация соответствующих норм путём внесения всех установленных объектов рассматриваемой экспертизы в ст.11 и ст.12 Федерального закона «Об экологической экспертизе».

Несомненно, чтобы экологическая экспертиза была более эффективной, её объект должен рассматриваться как можно более объективно и всесторонне. Одним из инструментов для этого являются общественные обсуждения и слушания, однако, как было выяснено, их результаты не обладают значимой юридической силой, устанавливаемые для них сроки часто слишком малы, а информирование общественности недостаточно, в связи с чем представляется необходимым на федеральном уровне, в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» закрепить основы данной процедуры, включая минимальные сроки для её проведения и подачи заявок на организацию общественных слушаний, обязанность публикации сведений о проведении процесса в средствах массовой информации. Также следует создать единый реестр для публикации сведений о проводимых общественных обсуждениях.

Учитывая также то, что одним из принципов, обеспечивающих эффективность экологической экспертизы является её независимость и независимость экспертов, следует также обратить внимание на то, что введённая процедура аттестации специалистов ставит их в зависимость от решения комиссии, формируемой в основном из сотрудников Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, таким образом угрожая независимости данной процедуры и экспертов. Представляется, что для формирования реестра специалистов возможно было бы применение процесса, не требующего экзамена или собеседования и заключающегося в создании перечня экспертов, лишь соответствующих требованиям по уровню образования и с указанием сведений о них, в том числе их опыте в необходимых сферах, либо же проводимого с формированием большей части комиссии из независимых представителей научно-технического сообщества.

В аналогичную зависимость общественную форму процедуры ставит также необходимость государственной регистрации заявки на её проведение, в связи с чем представляется возможным заменить данный процесс на соответствующее уведомление уполномоченного органа.

Кроме того, возможности проведения общественной экологической экспертизы оказываются необоснованно ограниченными, если её объект связан с охраняемой законом тайной, при том, что существует возможность установления для соответствующих экспертов ответственности за её разглашение с заключением соответствующего акта, что возможно было бы закрепить в ст.3 или ст.21 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Если при этом в ст. 29 ранее указанного закона расширить источники её финансирования на уполномоченные органы федерального и регионального уровней и создать процедуру для подачи соответствующих заявок, это должно значительно расширить возможности применения общественной экологической экспертизы.

Итак, данный правовой институт требует серьёзного внимания и развития, в том числе совершенствования соответствующего законодательства и создания больших возможностей для его применения и для участия общественности в рассмотренной деятельности, с целью и более эффективной реализации целей самого института, и успешной профилактики и превенции экологических административных правонарушений.

Список литературы

1. Сафронова Е.В. Экологическая экспертиза. Правовое регулирование экологической экспертизы // Уральский журнал правовых исследований. 2021. №4 (17). С. 58-67
2. Залов А.Г. О некоторых правовых проблемах развития института экологической экспертизы // Закон и право. 2021. №7. С. 92-93
3. Рубан К. В. Проблемы правового регулирования экологических экспертиз: анализ и пути решения // Вестник науки. 2024. №12 (81). С. 580- 586
4. Рубан К. В. Общественные обсуждения как элемент государственной экологической экспертизы: проблемы и решения // Вестник науки. 2024. №12 (81). С. 566-572
5. Островский Н.В. К вопросу об улучшении качества экологической экспертизы // Символ науки. 2023. №2-2. С. 39-43
6. Сороколетова М.А., Нестеренко В.В. Актуальные проблемы проведения общественной экологической экспертизы и возможные пути их разрешения // Тенденции развития науки и образования. 2022. № 91-4. С. 22-24
7. Богачева С. В. Общественная экологическая экспертиза. Проблемы практики и пути совершенствования // Вестник науки. 2024. №12 (81). С. 463-468 Spisok literatury:
8. Safronova E.V. Ėkologicheskaia ėkspertiza. Pravovoe regulirovanie ėkologicheskoĭ ėkspertizy [Environmental expertise. Legal regulation of environmental expertise] // Uralʹskiĭ zhurnal pravovykh issledovaniĭ [Ural journal of legal research]. 2021. №4 (17). P. 58-67
9. Zalov A.G. O nekotorykh pravovykh problemakh razvitiia instituta ėkologicheskoĭ ėkspertizy [On some legal issues of development of the institute of environmental expertise] // Zakon i parvo [Law and Legislation]. 20 21. №7. P. 92-93
10. Ruban K. V. Problemy pravovogo regulirovaniia ėkologicheskikh ėkspertiz: analiz i puti resheniia [Problems of legal regulation of environmental examinations: analysis and solutions] // Vestnik nauki [Bulletin of Science]. 2024. №12 (81). P. 580-586
11. Ruban K. V. Obshchestvennye obsuzhdeniia kak ėlement gosudarstvennoĭ ėkologicheskoĭ ėkspertizy: problemy i resheniia [Public hearings as element of state environmental examination: problems and solutions] // Vestnik nauki [Bulletin of Science]. 2024. №12 (81). P. 566-572
12. Ostrovskiĭ N.V. K voprosu ob uluchshenii kachestva ėkologicheskoĭ ėkspertizy [On the issue of improving the quality of environmental assessment] // Simvol nauki [Symbol of science]. 2023. №2-2. P. 39-43
13. Sorokoletova M.A., Nesterenko V.V. Aktual ʹnye problemy provedeniia obshchestvennoĭ ėkologicheskoĭ ėkspertizy i vozmozhnye puti ikh razresheniia [Current problems of conducting public environmental assessments and possible ways to resolve them] // Tendent͡sii razvitiia nauki i obrazovaniia [Trends in the development of science and education]. 2022. № 91-4. P. 22-24
14. Bogacheva S. V. Obshchestvennaia ėkologicheskaia ėkspertiza. Problemy praktiki i puti sovershenstvovaniia [Public environmental expertise. Problems of practice and ways of improvement] // Vestnik nauki [Bulletin of Science]. 2024. №12 (81). P. 463-468

Скачать