Эффективность правового регулирования законотворческой деятельности в Европейском Союзе

• РЫМКЕВИЧ Яна Александровнакандидат политических наук, доцент кафедры общетеоретических дисциплин Северо-западного филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия имени В.М. Лебедева»iana_r@mail.ru

В статье рассматривается одна из многочисленных проблем - проблема эффективности правового регулирования законотворческой деятельности интегративного объединения Европейский союз. Важной особенностью законотворчества Евросоюза является участие в нем «институционального треугольника» (Комиссии, Совета и Европарламента), а не только одного представительного органа, как в других современных государственных образованиях, что приводит к сложности самого процесса и частым обвинениям в непрозрачности нормотворческих процедур. Законотворческая функция Европейского союза осуществляется под воздействием различных правовых принципов: внутригосударственного принципа разделения властей, международно-правового принципа распределения предметной и регулирующей компетенции между организациями, а также наднационального принципа взаимодействия институтов Союза в процессе принятия решений. Основные политические и стратегические цели Европейского Союза воплощаются в нормотворческой деятельности Европейских Сообществ, которую в западной правовой литературе принято определять как «принятие нормативного решения» (law-making) или «законодательный процесс» (legislative process). Созаконодатели принимают участие в данном процессе входе активных межинституциональных дискуссий, основной целью которых является дополнением к обсуждениям законопроектов, проводимых внутри институциональной архитектуры. При сохранении доминирующего положения Евросовета, бесспорной законодательной инициативе Еврокомиссии, европейский парламент де-факто стал обладать широкими полномочиями в рамках специальной законодательной процедуры. Кооперативные практики (консультации и одобрение) основанные на системе сдержек и противовесов в правотворчестве позволяют эффективно вырабатывать итоговый текст проект акт прямо не закрепленных в нормах первичного права ЕС. Именно эффективности данной деятельности по разработке, принятию, изменению или отмене нормативно-правовых актов определяет и эффективность процесса интеграции.

Ключевые слова: Эффективность правового регулирования, Европейский Союз, обычная законодательная процедура, специальная законодательная процедура, трилог, нормотворчество, Европейский парламент, Правовые акты ЕС

Введение.

Правовое регулирование законотворческой деятельности тесно связано с эффективности правотворчества и правоприменения.

За последние годы наблюдается рост законодательной активности Европейского Союза, где процедурные инструменты принятия решения распределены между Европейским Советом Европейской комиссией и Европейским парламентом (далее ЕП).

Деятельность Европарламента в зарубежной литературе связана с формированием политики, так как законодательная инициатива принадлежит Еврокомиссии, ЕП согласно Маастрихтскому договору и поправка к Лиссабонскому договору может лишь внести то или иное предложение. Нормотворческий процесс осуществляется двумя способами при помощи обычной (ordinary) законодательной процедуры (ранее именовалась процедурой совместного принятия решений (co-decision)), предусмотренной статьей 294 ДФЕС, при помощи которой принимается большинство законодательных актов ЕС (в 86 областях) и специальной законодательной процедуры (трилог), которая согласно статье 289 (92) «в особых случаях, предусмотренных договорами, принятие регламента, директивы или решения Европейским парламентом при участии Совета или Советом при участии Европейского».

Целью неофициальной законодательной процедуры является компромисс между Комиссией и двумя сопредседателями законодательного собрания еще до первого чтения в Европейском парламенте, чтобы сократить европейские законодательные процедуры, охватывающие все три чтений.

Изменённая правовая архитектура Евросоюза, а именно введение делегированных актов и актов исполнительного права в качестве новых правовых норм и способы их принятие должны быть осмыслены и проанализированы с точки зрения эффективности.

Степень научной разработанности темы Современные научные исследования обычно охватывают вопросы, связанные с описанием законодательных процедур; проведением ретроспективного сравнительного анализа законотворчества.

В академических работах рассматриваются как теоретические аспекты проблематики (сущность, связи со смежными понятиями), так и выработки критериев эффективность правотворчества и методик их оценки.

<+

Научные разработки касаются как теоретического аспекта вопроса (понятие, соотношение со смежными понятиями, критерии оценки), так и путей повышения эффективности правотворчества, методик ее оценки.

Обобщая научные исследования, посвященные законотворчеству в Европейском Союзе, можно сделать вывод, что большинство работ описывают сам процесс и взаимодействие в нем трех институтов (Астапенко И.В., Мазаева Н.Н.) [1]. А такие исследователи как Левандер Я. и Ветер Рейд, А [2], Кавешников Н. [3] уделяют внимание количественным показателям законотворчества ЕС.

Методы

В статье для проведения исследования используются следующие методы: аналитическое обобщение, формально-юридический метод Основная часть Для повышения эффективности нормотворческой деятельности Евросоюз провел комплекс мероприятий.

Начиная с образования интегративного объединения, когда были выработаны и зафиксированы оптимальные механизмы взаимодействия институтов в Договоре о функционировании ЕС, 1957 г. (далее ДФЕС), куда впоследствии вносились изменения и дополнения.

Лиссабонский договор (2009) разделил нормативные акты на две большие категории: законодательные и не законодательные акты, тем самым сузил нормативные документы принимаемые ЕП и Советом.

Еврокомиссия в соответствии с ДФЕС обладает полномочиями по единоличному изданию нормативных актов ЕС не законодательного характера.

По мнению, Якоба Левандера и Анны Ветер Рейд, «институты ЕС все чаще разрабатывают законодательство в контексте неформальных переговоров с меньшим количеством участников» [2].

В научной литературе мы находим прежде всего две причины популярности неофициальной законодательной процедуры в ЕС, во-первых, систематическое отвержение со стороны ЕП позиции Совета, если он не принимал его поправки во втором чтении, что автоматические приводило к рассмотрению законопроекта в согласительном комитете.

Во-вторых, широкое использование согласительного комитета оказало ощутимое воздействие на Европейскую комиссию в связи с тем, что она не может влиять на разработку поправок, вносимых законодателями в согласительном комитете.

На этом фоне после подписания Амстердамского договора у всех трех институтов появились стимулы к поиску новых способов воздействия на процесс принятия решений.

Сама идея и схема трилогии была разработана согласительным комитетом и изначально ограничивались подготовкой заседаний согласительных комиссий, постепенно превращаясь в инструмент по работе с политическими документами, которые требовалось принять в первом чтении.

Под трилогией понимаются «конфиденциальные консультации, в которые входят представители трех институтов, участвующих в законодательном процессе ЕС: Европейской комиссии, Совета Европейского Союза и Европейского парламента» [2].

Впервые «трилоги», задуманные как трёхсторонние встречи, состоялись в 1994 году под председательством Германии и стали стандартной практикой под председательством Испании в 1995 году, хотя такие трёхсторонние встречи уже были обычной практикой при согласовании бюджета с 1970-х годов.

В международных договорах отсутствуют руководящие принципы относительно того, как действовать в рамках неофициального процесса принятия решений, однако между Европейским парламентом и Советом было принята в 1999 году Общая декларация о практических мерах по процедуре принятия решения о кодексе, которая предусматривает то, что «учреждения должны добросовестно сотрудничать на протяжении всей процедуры, чтобы максимально сблизить свои позиции друг с другом, с тем, чтобы рассматриваемый акт мог, при необходимости, быть обжалован, принят на ранней стадии процедуры» [4].

Однако данный документ не разъясняет саму процедуру, а лишь призывает к ее использованию.

Трилог в настоящее время встречается в двух формах как:

– процедура одобрения (consent procedure), которая представляет собой либо полное одобрение текст закопроекта, либо накладывание вето (простым или квалифицированным большинством голосов депутатов); – Например, при принятии новых членов в состав ЕС (статья 49 ДЕС) – процедура консультаций (consultation procedure), при которой Парламент обсуждает с Еврокомиссией внесенное ею законодательное предложение, после чего та вносит проект акта с внесенными поправками на окончательное утверждение Совета ЕС Например, расширение зоны евро (статья 140 (2) ДФЕС).

Институциональная практика неформальных переговоров между созаконодателями постепенно была закреплена в совместных декларациях и межправительственных соглашениях, а также в ППЕП. Достаточно вспомнить совместную декларацию 2007 года о практических механизмах процедуры совместного принятия решений, в которой содержался призыв к институтам добросовестно сотрудничать на протяжении всего законодательного процесса, устанавливать соответствующие межинституциональные контакты и обмениваться информацией.

В рамках Меморандума о взаимопонимании по вопросам совершенствования законотворческой деятельности (пункт 38) три института призвали к обеспечению прозрачности законодательного процесса, в том числе «надлежащему проведению трёхсторонних переговоров».

Переговоры могут начаться в любой момент законодательной процедуры и ведутся на основе Кодекса поведения при ведении переговоров в рамках ОПР, принятого Конференцией президентов.

На практике трилоги «обычно проводятся в неформальной обстановке» на «разных уровнях представительства» (Общие принципы совместной декларации 2007 года) и поочередно возглавляются парламентом или Советом в зависимости от того, где проводится встреча. Количество и порядок проведения заседаний по большей части не регламентированы и, таким образом, определяются практикой, выработанной комитетами и, в частности, их председателями.

По мнению Рёдерер-Риннинг и Гринвуд, можно выделить три различных уровня практики проведения трилогов: политические трилоги, технические трилоги и третий уровень двусторонних встреч «между политическими и техническими сотрудниками Европарламента и Совета».

Эти три уровня проводятся параллельно, иногда одновременно, и характеризуются постоянным взаимодействием. Для сложных или спорных вопросов может потребоваться несколько раундов.

Количество трилогий, необходимых для каждого законодательного проекта, «варьировалось от одной (для более чем 50 законопроектов) до 27, при этом для 20 проектов или пакетов законопроектов требовалось 10 или более трилогий».

Закономерности общения внутри трилогов зависят от многих показателей с одной стороны от комитетов, где они проводятся. Так, например Комитет по экономическим и валютным вопросам (ECON) отказывается от двусторонних переговоров до тех пор, пока Парламент и Совет не утвердят свои мандаты, чёткое разграничение ролей между участниками технических и политических трилогов, председатель комитета возглавляет переговорную группу Парламента, а другие члены не ведут переговоры с председательством Совета в отсутствие председателя.

Со временем в каждом парламентском комитете сформировалась своя культура, а старейшие комитеты приобрели институциональную память, влияющую на настоящее. «Политическая культура комитета, скорее всего, играет свою роль; в прошлом ENVI не спешила отказываться от принципиальных позиций и идти на компромисс на ранних этапах законодательной процедуры» (Европейский парламент, 2007b, стр. 4).

С другой стороны от культуры общения в ходе проведения трилогов, где центральную роль может играть председатель или руководитель (заместитель председателя докладчик) организации работы между техническими и политическими уровнями, которым делегированы переговорные задачи.

Со стороны парламента после каждого трилога докладчик или председатель переговорной группы отчитывается перед ответственным комитетом или, если комитет не может собраться вовремя, перед координаторами комитета.

Результат трилога Соглашение называется «первым чтением», «предварительным вторым чтением», «вторым чтением» или «совместным текстом» (последнее во время согласования) в зависимости от этапа законодательного процесса, на котором оно было достигнуто.

В Кодексе поведения в качестве основы для проведения переговоров упоминается совместный документ, который часто называют «четырёхколоночным» документом, поскольку в нём указаны позиции трёх участвующих институтов и любой предварительно согласованный компромиссный текст. Документ включает в себя первоначальное законодательное предложение Комиссии (первая колонка), позицию Парламента (вторая колонка), позицию Совета (третья колонка) и компромиссный текст (четвёртая колонка). Таким образом, этот документ постоянно пересматривается — по крайней мере, его четвёртая колонка.

Окончательный законодательный акт, являющийся результатом совместных усилий законодателей, объявляется на совместной пресс-конференции парламента и Совета об успешных результатах переговоров, а их председатели подписывают окончательный текст на совместной церемонии.

Эффективность и результативность законодательной функции оценивается зарубежными исследователями по количественным и качественным показателям.

<+

Количественные показатели делятся на два типа, это a) количество процедур совместного принятия решений (за законодательный период; за одно чтение и за один парламентский комитет) и б) время принятия решения (продолжительность процедуры).

Сложность анализа данных заключается в том, что свои подсчеты все созаконодатели ведут, по-разному базируясь на своих интересах.

Так, например, в Европейском парламенте можно встретить статистику рассмотренных дел в зависимости от стадии их завершения: до даты подписания, опубликованные решения в Официальном вестнике и ожидающие опубликование.

При этом нигде не указано когда законодательная процедура считается завершённой.

Качественный показатель может основываться на: характере файлов (технические (урегулирование на уровне экспертных групп) или политические документы (Климатический пакет)); качество законодательства, а именно поправки, внесённые ЕП и принятые в окончательном тексте законодательных актов.

Заключение.

Подводя итог можно поддержать исследователей в том, что приведенные примеры статистических указывают на экспоненциальный рост числа предварительных соглашений, делегированных актов и актов исполнительного права, принятых в первом чтении.

Однако до сих пор не определен оптимальный срок принятию решений на разных уровнях с использованием трилога.

Кроме того некоторые представители государств-членов указывают на ограниченность доступа к информации и разработки проекта закона, что мешает им вовремя подключится к правовому лоббированию своих интересов.

Список литературы

1. Астапенко И. В., Мазаева Н. Н. Специальная законодательная процедура в праве Европейского Союза: сферы регулирования и специфика межинституционального взаимодействия // Юридический вестник Самарского университета. 2021. № 2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/spetsial� - naya-zakonodatelnaya-protsedura-v-prave-evropeyskogo-soyuza-sfery-regulirovaniya-i-spetsifika-mezhinstitutsionalnogo (дата обращения: 07.05.2025).
2. Lewander J., Wetter Ryde A. Vad är priset för snabba beslut? EU:s informella lagstiftningsprocess // https://sieps.se/globalassets/publikationer/2022/ 2022_21epa.pdf (дата обращения 28.12.2024).
3. Кавешников Н. Ю. Эволюция процедур принятия решений в ес как параметр глубины интеграции // Современная Европа. 2020. №5. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiyaprotsedur-prinyatiya-resheniy-v-es-kak-parametrglubiny-integratsii (дата обращения: 26.06.2025).
4. Gemensam förklaring om praktiska bestämmelser för medbeslutandeförfarandet, EUT C 321, 31.12.2003 (uppdaterad 2007). https://www. europarl.europa.eu/cmsdata/199463/C1_SV.pdf (дата обращения: 26.05.2025). Spisok literatury:
5. Astapenko I. V., Mazaeva N. N. Special’naya zakonodatel’naya procedura v prave Evropejskogo Soyuza: sfery regulirovaniya i specifika mezhinstitucional ’nogo vzaimodejstviya // YUridicheskij vestnik Samarskogo universiteta. 2021. №2. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/spetsialnaya-zakonodatelnaya-protsedura-v-prave-evropeyskogo-soyuza-sfery-regulirovaniya-i-spetsifika-mezhinstitutsionalnogo (data obrashcheniya: 07.05.2025).
6. Lewander J., Wetter Ryde A. Vad är priset för snabba beslut? EU:s informella lagstiftningsprocess // https://sieps.se/globalassets/publikationer /2022/2022_21epa.pdf (data obrashcheniya 28.12.2024).
7. Kaveshnikov N. YU. Evolyuciya procedur prinyatiya reshenij v es kak parametr glubiny integracii // Sovremennaya Evropa. 2020. №5. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-protsedur-prinyatiya-resheniy-v-es-kak-parametr-glubiny-integratsii (data obrashcheniya: 26.06.2025).
8. Gemensam förklaring om praktiska bestämmelser för medbeslutandeförfarandet, EUT C 321, 31.12.2003 (uppdaterad 2007). https://www.europarl. europa.eu/cmsdata/199463/C1_SV.pdf (data obrashcheniya: 26.05.2025).

Скачать