Досудебное обжалование решений контрольных (надзорных) органов как гарантия защиты прав предпринимателей

Введение

Досудебное обжалование решений контрольных (надзорных) органов следует рассматривать как самостоятельную гарантию защиты предпринимателя от неправомерного вмешательства. Основы механизма закреплены Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ), глава 9 которого регулирует административную защиту. Как справедливо отмечал Д.С. Фесько, данный Закон является «прорывным, с позиций обеспечения прав контролируемых лиц» [7]. Однако эффективность соответствующей гарантии определяется не только наличием установленной законом процедуры, но и реальной возможностью контролируемого лица восстановить нарушенное право без возникновения необоснованных препятствий для последующей судебной защиты.

Принципиальное значение в этом отношении имеет часть 2 статьи 39 Федерального закона № 248-ФЗ: судебное обжалование для предпринимателей возможно только после досудебного обжалования. Это соответствует части 5 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (далее – АПК РФ), по которой публично-правовой экономический спор передается в арбитражный суд после соблюдения установленного федеральным законом досудебного порядка, его несоблюдение влечет оставление заявления без рассмотрения по пункту 2 части 1 статьи 148 АПК РФ. А.В. Носенко обоснованно определяет обжалование как «официальную процедуру защиты (восстановления) субъективных прав» [5]. Следовательно, административная стадия одновременно выступает самостоятельным средством защиты и условием последующего доступа к суду, что обусловливает необходимость исследования ее содержания, процессуальной доступности и способности обеспечить фактическое восстановление прав предпринимателей.

Материалы и методы исследований

В рамках настоящего исследования в качестве основного нормативного материала использованы Федеральный закон "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" от 31.07.2020 № 248-ФЗ, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ, Постановление Правительства РФ "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" от 10.03.2022 № 336, а также Постановление Правительства РФ "О государственной информационной системе "Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности"" от 21.04.2018 № 482. При определении соотношения досудебной и судебной форм защиты учитывались положения Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах досудебного урегулирования споров, рассматриваемых в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства" от 22.06.2021 № 18. Эмпирическую основу исследования составили постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2024 № 15АП-12785/2024 по делу № А53-15697/2024, Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.05.2024 № АПЛ24-154 и решение Верховного Суда РФ от 29.02.2024 № АКПИ23-1117. Доктринальная составляющая сформирована на основе современных исследований Д.С. Фесько, Ю.В. Заплатниковой, С.А. Морозова, М.О. Дубровиной, А.В. Носенко, И.Г. Деркача, В.И. Усанова и Д.А. Котельникова, посвященных гарантиям прав контролируемых лиц, досудебному обжалованию, цифровизации контрольно-надзорной деятельности и развитию административных способов защиты.

Методологическую основу исследования составили формально-юридический, системный и сравнительно-правовой методы. Формально-юридический метод применялся при анализе статей 39–43 Федерального закона № 248-ФЗ, положений АПК РФ и подзаконных нормативных актов, определяющих порядок подачи и рассмотрения жалоб. Системный метод использован для выявления взаимосвязи досудебного обжалования с судебной защитой и иными гарантиями прав контролируемых лиц. Сопоставление нормативных предписаний с материалами судебной практики позволило установить практические последствия формализации процедуры и выявить отдельные расхождения между нормативной моделью и техническими возможностями информационных систем. Дополнительно применялись анализ современных доктринальных подходов и аналитическая интерпретация статистических данных, содержащихся в научных публикациях, что позволило оценить не только нормативное содержание рассматриваемого института, но и его фактическое значение для защиты прав предпринимателей.

Результаты и обсуждения

Предмет обжалования определяет часть 4 статьи 40 Федерального закона № 248-ФЗ, позволяющая оспаривать решения о проведении контрольных мероприятий и обязательных профилактических визитов, акты, предписания, действия либо бездействие должностных лиц, решения о категории риска и иные предусмотренные решения. Д.С. Фесько рассматривает внесудебную защиту как «совокупность (единство) юридических средств (норм, действий, процедур)» [8]. Ю.В. Заплатникова в 2024 г. ставила вопрос об исключении актов контрольных мероприятий из объектов досудебного обжалования [3]. С этим трудно согласиться, так как после отмены отдельного института возражений, ранее закрепленного статьей 89 Федерального закона № 248-ФЗ, сохранение акта среди объектов обжалования предотвращает возникновение пробела между фиксацией результатов контрольного мероприятия и принятием последующего решения.

Процедурные нормы содержат существенные защитные элементы. Части 5 и 6 статьи 40 Федерального закона № 248-ФЗ устанавливают тридцатидневный срок для общей жалобы и десятидневный рабочий срок для обжалования предписания, части 9–11 позволяют заявителю просить о приостановлении исполнения решения, часть 2 статьи 43 ограничивает срок рассмотрения жалобы пятнадцатью рабочими днями, а часть 2.1 предусматривает пятидневный срок для жалобы на решение об отнесении объекта контроля к соответствующей категории риска. Особое значение имеет часть 5 статьи 43, возлагающая бремя доказывания законности и обоснованности принятого решения или совершенного действия на контрольный орган. Как указывает С.А. Морозов, «важным инструментом обеспечения защиты прав и свобод контролируемых лиц является наличие института обжалования». По приведенным автором данным, в 2022 г. 32 % жалоб на решения и (или) действия контрольных органов удовлетворялись в пользу заявителей [4], что позволяет говорить о наличии у данного механизма самостоятельного восстановительного потенциала.

По приведенным А.В. Носенко данным, в 2024 г. в учитываемой Минэкономразвития России системе досудебного обжалования зарегистрировано почти 36 тыс. обращений [5]. В другой работе 2026 г. А.В. Носенко указывает на оперативность административного порядка и одновременно на ограниченный законом круг обжалуемых юридических фактов [6]. И.Г. Деркач, В.И. Усанов и Д.А. Котельников при исследовании пореформенного состояния института также рассматривают его функционирование во взаимосвязи с судебной практикой [1]. Масштаб использования процедуры при одновременном сохранении обязательности ее прохождения повышает значение вопроса о беспристрастности субъекта, уполномоченного рассматривать жалобу.

Соответствующая проблема просматривается в частях 2 и 3 статьи 40 Федерального закона № 248-ФЗ. Жалоба на решение территориального органа может рассматриваться его руководителем или заместителем либо вышестоящим органом, решения центрального аппарата пересматривает руководитель того же органа, а при отсутствии вышестоящего органа жалобы на решения и действия руководителя могут рассматриваться самим руководителем либо коллегиальным органом из должностных лиц соответствующего ведомства. Такая модель не исключает организационной и служебной зависимости субъекта пересмотра от структуры, в которой было принято оспариваемое решение. Поэтому процессуальная гарантия объективности требует не только определения компетентного органа, но и закрепления правил, исключающих участие в рассмотрении жалобы лиц, ранее принимавших, согласовывавших или непосредственно обеспечивавших принятие оспариваемого решения.

Часть 1 статьи 40 Федерального закона № 248-ФЗ предусматривает подачу жалобы посредством Единого портала государственных и муниципальных услуг либо соответствующего регионального портала и применительно к организации связывает ее подписание с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи. Вместе с тем Постановление Правительства РФ "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" от 10.03.2022 № 336 (далее – Постановление Правительства РФ № 336) в пункте 11(2) до 2030 г. допускает использование усиленной неквалифицированной либо простой электронной подписи физического лица, действующего от имени юридического лица. Как обоснованно указывает М.О. Дубровина, информатизация контроля «испытывает сложности из‑за фрагментарности внедрения ведомственных информационных систем и единых реестров» [2]. В данном случае цифровая форма процедуры становится непосредственно связанной с доступностью административной защиты, поскольку технические требования к обращению не должны создавать для предпринимателя дополнительные ограничения, не обусловленные целями идентификации заявителя и подтверждения его полномочий.

Еще одна несогласованность обнаруживается при сопоставлении статьи 42 Федерального закона № 248-ФЗ с техническим регулированием функционирования информационной системы. Согласно пункту 8 части 1 указанной статьи подача жалобы в ненадлежащий уполномоченный орган является основанием для отказа в ее рассмотрении, а часть 3 устанавливает, что такой отказ не считается результатом досудебного обжалования и, следовательно, не обеспечивает заявителю возможность непосредственно перейти к судебному оспариванию. Между тем Постановление Правительства РФ "О государственной информационной системе "Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности"" от 21.04.2018 № 482 (далее – Постановление Правительства РФ № 482) в пункте 4 приложения № 1 предусматривает автоматическое определение компетентного органа и возможность перенаправления жалобы между подразделениями. В результате на нормативном уровне сохраняется формальное основание для отказа даже в ситуации, когда применяемая информационная система технически позволяет определить надлежащего адресата и направить ему поступившее обращение.

Практическое значение формальных требований подтверждается постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2024 № 15АП-12785/2024 по делу № А53-15697/2024. Суд исходил из обязательности соблюдения досудебного порядка и не признал направление жалобы по электронной почте надлежащим способом его реализации. Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.05.2024 № АПЛ24-154, которым оставлено без изменения решение Верховного Суда РФ от 29.02.2024 № АКПИ23-1117, в свою очередь, подтверждает, что отсутствие отдельных реквизитов или QR‑кода в ведомственной форме не устраняет предусмотренное федеральным законодательством право на обжалование. Сопоставление этих судебных актов показывает, что правоприменение разграничивает обязательные требования к способу инициирования процедуры и технические элементы оформления документов, однако для предпринимателя ошибка при выборе способа обращения способна повлечь существенные процессуальные последствия.

Определенный предел такому формализму устанавливает Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах досудебного урегулирования споров, рассматриваемых в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства" от 22.06.2021 № 18 (далее – Постановление Пленума ВС РФ № 18). Согласно пункту 46, при необоснованном отказе административного органа рассмотреть жалобу арбитражный суд разрешает спор по существу, тогда как при обоснованном отказе заявление подлежит оставлению без рассмотрения. Однако такая судебная гарантия не устраняет временных и организационных издержек предпринимателя, вынужденного первоначально пройти административную стадию, а затем доказывать необоснованность отказа в ее осуществлении. Кроме того, часть 4 статьи 41 Федерального закона № 248-ФЗ допускает приложение к жалобе позиции Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей или регионального уполномоченного, однако законодательство не устанавливает специальной обязанности уполномоченного органа дать содержательную оценку приведенным в такой позиции доводам. Это снижает самостоятельное процессуальное значение участия правозащитного института в процедуре административного пересмотра.

Заключение

Проведенный анализ показывает, что досудебное обжалование в системе Федерального закона № 248-ФЗ обладает значительным защитным потенциалом и фактически используется предпринимателями для восстановления нарушенных прав, однако отдельные элементы его нормативной конструкции сохраняют избыточно формализованный характер. Совершенствование регулирования, в связи с этим должно быть направлено не на отказ от обязательной административной стадии, а на устранение тех требований, которые не имеют самостоятельного гарантийного значения и способны препятствовать рассмотрению жалобы по существу.

Во‑первых, пункт 8 части 1 статьи 42 Федерального закона № 248-ФЗ целесообразно заменить правилом об автоматическом перенаправлении жалобы в компетентный орган не позднее двух рабочих дней с сохранением первоначальной даты ее подачи, соответственно скорректировав часть 3 статьи 42. Во‑вторых, части 2 и 3 статьи 40 Федерального закона № 248-ФЗ необходимо дополнить запретом участия в рассмотрении жалобы лиц, принимавших или согласовывавших оспариваемое решение, а рассмотрение жалоб на решения центрального аппарата и руководителя контрольного органа при отсутствии вышестоящего органа следует осуществлять в обязательном коллегиальном порядке. В‑третьих, с учетом опыта применения пункта 11(2) Постановления Правительства РФ № 336 целесообразно закрепить непосредственно в части 1 статьи 40 Федерального закона № 248-ФЗ постоянную возможность использования простой и усиленной неквалифицированной электронной подписи при условии идентификации заявителя и подтверждения его полномочий посредством ЕСИА. В‑четвертых, часть 7 статьи 43 Федерального закона № 248-ФЗ следует дополнить обязанностью уполномоченного органа давать в решении по жалобе мотивированную оценку каждому существенному доводу и представленному доказательству, а при наличии приложенной позиции Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей либо регионального уполномоченного – отдельно отражать результаты ее рассмотрения.

Реализация предложенных изменений способна уменьшить количество формальных отказов, повысить объективность административного пересмотра и сократить число случаев, при которых предприниматель вынужден обращаться в суд не для разрешения исходного спора, а для преодоления процессуальных препятствий, возникших на досудебной стадии. В дальнейшем эффективность рассматриваемого института целесообразно оценивать с учетом доли отмененных и измененных решений, оснований отказа в рассмотрении жалоб и частоты последующего судебного оспаривания, поскольку именно такие показатели позволяют установить его фактическую способность обеспечивать восстановление нарушенных прав предпринимателей.