Десять лет без добросовестности в государственных закупках медицинского оборудования: проблемы и пути решения

Введение. По мнению главы государства, Владимира Владимировича Путина, народосбережение, то есть укрепление здоровья людей и повышение их благосостояния, является основным параметром программы развития РФ. Также в своем выступлении на конгрессе «Национальное здравоохранение» Президент РФ напомнил о начале реализации в 2025 году национальных проектов «Продолжительная и активная жизнь» и «Новые технологии сбережения здоровья». Было отмечено, что положительных результатов в данном направлении возможно добиться исключительно на основе развития экономики.

Согласно отчету Счетной палаты РФ, объем государственных закупок за 2020 год составил около 20% ВВП, что является весомым показателем. При этом расходы на медицинские изделия по сравнению с 2019 годом существенно увеличились на 32,5% [1]. Несомненно, это объясняется существовавшими на тот момент реалиями в условиях пандемии. Однако и в настоящее время медицинское оборудование относится к наиболее распространенным объектам государственных закупок и наряду со строительными работами, коммунальными услугами и др. составляет более 79% объема государственных закупок по Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-Ф3 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-Ф3) [2].

В рамках государственных закупок самая крупная часть приходится на поставку товаров именно для больниц и поликлиник. Так за 11 месяцев 2023 года было закуплено только лекарств на 279,2 млрд руб. При этом объем закупок медицинских изделий и лекарств растет с каждым годом, так в 2023 году количество закупок увеличилось на 7%, сравнивая апрель 2024 года с аналогичным периодом 2023 года, динамика составила плюс 75% [3].

Поставка медицинского оборудования в рамках государственных закупок непосредственно затрагивает публичные интересы в области охраны здоровья. Согласно интегральному рейтингу по среднегодовым темпам изменения показателей доступности и качества оказания медицинской помощи в субъектах РФ в 2012-2017 гг., который был составлен по результатам исследования, осуществленного в рамках Программы исследований НИУ ВШЭ в 2019 г., показатели первого (Чеченская республика) и последнего (Мурманская область) мест составили соответственно 0,64 и 0,33 при максимальном значении рейтинга – 1. Следовательно, среднее значение доступности и качества оказания медицинской помощи в РФ составило в процентном соотношении всего 49%, при том что в некоторых субъектах в разные годы показатель опускался до 24% (Еврейская АО) [4].

На низкое качество услуг непосредственно влияет отсутствие медицинского оборудования или его низкая производительность, а также отсутствие необходимых лекарственных препаратов, которые поступают на баланс путем государственных закупок. Причиной этому являются в том числе недобросовестное поведение сторон при осуществлении государственных закупок.

Основная часть. Согласно пункту третьему статьи 307 ГК РФ [5], а также абзацам третьему и четвертому пункта первого Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [6], добросовестным признается поведение субъектов гражданского права, которые в своих действиях учитывают права и законные интересы других участников гражданского оборота, взаимно оказывая необходимое содействие в достижении их законных целей, а также предоставляя друг другу необходимую информацию.

Бремя добросовестности закреплено в качестве основного начала гражданского законодательства. Являясь стандартом поведения сторон и руководящим мерилом, оно защищает добросовестных участников правоотношений от злоупотреблений и служит основой для справедливого разрешения споров и поддержания баланса интересов в обществе [7, С. 212].

Недобросовестность, противоположная добросовестности, проявляется в поведении или бездействии, которое не отвечает описанным выше критериям добросовестности [8]. Недобросовестное поведение участников характерно для сферы государственных закупок, в том числе закупок медицинских изделий, причем как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика.

Однако аналогичного гражданскому законодательству закрепления бремя добросовестности в закупочной деятельности не получило.

Наиболее частым проявлением недобросовестности со стороны заказчика является необоснованное ограничение числа участников процедуры государственных закупок, путем установления дополнительных избыточных требований к объекту закупки. В соответствии с Законом № 44-Ф3, при проведении закупок заказчики прибегают к конкурентным способам выбора поставщиков. В частности, часть 1 статьи 8 презюмирует, что любое заинтересованное лицо имеет право претендовать на статус поставщика в рамках действующих законов [9, С. 3]. Создавая равные условия для каждого из участников указанный - механизм исключает безосновательное ограничение их круга. При закупках, проводящихся в условиях конкурентной борьбы, легче обнаружить лучшие предложения от поставщиков товаров, варианты по выполнению работ и оказанию услуг, что напрямую влияет на качество медицинской помощи [10].

Законом заказчику предоставлена возможность самостоятельно определять характеристики товара при формировании технического задания, что сделано в целях обеспечения возможности наибольшего удовлетворения потребностей заказчика. Статья 33 Закона № 44-Ф3 определяет рамки описания объекта закупки, устанавливая необходимость указания функциональных, технических и качественных характеристик. С их помощью обеспечивается возможность верификации товара, работы или услуги требованиям заказчика. Хотя нормами права установлен запрет отражения при характеристике медицинского оборудования особых требований, например, товарных знаков, фирменного наименования и прочих обозначений, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Случаи, когда заказчик отражает в документах для аукциона тех. задание, либо описание, соответствующее определенному производителю объекта закупки, оставляя без внимания особенности его использования, противоречат запросам тридцать третьей статьи Закона № 44-Ф3, что в свою очередь порождает нарушение. Подобное мнение разделяет Верховный Суд РФ в пункте 2 «Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [11]. Включение таких требований создает необоснованные препятствия для участников закупки, ограничивает их количество и тем самым неправомерно ограничивает конкуренцию. Отметим, что нарушением будет являться ограничение количества до единственного участника.

На практике поставщики медицинского оборудования часто сталкиваются с установлением заказчиком в техническом задании избыточных и нерациональных немедицинских требований, таких как вес, габариты, одиночный стимул, который является проверочным после запуска. Тем самым заказчик не только ограничивает конкуренцию и устанавливает приоритет единственно возможного поставщика, но и порой приводит к ухудшению производительности оборудования, что ведет к нерациональному расходованию бюджетных средств.

Под характеристики технического задания должно подпадать не меньше двух моделей от двух разных производителей. Так в Решении УФАС по Республике Татарстан по делу № 016/06/33-1379/2024 от 07 октября 2024 г., указано: «исполнением требований статьи 33 Закона о контрактной системе должно являться наличие на рынке как минимум двух производителей, товар которых соответствует всем требованиям, обозначенным в извещении» [12]. Заявитель указал о избыточности следующих требований: вес и габариты товара, количество секций и шарниры держателя прибора, наличие энциклопедии и др., которым соответствует только единственный поставщик. А также указал на установление параметров, которым не соответствует ни одно зарегистрированное в России медицинское изделие (регулировка времени терапии). Комиссией было установлено, что из совокупности установленных технических характеристик закупаемой рентгеновской системы, требованиям соответствовал товар единственного производителя. В связи с чем Комиссия УФАС пришла к выводу, что в рассматриваемом случае заказчик ограничил доступ для участия в конкуренции, лицам желающим поставить товар иного производителя, что является нарушением требований Закона № 44-Ф3.

В одном из писем Федеральной антимонопольной службы России от 14.04.2015 № АК/18070/15 отмечается, что чрезмерная детализация аукционной документации, ограничивающая круг участников до единственного подходящего производителя без должных оснований, не способствует экономии бюджетных средств [13]. В свою очередь, соблюдение заказчиками запрета на ограничение конкуренции в рамках закупок, наоборот, влечет увеличение количества участников, соответственно и количества ценовых предложений, что и приводит к рациональному использованию бюджетных средств и их экономии.

Однако в некоторых случаях контрольные органы встают на позицию заказчика и признают установленные им требования, которые расцениваются потенциальным поставщиком как излишняя детализация, обоснованными. Так в Решении УФАС по делу № 071/06/106-119/2024 от 20 февраля 2024 г. Комиссия изучила доводы заявителя, согласно которым заказчиком устанавливались избыточные требования, которые не оказывают влияние на проведение соответствующих медицинских манипуляций и не являются клинически значимыми: длина кабеля индуктора, мобильность прибора и др. [14]. Члены Комиссии УФАС признали данные требования существенными и обоснованными, поскольку данные требования свидетельствуют о реальной необходимости в приобретении товаров, обладающих спорными характеристиками. Так как данные немедицинские характеристики продиктованы потребностью медицинского учреждения в перемещении при - бора по территории больницы, между палатами или непосредственно между койками пациентов, с учетом стесненных условий.

Также Комиссия обратила внимание, что само по себе наличие требований, которые не являются обязательными и не предусмотрены каталогом товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, относить к ограничению конкуренции не следует, при этом «описание объекта закупки должно носить объективный характер, то есть быть продиктовано истинными (а не мнимыми) потребностями заказчика».

Верховный Суд РФ в своем Определении от 12.02.2024 г. по делу № 310-ЭC23-30282 согласился с нижестоящими судами в том, что Заказчик вправе устанавливать в извещении о проведении закупки по 44-Ф3 требования о совместимости поставляемого медицинского оборудования оборудованию, эксплуатируемому заказчиком, в целях обеспечения взаимодействия между ними [15]. Суд признал, что требование обусловлено, во-первых, необходимостью обеспечения принципа результативности при организации государственных закупок, а во-вторых, объективной необходимостью поставки таких товаров, которые можно использовать в актуальных условиях технической оснащенности заказчика, иначе поставка несоответствующего объекта закупки будет нецелесообразна. В связи с чем, такие действия заказчика не могут рассматриваться как ограничение количества потенциальных участников закупки. Установление избыточных требований к объектам закупки, которые, не влияют на повышение качества медицинского оборудования, не являются клинически значимыми, не оказывают влияние на проведение соответствующих медицинских манипуляций, ведет к ограничению конкуренции. В свою очередь отсутствие конкуренции влечет нарушение прав добросовестных поставщиков, а также приводит к существенному увеличению цены контракта. Так при проведении электронного аукциона № 0311300098124000489, при котором заказчиком являлось государственное автономное учреждение здравоохранения «Городская клиническая больница № 7 имени М.Н. Садыкова» г. Казани, начальная цена контракта составила 18 130 000,00 рублей. Однако ввиду усмотрения потенциальным поставщиком избыточных характеристик, содержащихся в техническом задании, им дважды была подана жалоба, которая Комиссией УФАС дважды была признана обоснованной. Решением по делу № 016/06/42- 1453/2024 от 24 октября 2024 г. была установлена обязанность устранения нарушения положений Закона № 44-Ф3 [16]. Однако данное требование было исполнено только после подачи третьей жалобы. Соответственно появилась возможность у большего количества поставщиков поучаствовать в аукционе. В результате чего контракт был заключен с заявителем жалобы, оборудование, которого соответствовало исправленным требованиям технического задания, и итоговая цена которого составила 8 609 350,00 рублей, что составило экономию бюджетных средств в 10 млн рублей.

Следует отметить, что помимо защиты публичных интересов в области охраны здоровья, поставка медицинского оборудования с более лучшими характеристиками непосредственно влияет на права граждан и пациентов на получение более современной и продвинутой медицинской помощи [17, С. 108]. В рассматриваемой выше ситуации пострадавшими являются именно граждане – пациенты клинической больницы № 7, которая своими действиями затягивала поставку необходимого оборудования. В результате чего пациентам не была оказана соответствующая медицинская помощь.

В настоящее время ни Законом № 44-Ф3, ни Правилами использования каталога, ни иными нормативными правовыми актами не регламентированы объем и содержание обоснования дополнительных свойств объектов закупки, которые не предусмотрены в позиции каталога товаров, работ и услуг. Отсутствие указаний на эти характеристики вызывает противоречия на практике, ведет к нарушению прав добросовестных поставщиков, нерациональному расходованию бюджетных средств, нарушению прав граждан и пациентов на получение более современной и продвинутой медицинской помощи. В связи с чем предлагается установить запрет на применение к медицинскому оборудованию дополнительных требований, которые не носят технического и определяющего характера при выборе поставщика и соответственно никак не влияют на оказание медицинской помощи.

В рамках государственных закупок недобросовестное поведение встречается и на стороне поставщика. Наиболее часто это проявляется в предоставлении поставщиками недостоверных сведений в заявке, что ведет к затягиванию работы комиссии, а соответственно и всего процесса поставки оборудования, чем нарушаются права не только добросовестных заказчиков, но и непосредственных потребителей – пациентов. Из ч. 3 ст. 38 Закона № 323-ФЗ, следует, что использование медицинского изделия допускается исключительно в соответствии с положениями эксплуатационной документации [18]. В свою очередь, в эксплуатационной документации медицинского изделия в обязательном порядке отражаются его характеристики.

Информация, размещенная на сайте Росздравнадзора, в том числе руководство по эксплуатации, инструкция по использованию медицинского изделия, является актуальной и обладает юридической силой. Решение Новосибирского УФАС России от седьмого июня 2023 года [15] не единственный наглядный пример практического отображения подобного подхода.

Подобное вынуждает Заказчика строго следовать сведениям, зафиксированным и в Реестре мед. оборудования, и в Регистрационном досье, а также соблюдать инструкции по использованию медицинских изделий, использование которых допускается строго в соответствии с эксплуатационной документацией.

Однако меры ответственности за предоставление недостоверных сведений о предлагаемой ими продукции отсутствуют, чем и пользуются поставщики. Из Решения Ленинградского УФАС России по делу № 047/06/49-2369/2024 20 августа 2024 г. следует, что заявитель (потенциальный поставщик) в жалобе утверждает о ненадлежащем отклонении заявки по п. 8 ч. 12 ст. 48 Закона № 44-Ф3 и указывает на полное соответствие предложенного к поставке товара характеристики описания объекта закупки, ссылаясь в качестве доказательства на информационное письмо производителя [20]. Комиссия УФАС руководствуясь реестром медицинских изделий, проверила характеристики медицинского изделия и пришла к выводу, что заявитель указал характеристики, которые не подтверждаются инструкцией на это медицинское изделие. Соответственно действия заказчика по отклонению заявки расцениваются как правомерные. Доводы о том, что производитель письмом подтвердил характеристики оборудования не могут быть приняты во внимание.

Таким образом, любой поставщик может действовать недобросовестно при включении характеристик о предлагаемом к поставке оборудовании в заявку. Что ведет к затягиванию процесса закупки и поставки медицинского оборудования. Также если недостоверные характеристики не будут выявлены комиссией, в качестве победителя может быть выбран товар с худшими характеристиками, что отрицательно скажется на качестве оказания медицинской помощи. В связи с чем предлагается установить административную ответственность за указание недостоверной информации в заявке, то есть противоречащей реестру медицинских изделий, регистрационному досье и инструкциям по использованию медицинского оборудования.

Проблема недобросовестного поведения со стороны заказчиков и поставщиков в рамках государственных закупок при поставке медицинского оборудования стоит уже не первый год. Характерными проявлениями недобросовестных действий со стороны заказчика является ограничение числа участников процедуры государственных закупок, путем установления дополнительных избыточных требований к объекту закупки, а со стороны поставщика – предоставлении поставщиками недостоверных сведений в заявке о предлагаемом к поставке оборудовании. Данное поведение влечет нарушение прав добросовестных заказчиков и поставщиков, а также непосредственно затрагивает права граждан и пациентов на оказание медицинской помощи. Решение проблемы видится во включении бремени добросовестности, закрепленного в качестве основного начала гражданского законодательства, в Закон № 44-Ф3 в качестве руководящего мерила, «пронизывающего красной нитью» всю сферу закупочной деятельности. Предполагается включение дополнительной статьи посвященной бремени добросовестности наравне с другими статьями, посвященными принципам контрактной системы, а также включение данного термина в статью 6, посвященную общим принципам контрактной системы в сфере закупки.

Заключение. Государственные закупки медицинского оборудования и лекарственных препаратов играют ключевую роль в обеспечении системы здравоохранения необходимыми ресурсами. Однако недобросовестное поведение участников государственных закупок в сфере поставки медицинского оборудования оказывает негативное влияние как на эффективность расходования бюджетных средств, так и на качество оказываемых медицинских услуг. Анализ судебной практики и позиций контрольных органов подтверждает, что основные проблемы связаны с искусственным ограничением конкуренции со стороны заказчиков и предоставлением недостоверных сведений со стороны поставщиков.

В целях повышения прозрачности и эффективности системы государственных закупок в сфере медицины необходимо:

1. Установить четкие критерии обоснования дополнительных характеристик закупаемого медицинского оборудования, исключив требования, не влияющие на качество оказания медицинской помощи.

2. Закрепить запрет на установление избыточных технических характеристик, соответствующих только одному производителю.

3. Ввести административную ответственность за указание в заявках недостоверной информации, противоречащей реестру медицинских изделий и эксплуатационной документации.

4. Внедрить институт бремени добросовестности в контрактную систему на законодательном уровне.

Реализация данных мер позволит: исключить установление избыточных требований к объекту закупки, не влияющих на его функциональность, усилить ответственность поставщиков за указание недостоверной информации, повысить конкуренцию и, как следствие, способствовать экономии бюджетных средств, что позитивно скажется на реализации национальных программ в сфере здравоохранения, а также обеспечит гражданам доступ к качественным медицинским изделиям и оборудованию.