Демографическое право и демографическое законодательство: основания и пределы отраслевого обособления

Введение

Исследование правового регулирования демографических процессов представляет собой одно из развивающихся направлений современных юридических исследований. Одним из дискуссионных теоретико-правовых вопросов в этой области является обоснованность признания демографического права и демографического законодательства самостоятельными отраслями соответственно права и законодательства. В отечественной юридической литературе можно выделить три основных подхода к вопросу об отраслевом обособлении правового регулирования демографических процессов. В рамках первого подхода такими авторами, как З.К. Кочубей [1, с. 53], К.С. Нежинская [2, с. 74-75] и Г.И. Литвинова [3] допускается возможность выделения (сегодня или в перспективе) как демографического права, так и демографического законодательства. Второй подход, представителем которого является, например, Ю.М. Лукин [4, с. 12], предполагает признание демографического законодательства самостоятельной комплексной отраслью законодательства при отрицании оснований для выделения соответствующей отрасли права. Наконец, представители третьего подхода (например, Е.А. Павлодский [5], А.Ф. Шебанов и Г.А. Злобин [6]) не усматривают достаточных оснований для признания демографического права самостоятельной отраслью права, а совокупности регулирующих демографические процессы нормативных предписаний – самостоятельной отраслью законодательства (хотя и могут допускать выделение демографического законодательства как, например, межотраслевого правового массива).

Совместная постановка вопроса о демографическом праве и демографическом законодательстве требует предварительного разграничения системы права и системы законодательства. В отечественной юридической теории они традиционно рассматриваются как взаимосвязанные, но не тождественные способы организации нормативного материала. Так, например, Н.А. Гущина указывает, что «система права – это такое внутреннее его строение, которое соответствует характеру регулируемых общественных отношений. Система же законодательства выступает как внешняя форма права, выражающая строение его источников» [7]. При этом отраслевое строение права и законодательства может не совпадать: отрасль законодательства способна объединять нормы нескольких отраслей права и не иметь одноимённого аналога в системе права. Поэтому признание или отрицание существования демографического права само по себе не предрешает вопроса об отраслевой самостоятельности демографического законодательства.

Для оценки обоснованности представленных в литературе позиций необходимо последовательно сопоставить демографическое право и демографическое законодательство с выработанными юридической наукой критериями обособления соответственно отраслей права и отраслей законодательства [17].

Демографическое право

Рассмотрим вопрос о возможности признания демографического права самостоятельной отраслью права. Для этого необходимо обратиться к основным подходам к отраслевой дифференциации права, сложившимся в отечественной юридической науке. В отечественной теории права традиционным и наиболее распространённым является подход, согласно которому основными критериями признания определённой совокупности норм самостоятельной отраслью права является наличие у неё относительно обособленного предмета и обусловленного им метода правового регулирования [8]. Применительно к демографическому праву соответствие обоим критериям представляется сомнительным. В качестве его предмета можно было бы рассматривать демографические процессы – рождаемость, смертность, брачность, разводимость и миграцию – либо связанные с ними общественные отношения. Однако демографические процессы представляют собой не особый вид общественных отношений, а совокупный результат множества индивидуальных действий и событий. Отношения, посредством регулирования которых право способно воздействовать на эти процессы, неоднородны и уже относятся к предметам существующих отраслей права. Так, отношения по поводу заключения и расторжения брака, родительства и содержания детей регулируются семейным правом, предоставления пособий и иных мер социальной поддержки – правом социального обеспечения, финансовым и административным правом, занятости и совмещения трудовой деятельности с семейными обязанностями – трудовым правом, миграции – административным и конституционным правом.

Не обнаруживается у демографического права и собственного метода правового регулирования. Воздействие на демографические процессы осуществляется посредством сочетания дозволений, запретов, обязанностей, льгот, выплат, организационных процедур и иных правовых средств, заимствованных из различных отраслевых режимов. Можно предположить, что для демографического регулирования особенно характерно применение стимулирующих средств. Однако правовое стимулирование используется во многих отраслях и потому не может рассматриваться как специфический метод исключительно демографического права. Подчинение разнородных средств общей демографической цели также свидетельствует скорее о функциональной направленности правового воздействия, чем о наличии самостоятельного отраслевого метода. Таким образом, при использовании предмета и метода правового регулирования в качестве основных критериев для признания демографического права самостоятельной отраслью оснований для такого признания не обнаруживается.

Вместе с тем существуют и иные подходы к выделению самостоятельных отраслей права. Так, Е.В. Уфимцева выделяет следующие альтернативные критерии обособления отраслей права, распространённые в отечественной литературе: принципы права, функции права, цель правового воздействия, особый статус субъектов правоотношений, конвенциональность восприятия того или иного нормативного массива в качестве отрасли права, наличие кодифицированного нормативного правового акта [9]. Рассмотрим, могут ли указанные критерии (не рассматривая вопрос состоятельности того или иного критерия как основания для выделения отраслей права) являться основанием для выделения демографического права в качестве самостоятельной отрасли права.

Обратимся к принципам права. Как видится, для обособления по данному основанию того или иного правового образования в качестве самостоятельной отрасли права необходимо доказать наличие исходных нормативных начал, которые выражают специфику соответствующего правового образования, пронизывают составляющие его нормы и обеспечивают их внутреннее единство. Поэтому возможность использовать данный критерий применительно к демографическому праву зависит от того, существуют ли принципы, общие для всего предполагаемого нормативного массива и одновременно отличающие его от других отраслей права.

Для ответа на этот вопрос прежде всего необходимо хотя бы приблизительно определить состав предполагаемого демографического права. Вместе с тем, как указывает Ю.М. Лукин, «круг регулируемых правом вопросов, так или иначе воздействующих на демографическое поведение граждан, очень широк. Регулятивное воздействие на эту сферу отношений обеспечивается практически всей системой правовых норм» [4, с. 80]. Автор отмечает, что, например, на рождаемость оказывают влияние нормы семейного права, трудового права, права социального обеспечения, жилищного права и других отраслей. Перечень отраслей, нормы которых так или иначе влияют на смертность и миграцию, будет даже значительнее. Как видится, объединяемый таким образом нормативный материал отличается значительной неоднородностью. Входящие в него нормы сохраняют связь с принципами соответствующих отраслей права. Эти принципы обусловлены различающимися предметами и средствами правового регулирования и не образуют единой системы, характерной именно для демографического права. Само по себе влияние соответствующих норм на рождаемость, смертность или миграцию не устраняет различий между их отраслевой природой.

В качестве предполагаемых принципов демографического права могут быть названы сбережение населения, поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, обеспечение демографической безопасности, создание условий для воспроизводства населения или согласование индивидуальных и публичных интересов в демографической сфере. Однако большая часть этих положений представляет собой цели и направления демографической и социальной политики, а не специальные правовые принципы. Некоторые из них относятся лишь к отдельным сегментам рассматриваемого массива, прежде всего к регулированию семьи и рождаемости; другие имеют общеправовой или конституционный характер и распространяются далеко за пределы предполагаемого демографического права. Таким образом, в настоящее время не просматривается система специальных принципов, которая объединяла бы все нормы, относимые к демографическому праву, и позволяла бы отграничить его от семейного, трудового, социального, медицинского, миграционного и иных отраслевых образований. Общность рассматриваемых норм обнаруживается преимущественно на уровне их возможной демографической значимости или целей государственной политики, но не на уровне единых правовых начал. Это не доказывает принципиальную невозможность последующего конструирования таких принципов, однако не позволяет использовать их наличие в качестве аргумента в пользу уже сложившейся самостоятельной отрасли демографического права.

Рассмотрим функции права, а также цель правового воздействия как потенциальное основание для выделения демографического права. На целесообразность совместного анализа указанных категорий указывает, например, позиция Е.В. Уфимцевой, которая отмечает, что «цель правового воздействия, на наш взгляд, – это понятие, не отделимое от функций права» [9].

Функция права характеризует «направления правового воздействия, выражающие роль права в организации (упорядочении) общественных отношений» [10, с. 191]. Согласно позиции Т.Н. Радько функция права представляет собой «единство двух моментов: а) социального назначения права; б) основных направлений его воздействия на общественные отношения» [11]. В свою очередь цель правового воздействия определяется в литературе как «результат, к которому стремятся органы государства и институты гражданского общества в ходе регламентации поведения личности и отношений в различных сферах общественной жизни» [12].

Несмотря на различие этих категорий, применительно к предполагаемому демографическому праву функциональный и целевой аргументы тесно связаны, поскольку содержание демографической функции раскрывается в литературе через результаты, на достижение которых должно быть направлено правовое воздействие. Так, М.Т. Бадоев определяет демографическую функцию права как «относительно обособленное прогрессивное направление гомогенного (однородного) юридического воздействия на сознание, волю и поведение людей, способное обеспечить оптимальную численность населения, установить такой режим его воспроизводства и миграционной подвижности, который бы полностью отвечал задачам государства и общества» [13]. Вместе с тем, даже признание существования демографической функции права не свидетельствует о наличии самостоятельной отрасли демографического права. Как видится, предложенное определение характеризует функцию права в целом, которая может реализовываться нормами различной отраслевой принадлежности. Семейные нормы воздействуют на брачное и репродуктивное поведение, трудовые и социально-обеспечительные нормы – на условия совмещения труда и родительства, медицинские и экологические – на здоровье и продолжительность жизни, миграционные – на территориальную мобильность населения. Общая направленность такого воздействия не устраняет различий в предметах, методах и непосредственных целях соответствующих норм.

Использование общей цели в качестве основания отраслевого обособления демографического права также затруднительно. Если принадлежность нормы к демографическому праву определять исходя из намерений законодателя, за его пределами окажутся нормы, принятые без прямо выраженной демографической цели, но существенно влияющие на рождаемость, смертность или миграцию. При этом действительные цели принятия нормы не всегда прямо закреплены, могут быть множественными и изменяться в процессе её действия. Непосредственная юридическая цель нормы также может не совпадать с отдалённым социальным результатом: например, регулирование порядка расторжения брака направлено прежде всего на упорядочение семейных отношений и защиту прав их участников, хотя одновременно оно способно влиять на брачное и репродуктивное поведение. Если же исходить не из заявленной цели, а из фактического демографического воздействия, границы предполагаемого демографического права становятся неопределёнными. Такое воздействие может быть косвенным, непреднамеренным и даже противоположным замыслу законодателя. На демографическое поведение потенциально влияют нормы жилищного, налогового, образовательного, трудового, семейного, медицинского, экологического, уголовного и многих других отраслевых массивов. Кроме того, установление демографического эффекта требует эмпирического анализа и отделения действия правовой нормы от иных факторов, что далеко не всегда возможно. В результате принадлежность нормы к отрасли зависела бы не от её юридического содержания, а от изменчивой оценки её социальных последствий. Таким образом, демографическая функция и демографическая цель позволяют выявить общую направленность воздействия разноотраслевых правовых норм, но не доказывают единства их юридической природы. Функционально-целевая общность может служить основанием для формирования демографической правовой политики, выделения межотраслевого направления научных исследований или тематической систематизации демографически значимых норм. Однако она не является достаточным основанием для признания демографического права самостоятельной отраслью, поскольку одна и та же социальная функция и общая конечная цель могут реализовываться средствами различных отраслей права без изменения их отраслевой принадлежности.

Особый правовой статус субъектов правоотношений также рассматривается как один из возможных критериев отраслевого деления. Как указывал С.С. Алексеев, «если в рамках данной общности норм субъекты обретают своеобразный юридический статус – перед нами специфический метод регулирования и, значит, самостоятельная отрасль права». Таким образом, «каждая основная отрасль права характеризуется тем, что участники регулируемых ею отношений обладают особым правовым статусом, охватывающим правосубъектность, а также основные права и обязанности субъектов» [14, c. 179].

Следовательно, для обоснования самостоятельности демографического права необходимо установить не просто наличие особых категорий лиц, участвующих в демографически значимых отношениях, а существование общего для них отраслевого статуса, воспроизводящегося в основном массиве таких отношений и не сводимого к статусам, предусмотренным другими отраслями права. К предполагаемым субъектам демографического права могут быть отнесены супруги, родители и дети, беременные женщины, многодетные родители, работники, пациенты, пенсионеры, мигранты, получатели социальных выплат, организации и органы публичной власти. Однако объединяет их преимущественно демографическая значимость возникающих отношений, а не общность юридического положения. Не может выступать единым субъектом и население: оно представляет собой социально-демографическую совокупность, но не обладает правосубъектностью и не вступает в правоотношения как самостоятельный участник.

Правовой статус перечисленных лиц определяется нормами разных отраслей. Различается и характер соответствующих связей: они могут строиться на равенстве и автономии воли, власти и подчинении, организационной зависимости либо предоставлении публичных выплат и услуг. Их демографическое значение не изменяет отраслевой природы возникающих статусов. Возраст, пол, семейное положение, наличие детей, беременность и миграционный статус могут служить основаниями дифференциации правового регулирования, предоставления льгот, гарантий или установления специальных требований. Однако такая дифференциация не создаёт единого демографического статуса. Например, беременная женщина может одновременно обладать специальными правами как работник, пациент и получатель социального обеспечения, причём содержание каждого из этих статусов определяется различными правовыми режимами.

Таким образом, в нормативном массиве, потенциально относимом к демографическому праву, не обнаруживается единого правового статуса субъектов. Его участники обладают различными статусами, содержание которых определяется существующими отраслями права. Поэтому рассматриваемый критерий позволяет говорить об особенностях положения отдельных демографических групп, но не подтверждает самостоятельность демографического права. На основании наличия кодифицированного акта как формального критерия самостоятельной отрасли права (не обращаясь к вопросу состоятельности самого критерия) на сегодняшний день также невозможно признать существование демографического права, поскольку Демографический кодекс либо иной сводный федеральный закон, систематизирующий нормы, воздействующие на демографическое поведение, в России отсутствует.

Наконец, критерий «конвенциональности восприятия того или иного массива в качестве отрасли права» [15] также не подтверждает самостоятельность демографического права. Наличие такой конвенции предполагает, что в юридической доктрине сформировалось хотя бы относительно устойчивое представление о юридической природе, границах и основных элементах соответствующего образования. Между тем согласие отсутствует даже в основном вопросе: одни авторы признают демографическое право самостоятельной отраслью права, другие говорят лишь об отрасли демографического законодательства или о комплексе разноотраслевых норм, третьи вовсе отрицают существование отдельного правового образования. Следовательно, демографическое право пока не получило устойчивого доктринального признания, необходимого для его обособления по критерию конвенциональности. Таким образом, на основании выделяемых в литературе критериев, как доминирующих (предмет и метод правового регулирования), так и альтернативных выделение демографического права в качестве самостоятельной основной отрасли представляется затруднительным.

Комплексная отрасль права

Невозможность признания демографического права самостоятельной основной отраслью ещё не исключает постановки вопроса о нём как об отрасли комплексной. В концепции С.С. Алексеева комплексные образования относятся ко вторичной структуре права: составляющие их нормы «не связаны единым методом и механизмом регулирования» и сохраняют «прописку» в основных отраслях», но при этом всё же представляют собой особую юридическую целостность. В частности, «нормы комплексного образования по иному предмету и по иным, пусть не главным, юридическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность» [10, с. 254]. Поэтому разнородность семейных, трудовых, социально-обеспечительных, медицинских, миграционных и иных норм, а также отсутствие у них общего метода сами по себе не опровергают возможной комплексной природы демографического права. Вместе с тем такая природа предполагает не простую тематическую подборку норм, а наличие некоторого вторичного юридического единства, выраженного в особых принципах, общих положениях и приёмах регулирования. Демографическое право соответствует лишь формальной характеристике комплексного образования: относимые к нему нормы сохраняют первоначальную отраслевую принадлежность и могут быть объединены по признаку связи с демографическими процессами. Однако уже отмеченная неопределённость границ такого массива, а также отсутствие специальных принципов, общих положений и особых приёмов регулирования не позволяют усмотреть в нём вторичное юридическое единство. Поэтому оснований признавать демографическое право комплексной отраслью недостаточно.

Демографическое законодательство

Полученный вывод об отсутствии оснований для признания демографического права самостоятельной отраслью не предрешает вопроса о возможности выделения демографического законодательства. В системе законодательства можно различать отрасли, соответствующие одноимённым отраслям права, и комплексные отрасли, объединяющие нормы различной отраслевой принадлежности. Поскольку основания для выделения самостоятельной отрасли демографического права выше не обнаружены, нет оснований рассматривать демографическое законодательство как отрасль, отражающую соответствующее подразделение системы права. Поэтому дальнейшей проверке подлежит лишь гипотеза о его формировании в качестве комплексной отрасли законодательства.

Комплексная отрасль законодательства может включать нормы различной отраслевой принадлежности, однако одной тематической общности для её формирования недостаточно. С.С. Алексеев в связи с этим разграничивал «чисто внешние, инкорпоративные компоновки норм» и отрасли законодательства, отличающиеся «предметным, целевым и некоторым юридическим единством» [10, с. 259]. Следовательно, необходимо установить, представляет ли демографическое законодательство относительно обособившуюся систему нормативных предписаний либо является результатом их исследовательского объединения по признаку связи с демографическими процессами. Наиболее последовательно возможность такого обособления обосновывает Ю.М. Лукин, по мнению которого «основанием для признания наличия признаков комплексной отрасли законодательства могут являться признаки системообразующей законодательной базы, а именно – цели и задачи демографической правовой политики государства» [4, с. 84]. Действительно, общая направленность на регулирование воспроизводства населения, миграции и иных демографических процессов позволяет использовать понятие демографического законодательства для собирательного обозначения соответствующих нормативных предписаний. Вместе с тем наличие общей политико-правовой цели ещё не свидетельствует о формировании самостоятельной отрасли законодательства.

Прежде всего затруднительно установить круг относимых к ней норм. При оценке демографического законодательства сохраняется уже выявленная проблема его границ: ни намерение законодателя, ни фактическое демографическое воздействие нормы не позволяют устойчиво определить состав соответствующего массива. Кроме того, цели демографической политики пересекаются с целями семейной, социальной, миграционной и экономической политики и изменяются вместе с государственными приоритетами. Поэтому они могут служить основанием тематической систематизации нормативного материала, но не формируют устойчивых границ самостоятельной отрасли законодательства.

Не обнаруживается в рассматриваемом массиве и самостоятельного юридического единства. В литературе его показателями называют, в частности, наличие базового нормативного акта, общих принципов и системы согласующихся между собой источников [16, с. 19-20; 17, с. 25-26]. Между тем в российском законодательстве отсутствует акт, который закреплял бы общие положения, понятийный аппарат и структуру демографического законодательства, выполняя в отношении иных актов системообразующую функцию. Соответствующие нормы организованы в рамках уже сложившихся законодательных отраслей и комплексов и подчинены установленным в них общим положениям. Действующая Стратегия действий по реализации семейной и демографической политики объединяет различные направления деятельности государства на программном уровне, но как документ стратегического планирования сама по себе не создаёт системы согласованных источников демографического законодательства [18]. Отсутствие кодекса не является решающим обстоятельством, однако в данном случае оно сочетается с отсутствием базового акта и иных признаков самостоятельной организации нормативного материала. В связи с этим сохраняет актуальность позиция Е.А. Павлодского, считавшего необоснованным «выделение норм, имеющих целью воздействие на демографическое поведение людей, в самостоятельную отрасль законодательства» [5]. Таким образом, понятие демографического законодательства допустимо использовать для обозначения тематического межотраслевого массива нормативных предписаний, значимых для демографических процессов. Однако основания для признания этого массива сложившейся комплексной отраслью законодательства отсутствуют: его состав не имеет достаточно определённых границ, а общая демографическая направленность не дополняется собственным юридическим единством.

Более продуктивной единицей анализа представляется демографически значимый правовой институт. Под ним может пониматься сложившийся правовой институт, содержание которого способно существенно изменять юридические условия демографического поведения и тем самым влиять на демографические процессы. Такая характеристика не меняет отраслевой принадлежности институтов брака, режима имущества супругов, алиментных обязательств, социальной поддержки семей и иных правовых образований и не предполагает существования замкнутого демографического нормативного массива. Она позволяет анализировать демографическое значение конкретных институтов, не прибегая к недостаточно обоснованному конструированию самостоятельной отрасли права или законодательства.

Заключение

Проведённый анализ показывает, что демографическая направленность норм позволяет тематически систематизировать их, но не обеспечивает устойчивых границ и юридического единства, необходимых для отраслевого обособления права или законодательства. Более продуктивным представляется обращение к категории демографически значимых правовых институтов. Под ними могут пониматься сложившиеся в рамках существующих отраслей институты, содержание которых способно существенно изменять юридические условия демографического поведения и тем самым влиять на демографические процессы. Демографическая значимость в данном случае выступает функциональной исследовательской характеристикой, а не основанием новой отраслевой принадлежности. Такой подход позволяет анализировать институты брака, режима имущества супругов, алиментных обязательств, социальной поддержки семей и иные правовые образования без конструирования замкнутого демографического нормативного массива.