Анализ опыта правового регулирования лоббизма в США и ЕС и перспективы применения зарубежного опыта в Российской Федерации

Введение

Институт лоббизма является частью политической системы государств, обеспечивающий возможность не только коммуникации органов государственной власти и групп интересов, но и возможность последних повлиять непосредственно на законодателя.

В России, начиная с 1996 г., были предприняты первые попытки введения специального законодательства о лоббизме, которое было фактически внесено в качестве законопроекта в Госдуму, но так и не было принято.

Стоит также отметить, что по мнению автора статьи, несмотря на наличие в настоящее время в Российской Федерации косвенного регулирования отрасли (Федеральный закон №59 от 02.05.2006 г., Федеральный закон об «иностранных агентах»), фактическое существование лоббизма при отсутствии прямого закона делает отрасль менее прозрачной для общества, а также вызывает значительный рост внеправовых форм взаимодействия прежде всего коррупциогенного характера.

В этой связи обращение к опыту стран со сложившимся правовым регулированием лоббизма является актуальным и необходимым для выработки оптимальной правовой национальной модели.

1. Лоббизм в США

Лоббизм в США является признанным институционализированным и юридически закрепленным инструментом взаимодействия интересантов с органами государственной власти на основе конституции и отдельного законодательства. Стоит также отметить, что лоббистами в США могут выступать совершенно различные группы лиц – от граждан до профессиональных лоббистов и корпораций.

Существенное значение для лоббистский деятельности имеет Первая поправка к Конституции США, закрепляющая право граждан на обращение к органам государственной власти, что в доктрине рассматривается как конституционная основа легитимности лоббистской деятельности [1]. Несмотря на это, совершались многочисленные попытки регулирования данной сферы, вызывая у лоббистов серьезное сопротивление.

Закон Тиллмана (Tillman Act) от 1907 года является первым правовым ограничением возможностей влияния крупного бизнеса (корпораций и национальных банков) на политику через финансирование избирательных кампаний [17]. Дальнейшие ограничения лоббизма рассматривались в 1911 году без какого-либо правового закрепления, и по факту лишь в 1946 году был принят первый полноценный федеральный закон о лоббировании [2].

В 1954 году лоббисты оспорили указанный Закон от 1946 года, мотивируя это его несоответствием конституции. В свою очередь, в деле Штаты против Харрисса, Верховный суд подтвердил конституционность закона, но при этом сузил область применения [13]. Суд обязал предоставлять отчётности по установленным формам, которые должны обновляться в первые десять дней каждого календарного квартала до тех пор, пока продолжается лоббистская деятельность. За нарушение Закона – штраф в размере до 5000 долларов США или тюремное заключение на срок до 12 месяцев с трехлетним запретом на данный вид деятельности.

Также стоит обратить внимание, что, например если потенциальный лоббист тратил на контакты с Конгрессом 40% своего времени, он мог заявить, что это не является его «главной целью», и не регистрироваться. В ответ на вышеуказанные недоработки в 1995 году Конгресс принял закон, призванный устранить лазейки путем повышения ответственности лоббистов. Речь идет о законе «О раскрытии информации о лоббировании» [3]. Вместе с тем закон от 1995 года также имел ряд изъянов. Так, к примеру, странным образом действует запрет на небольшие подарки и угощения для членов Конгресса США в сочетании с возможностью заинтересованных лиц вносить пожертвования для предвыборных кампаний на суммы свыше 5 тыс. долларов. Иными словами, для критиков это выглядит как запрет на «малую» коррупцию при полной легализации «крупной».

Как отмечено выше, лоббисты США считают, что их деятельность защищена Первой поправкой и по их мнению, этого юридического закрепления достаточно. В свою очередь сторонники строго регулирования лоббизма выступают за прозрачность, обязывающую лоббистов раскрывать контакты всех бенефициаров и иных лиц, влияющих на законодательные процессы – многочисленные скандалы и недобросовестное использование денежных средств для оказания влияния на законодателей и их сотрудников является подтверждением необходимости регулирования данной сферы. Например, Закон от 2007 года (HLOGA) ограничил лоббистов в дарении сотрудникам Конгресса США билетов на различные спортивные и другие мероприятия – в данных действиях часто усматривалась мотивация за подобные одолжения получить возможность повлиять на законотворческий процесс [4].

Рассмотрев исторические аспекты развития американского лоббизма, нельзя не отметить, что в настоящее время законодательство о лоббировании продолжает развиваться и активно реформироваться.

Основные изменения и актуальные тренды:

1) Противодействие иностранному влиянию и усиление контроля за зарубежными структурами:

уЗакон об улучшении раскрытия лоббистской деятельности от 2025 г. [5]: при работе на иностранную сторону лоббисты до принятия закона пользовались возможностью регистрации только через национальный реестр лоббистов (LDA). Указанный законопроект обязывает предоставлять информацию об отсутствии регистрации в качестве «иностранных агентов» согласно закону (FARA) [19].

уУсиление контроля за иностранным влиянием: обязанность организаций сообщать об участии зарубежных бенефициаров в лоббировании решений, даже при отсутствии прямого финансового вклада.

уДоработка закона США об иностранных агентах (FARA) (2025 г.) [7]: Минюст США (DOJ) внес изменения по регистрации иностранных агентов, оставив меньше исключений для компаний. Таким образом, под проверку попадало больше консультантов, работающих на иностранный бизнес.

Таблица 1. Сравнение LDA и FARA (2026) Наименование LDA (Lobbying Disclosure Act) FARA (Foreign Agents Registration Act)… — см. PDF статьи.

уПорог регистрации: как указано выше, ранее регистрация требовалась (LDA), если работник занимался лоббизмом большую часть трудового времени – около 32 часов в месяц. Согласно новым правилам, данный порог снижен до 8 часов в месяц. Эта мера вынудит регистрироваться многие компании, которые ранее были в серой зоне [21].

4) Изменение финансовых лимитов (с 2025 г.)

Индексация с учетом инфляции, проводится раз в четыре года:

уДля лоббистских компаний: лимит дохода с одного клиента вырос с $3,000 до $3,500 в квартал.

уДля организаций со своим штатом: расходы на лоббирование выросли с $14,000 до $16,000 в квартал.

y5) Этические запреты

уРазумный срок ротации: В Конгресс внесены законопроекты, предлагающие запрет бывшим госслужащим заниматься лоббизмом после ухода с госслужбы (на период охлаждения который по состоянию на сейчас составляет в 1–2 года) [6].

2. Лоббизм в ЕС

Вопросы правового регулирования лоббирования входят в наднациональную повестку ЕС в области права. Первые предпосылки к правовому регулированию лоббизма в Европейском союзе возникли в 1996 году, когда Парламент ЕС ввел Кодекс поведения (этики) для лоббистов, который требовал регистрации для получения постоянного пропуска в Парламент [12]. Дальнейшие дискуссии о необходимости правового закрепления отрасли привели к созданию в 2011 году реестра прозрачности ЕС.

Начиная с 2020 года, Комиссия ЕС также готовит ежегодный доклад о верховенстве права, который состоит из обобщенных предложений и 27 страновых глав, которые опираются на проведенную ими качественную оценку [8]. Стоит обра- тить внимание, что в этих докладах в части регулирования лоббизма Комиссия регулярно критикует многие страны ЕС именно за то, что описывалось выше применительно к США.

Регистрация лоббистов: ЕС активно подталкивает страны к созданию обязательных реестров лоббистов (подобных американскому LDA), так как во многих европейских странах эта деятельность до сих пор регулируется слабо.

Этический запрет (разумный срок ротации):

Еврокомиссия часто указывает странам (например, Германии или Франции) на необходимость более длительных «периодов охлаждения», чтобы чиновники не могли сразу после отставки уходить работать лоббистами в корпорации.

Растущее значение правового регулирования лоббирования и отсутствие правовых исследований в ЕС приводят к тому, что юридическая наука упускает из виду весь вопрос, и явление исследуется в основном политологами [18].

Как рассмотрено выше, в модели США закон о лоббировании в первую очередь состоит из правил повышения прозрачности лоббирования через лоббистские реестры. Согласно текущему статусу, законы о лоббировании все-таки присутствуют в ряде европейских стран на национальном уровне. На сегодняшний день около 20 из 36 стран-членов, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, приняли законы о лоббировании. Внутри ЕС семь государств-членов (Австрия, Франция, Германия, Ирландия, Литва, Польша, Словения) и Великобритания как бывшее государство-член приняли законодательство о лоббировании [18]. Доля лоббистско-законодательных государств-членов быстро растет, однако такая фрагментация на национальном уровне формирует риски, когда лоббисты могут выбирать юрисдикции с наименее строгими требованиями. Кроме того, во многих странах ЕС действуют не имеющие обязательной силы правила, регулирующие доступ к лицам, принимающим решения. На уровне ЕС его институты регулируют лоббирование через Европейский реестр прозрачности, созданный в соответствии с межинституциональным соглашением между Парламентом, Советом и Комиссией [10]. Однако регистрация в Европейском реестре прозрачности остается добровольной, и у институтов ЕС мало инструментов, с помощью которых можно заставить лоббистов делать это и раскрывать информацию. Несмотря на это, в Реестре на сегодняшний день есть данные о 16 938 лоббистах [10]. Реестр дополняется правилами Комиссии и Европейского парламента, требующими чтобы их сотрудники Комиссии более высокого уровня и депутаты Европарламента, выполняющие законодательные функции в качестве докладчиков, фиксировали свои заседания в онлайн-календарях [9].

Также в 2021 году вступило в силу Межинституциональное соглашение, которое сделало наличие компании в реестре прозрачности ЕС обязательным для получения доступа к лицам, принимающим решения в органах ЕС (Парламент, Комиссия и Совет ЕС).

Как отмечено выше, новое лоббистское законодательство, принятое в последние годы в ряде европейских стран (Австрия, Франция, Германия, Ирландия, Великобритания), в основном изучается политологами, и мало кто из ученых-юристов уделил какое-либо внимание его эволюции. Одна из причин, по которой юристы не развивали эти области, заключается в том, что они, как правило, смотрят на суды, а затем строят свою научную деятельность вокруг них. Особое внимание юристов к судам не является тенденцией, наблюдаемой только в Европе.

В США темы, связанные с лоббированием, рассматриваются в юридической науке, но даже там юристы, работающие в этой области, отмечают нехватку правовых исследований по лоббированию по сравнению с другими областями, такими как финансирование кампаний, что в США привлекает больше внимания со стороны ученых-юристов [18].

В правовой системе ЕС европейский суд редко сталкивался с делами или юридическими вопросами, которые имели бы последствия для лоббирования и его регулирования, и рассматривал лоббирование только случайно в нескольких случаях. Тот факт, что в ЕС меньше случаев, чем в США, вероятно, как раз является следствием отсутствия законодательства в ЕС и лоббистов ЕС, не имеющих обеспеченных правовой санкцией прав, с помощью которых можно обеспечить доступ к разработке политики, таких как те, которые гарантируются требованиями в США.

Административное и конституционное право, которое было бы очевидной областью для изучения лоббирования, не разработало основу для этого и не рассмотрело последствия лоббирования для функционирования процесса принятия решений в ЕС каким-либо системным или устойчивым образом.

3. Возможности и границы имплементации зарубежного опыта в России 3.1. Сравнительный анализ моделей и их применимость На основе проведенного анализа можно выделить следующие модели лоббизма.

Институциональная, императивная и реестровая (США) Консультационная, диспозитивная и реестровая (ЕС) Гибридная, с учетом национального дробления юрисдикций (ЕС)

Таблица 2. Сравнение моделей лоббизма в США и ЕС — см. PDF статьи.

Параметры сравнения США ЕС Правовые основы Федеральные и локальные законы, конституция (1-я поправка) Добровольные реестры, межинституциональные соглашения Обязательность регистрации в реестрах лоббистов Да Нет, но регистрация является требованием для получения доступа к лицам в основных органах ЕС Предоставление информации о лоббисткой деятельности Детальный отчет на регулярной основе Информация на добровольной основе в рамках публичного реестра В российском научном сообществе исследователи в рамках сравнительного анализа американского и российского опыта лоббизма отмечают схожие черты. В обеих странах лоббизм оказывает реальное влияние на законодательный процесс, однако уровень прозрачности явлений совершенно различен [15]. Европейская модель лоббизма также является более прозрачной сравнительно с российской, несмотря на ее наднациональность.

Как описано выше, американская модель лоббизма является строгой с точки зрения правового закрепления, отчетности и контроля. Как политическое явление лоббизм в США исторически расширял периметр своей деятельности от площадок госорганов до непубличных и светских мероприятий, а методы лоббирования включают высокотехнологичные коммуникации, коалиции между группами и отраслями, разделяющими одни и те же политические цели и кампании по мобилизации избирателей. В этой связи стоит учитывать, что правовая модель лоббизма США сложилась за десятилетия и под воздействием специфической политической системы и высокой степени конкуренции, что, в свою очередь, делает нецелесообразным ее прямое копирование в российскую правовую систему. Для начального этапа видится целесообразным рассмотреть европейский более «мягкий» подход, при котором регистрация в реестре является инструментом обеспечения прозрачности и публичного доверия.

После периода адаптации для компаний, дальнейшее правовое развитие может быть направлено на более строгую интеграцию императивных требований и механизмов контроля и отчетности. 3.2. Учет национальных особенностей политико-правовой системы При рассмотрении возможности введения регулирования лоббизма в Российской Федерации необходимо учитывать ряд особенностей:

1. Значимая часть решений принимается на уровне органов исполнительной власти – необходим соответствующий учет при введении специальных норм. 2. Высокая степень влияния крупного бизнеса – риск того, что государственные органы начинают действовать в интересах монополистов, а не общества.

3. Наличие устойчивых практик взаимодействия бизнеса и госорганов – добросовестные практики могут стать более прозрачными и не должны быть разрушены.

Нельзя не отметить выводы исследователей о том, что эффективность правового закрепления определяется не только наличием закона, но и качеством прозрачности процессов и понятной системой санкций [14].

3.3. Практические рекомендации по формированию российской модели регулирования лоббизма В рамках проведенного исследования видятся целесообразными следующие предложения по регулированию лоббизма в Российской Федерации.

1) Формирование реестра с регистрацией на добровольной основе на пробный период до двух лет в целях изучения конверсии и первичному выходу компаний из «серого лоббизма». В дополнение к первому этапу целесообразно рассмотреть возможность создания условий, при которых наличие компании в реестре дает преимущества как с точки зрения прозрачности и, соответственно, доверия общества, так и с точки зрения административных процедур.

По аналогии с моделью ЕС данными преимуществами для компаний могут стать [10],[11]:

уДоступ к госорганам и экспертное влияние: исключительно те компании, которые находятся в реестре, будут иметь право входить в составы экспертных и рабочих групп, комитетов, межправительственных комиссий и участвовать в консультациях по разработке новых законопроектов.

уУчастие в официальных мероприятиях:

наличие регистрации обязательно для компаний, которые планируют выступления на публичных слушаниях.

уАккредитация и пропуски: зарегистрированные в реестре компании могут запрашивать долгосрочные пропуски для физического доступа в здания органов государственной власти.

уПубличное доверие: наличие компании в реестре позволит продемонстрировать приверженность антикоррупционному и добросовестному поведению, что повышает доверие со стороны других коммерческих структур и органов власти.

2) По итогам апробации первого этапа и с учетом наличия государственного интереса к регулированию сферы, целесообразно рассмотрение внедрения более строгого законодательства исходя из американской практики. В частности, на втором этапе речь идет о поэтапном введении обязательной регистрации в открытом реестре. С учетом российской специфики необходимо дать организациям переходный период для внесения в реестр, а также предусмотреть инструменты общественного контроля, обеспечивающие гласность и открытость данных о лоббистах. Таким образом, в дополнение к уже добровольно зарегистрированным организациям, в реестр войдут компании, представляющие интересы коммерческих структур, с последующим распространением требований на некоммерческий сектор.

3) Параллельным ко второму этапу треком осуществляется внедрение отчетности и требований к ней. Стоит обратить внимание, что подходы к отчетности должны обеспечить надлежащую и исчерпывающую информацию о лоббисткой деятельности добросовестных компаний, но при этом не быть избыточной и не формировать дополнительных административных барьеров.

В дополнение к вышеуказанным предложениям целесообразно также учитывать следующие рекомендации:

1) Разделение объектов лоббистского влияния с учетом особенностей национальной правовой системы. Правовое закрепление должно быть направлено не только на представительные органы, но и на исполнительные, такие как федеральные и региональные министерства, а также ведомства и их территориальные подразделения. 2) При внедрении регулирования необходимо также соотносить действующую практику по противодействию иностранному влиянию без чрезмерного воздействия на добросовестных участников рынка, а также четко разграничивать правовое регулирование о лоббизме с антикоррупционным, не подменяя одно регулирование другим.

Заключение

Несмотря на то, что лоббизм существует в любой стране, его природа, степень влияния и особенности функционирования напрямую зависят от уровня каналов взаимосвязи общества, государства и политической системы в целом. Изучение лоббистов было бы не только выгодно для юридической науки, но и юридический вклад также принес бы пользу лоббистской деятельности в ее традиционной политической плоскости.

В США и в ЕС лоббизм уже является правовым явлением и признается на официальном уровне. Американская модель в наибольшей степени юридически формализирована, тогда как европейская акцентирована на добровольные механизмы регистрации лоббистов. В свою очередь, в России в настоящее время лоббизм находится только в процессе становления и в качестве неформальной политической практики и подрядной деятельности.

Отсутствие правового регулирования лоббизма в Российской Федерации создает «теневую» отрасль и формирует коррупциогенные факторы. Таким образом, вопрос о введении специального регулирования лоббизма сохраняет свою актуальность, и при работе над российским законодательством целесообразно использовать позитивные зарубежные практики с учетом национальных особенностей.

По итогу анализа зарубежных моделей видится целесообразным вводить регулирование отрасли поэтапно, интегрируя лоббистов в прозрачную среду. В данном случае оптимальная модель – это создание добровольного реестра лоббистов, сочетая это с постепенной разработкой более императивных обязательств в отношении регистрации, требований к информации, отчетностям, механизмам контроля, в т.ч. общественного. Введение специального законодательства должно учитывать национальные особенности, не создавать административные барьеры и формировать четкие границы между лоббисткой и коррупционной деятельностью. Дальнейшие исследования могут быть направлены на изучение практик саморегулирования в профессиональном сообществе и анализ текущего статуса национального лоббизма, а также идентификацию тех отраслевых задач, которые решает бизнес и государство в целях формирования более детальных предложений по регулированию и дополнительного обоснования необходимости введения специального законодательства.