Аккредитационный контроль в механизме публичного контроля за предпринимательской деятельностью

Введение

Аккредитационный контроль в механизме публичного контроля за предпринимательской деятельностью занимает особое положение, поскольку он обращен не только к соблюдению обязательных требований самим хозяйствующим субъектом, но и к достоверности результатов оценки соответствия, которые затем используются иными участниками оборота, потребителями и государством. В этом смысле объектом публичного интереса становится не просто поведение предпринимателя, а надежность вырабатываемого им юридически значимого результата.

Именно поэтому данный вид контроля нельзя сводить к обычной проверке частного бизнеса, хотя он и осуществляется в предпринимательской сфере. Показательно, что Президент Российской Федерации В.В. Путин в мае 2025 года прямо указал, что государство должно «избегать контрольные функции, чтобы им не мешать» и одновременно помогать экономической деятельности, что требует от законодателя особой точности в построении контрольных режимов применительно к аккредитованным лицам [9]. Из этого следует необходимость определить нормативную природу аккредитации, установить место аккредитационного контроля в системе публичного контроля за предпринимательской деятельностью и выявить проблемные элементы его правового регулирования.

Материалы и методы исследований В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативно-правовые акты, регулирующие аккредитацию в национальной системе аккредитации и контроль за деятельностью аккредитованных лиц, включая Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» от 28.12.2013 № 412-ФЗ, Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ, Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 247-ФЗ, постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 № 1002 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за деятельностью аккредитованных лиц», постановление Правительства Российской Федерации от 26.11.2021 № 2050 «Об утверждении Правил осуществления аккредитации в национальной системе аккредитации, расширения области аккредитации, сокращения области аккредитации, прохождения процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица, внесения изменений в сведения реестра аккредитованных лиц, прекращения действия аккредитации и выдачи выписки из реестра аккредитованных лиц, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», приказ Минэкономразвития России от 26.10.2020 № 707 «Об утверждении критериев аккредитации и перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации», а также приказ Минэкономразвития России от 17.10.2024 № 649 «Об утверждении Перечня несоответствий заявителя критериям аккредитации, которые при осуществлении аккредитации влекут за собой отказ в аккредитации, и Перечня несоответствий аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, влекущих за собой приостановление действия аккредитации».

Методологическую основу исследования составили формально-юридический анализ и систематизация норм, регламентирующих правовой статус аккредитованных лиц, процедуры подтверждения компетентности и меры федерального государственного контроля; сравнительно-правовой анализ общих и специальных норм законодательства о государственном контроле; а также аналитическая интерпретация статистических данных и доктринальных положений, содержащихся в работах современных отечественных правоведов и в публичных выступлениях представителей высших органов государственной власти.

Применение комплексного подхода позволило выявить специфику аккредитационного контроля как самостоятельного элемента механизма публичного контроля за предпринимательской деятельностью, а также установить нормативные и правоприменительные проблемы, требующие дальнейшего совершенствования.

Результаты и обсуждения

Федеральным законом «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» от 28.12.2013 № 412-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 412-ФЗ») в статье 4 аккредитация определена как подтверждение соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, а статья 5 закрепляет ее цели и принципы, включая обеспечение доверия к результатам деятельности аккредитованных лиц. Тем самым законодатель исходит из того, что аккредитация выступает формой публичного удостоверения компетентности, а не только разрешением на участие в определенном сегменте рынка. По мнению А.А. Краснощекова, государственная аккредитация представляет собой «самостоятельную административную процедуру», выстроенную в определенной последовательности процессуальных действий [3]. Вместе с тем уже на уровне обязательных требований сохраняется нормативная неопределенность, поскольку, по мнению А.М. Переседова, даже новейшие изменения законодательства не устранили «существенные правовые пробелы и противоречия» в понимании содержания обязательных требований [5]. Эта неопределенность приобретает практическое значение именно тогда, когда после предоставления статуса аккредитованного лица возникает вопрос о последующем контроле его деятельности.

Системообразующее значение здесь имеет статья 27 Федерального закона № 412-ФЗ, согласно которой федеральный государственный контроль (надзор) за деятельностью аккредитованных лиц осуществляется национальным органом по аккредитации, а предмет такого контроля включает соблюдение требований законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, документов по стандартизации, иных документов, предусмотренных правом Евразийского экономического союза, и международных стандартов. Уже из этой конструкции видно, что законодатель сформулировал предмет контроля предельно широко. С точки зрения юридической техники это решение не является безупречным, поскольку в одной норме соединяются собственно обязательные требования, технические документы и стандарты разной правовой природы, что затрудняет разграничение обязательного и оценочного элементов при принятии властного решения. В то же время часть 9 статьи 27 исключает плановые контрольные мероприятия, а решения по итогам контроля могут быть весьма жесткими, включая приостановление действия аккредитации, прекращение ее действия и признание результатов деятельности недействительными. По мнению И.И. Василишина, статистические данные показывают, что в 2024 году количество проверок «коммерческого сектора» составило 217,4 тыс. или 61,4%, тогда как на «некоммерческий сектор» пришлось 136,5 тыс. или 38,6%, что подтверждает высокую плотность публичного воздействия именно на предпринимательскую среду [1]. Поэтому специальное значение приобретают гарантии, закрепленные уже в базовом законодательстве о государственном контроле.

Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 248-ФЗ») заданы общие параметры контрольной деятельности, которые распространяются и на рассматриваемую сферу постольку, поскольку специальный закон не установил иное. Для аккредитационного контроля существенны прежде всего статья 36 о правах контролируемых лиц и статья 45 о видах профилактических мероприятий, а также статьи 70, 72, 73 и 74, регулирующие инспекционный визит, документарную проверку, выездную проверку и наблюдение за соблюдением обязательных требований. Подзаконную конкретизацию данных норм осуществляет постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 № 1002 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за деятельностью аккредитованных лиц» (далее – «Постановление Правительства № 1002»), которое относит к объектам контроля как саму деятельность аккредитованных лиц, так и ее результаты, предусматривает учет объектов контроля через федеральную государственную информационную систему и закрепляет профилактические меры в виде информирования, обобщения практики, предостережения и самообследования. По мнению С.А. Морозова, новый закон о государственном контроле является базовым актом, задающим общую архитектуру административных контрольных процедур [4]. Однако в Постановлении Правительства № 1002 показатели результативности увязаны преимущественно с долей недействительных сертификатов, протоколов и иных результатов, тогда как показатели соблюдения прав добросовестных аккредитованных лиц и издержек их взаимодействия с контролером выражены значительно слабее, что подводит к вопросу о связи контроля с самой процедурой допуска в систему аккредитации.

Такая связь прослеживается через постановление Правительства Российской Федерации от 26.11.2021 № 2050 «Об утверждении Правил осуществления аккредитации в национальной системе аккредитации, расширения области аккредитации, сокращения области аккредитации, прохождения процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица, внесения изменений в сведения реестра аккредитованных лиц, прекращения действия аккредитации и выдачи выписки из реестра аккредитованных лиц, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – «Постановление Правительства № 2050»), которое устанавливает электронную подачу заявления, правило «одно заявление – одна область аккредитации – одна схема аккредитации», обязательность приложения документов и проведение оценки соответствия с участием экспертной группы. Дополняет эту систему приказ Минэкономразвития России от 26.10.2020 № 707 «Об утверждении критериев аккредитации и перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации» (далее – «Приказ Минэкономразвития России № 707»), а также приказ Минэкономразвития России от 17.10.2024 № 649 «Об утверждении Перечня несоответствий заявителя критериям аккредитации, которые при осуществлении аккредитации влекут за собой отказ в аккредитации, и Перечня несоответствий аккредитованного лица требованиям законодательства Российской Федерации к деятельности аккредитованных лиц, влекущих за собой приостановление действия аккредитации». По мнению Л.Н. Сморчковой, Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 247-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 247-ФЗ») «имеет существенное методологическое значение» для упорядочивания административно-правового воздействия на предпринимательскую деятельность [7]. Следовательно, чем менее однозначно и более фрагментарно сформулированы обязательные требования, отсылающие к множеству стандартов и технических документов, тем выше вероятность того, что аккредитационный контроль будет смещаться от проверки законности к проверке формальной документационной полноты.

Проблема формализации подтверждается и фактическими данными. По мнению Д.С. Фесько, в 2023 году к административной ответственности по линии федерального государственного пожарного надзора было привлечено 106 721 лицо, по линии федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля 81 649 лиц, по линии федерального государственного надзора в области промышленной безопасности 20 182 лица [8]. Приведенные показатели относятся к иным видам государственного контроля, однако они демонстрируют общий масштаб публичного воздействия и подтверждают, что для законности административного вмешательства недостаточно лишь ссылаться на общественную значимость контроля. Сам Фесько характеризует систему гарантий как механизм предупреждения, выявления и устранения нарушений прав контролируемых лиц [8]. Аналогичный вывод применим и к аккредитационному контролю, поскольку его последствия затрагивают не только статус аккредитованного лица, но и коммерческую судьбу результатов испытаний, сертификации и инспекции. Не случайно Председатель Правительства Российской Федерации М.В. Мишустин в феврале 2024 года подчеркнул, что «ни один товар не может попасть в Россию без действующего сертификата», а таможенные органы за предыдущий год направили 5 млн запросов в реестр Росаккредитации [10]. Эта зависимость оборота от результатов деятельности аккредитованных лиц переводит обсуждение от общих гарантий к вопросу о том, насколько согласованно выстроены профилактика, подтверждение компетентности и собственно контроль.

На уровне современной доктрины все отчетливее просматривается вывод о неполной завершенности действующей модели. По мнению А.С.

Евдокимова, Ю.В. Кима и П.П. Сергуна, современный этап реформирования контрольной деятельности следует характеризовать как «несистемный, незавершенный» [2]. По мнению А.М. Переседова и К.В. Черкасова, в действующем регулировании «присутствует пробел», препятствующий реализации превентивных мер через организации, аккредитованные в национальной системе аккредитации [6]. Эти оценки особенно важны применительно к статье 24 Федерального закона № 412- ФЗ, предусматривающей обязательное прохождение процедур подтверждения компетентности в установленные сроки, и к статье 27 того же закона, закрепляющей последующий государственный контроль. При отсутствии четкого разграничения между задачами подтверждения компетентности и задачами контроля возникает риск дублирования проверочной нагрузки, когда один и тот же массив документов и фактов оценивается в разных правовых режимах с различными процессу- альными гарантиями. По мнению А.М. Переседова, указанная коллизия усугубляется тем, что институт обязательных требований в целом продолжает испытывать влияние нормативной неполноты и противоречивости [5]. В связи с этим необходим переход от констатации дефектов к формулированию конкретных направлений совершенствования законодательства и подзаконного регулирования.

Заключение

Представляется обоснованным, во-первых, дополнить статью 27 Федерального закона № 412-ФЗ указанием на иерархию источников, используемых при аккредитационном контроле, с обязательным разграничением собственно обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, и документов по стандартизации, которые могут применяться лишь в объеме прямой нормативной отсылки. Во-вторых, в Постановлении Правительства № 1002 целесообразно закрепить правило о преимущественном предоставлении срока на устранение несоответствия при отсутствии непосредственной угрозы охраняемым законом ценностям и использовать приостановление действия аккредитации только в случаях, прямо соотносимых с перечнями существенных несоответствий, утвержденными Приказом Минэкономразвития России № 649. В-третьих, необходимо синхронизировать процедуры, предусмотренные статьями 24 и 27 Федерального закона № 412-ФЗ, исключив повторное истребование уже имеющихся у национального органа сведений и закрепив обязанность мотивировать решение ссылкой не только на нарушенный документ, но и на конкретную норму критерия аккредитации или закона. В-четвертых, показатели результативности аккредитационного контроля следует дополнить сведениями о доле добровольно устраненных нарушений, количестве отмененных или измененных решений по жалобам и сроках административных процедур, поскольку именно эти данные позволяют оценивать законность и соразмерность вмешательства. При реализации указанных мер аккредитационный контроль сохранит свою публичную функцию обеспечения доверия к результатам оценки соответствия, но будет в меньшей степени воспроизводить избыточную административную нагрузку на предпринимательскую деятельность, что и должно стать основным направлением его дальнейшего развития.