Административно-правовой механизм реализации программ дополнительного профессионального образования: доктринальные подходы и конструкция действующей правовой модели

Введение.

Актуальность темы исследования. Интенсивное обновление технологий, изменение отраслевого профиля экономики и ориентир на обеспечение кадрового суверенитета требуют от российской системы образования постоянного обновления и адаптации профессиональных компетенций работников. Именно сегмент дополнительного профессионального образования (далее – ДПО) призван обеспечить оперативную адаптацию квалификационной структуры кадров к меняющимся приоритетам государственного и хозяйственного управления. Будучи нормативно закреплённым в структуре образования Российской Федерации, ДПО функционирует не в условиях свободного рынка, а в пространстве императивных предписаний: обязательное лицензирование, государственный контроль (надзор), процедуры допуска обучающихся и цифровая фиксация результатов обучения свидетельствуют о его публично-правовой природе. Вместе с тем в научной литературе отмечается «отсутствие чёткого определения статуса ДПО и присваиваемой в результате обучения квалификации» [1, с. 79–80], что указывает на внутренние противоречия регуляторной конструкции.

Степень научной разработанности темы. Теоретической опорой исследования выступают, во первых, концепция механизма правового регулирования, разработанная С.С. Алексеевым и получившая развитие в работах Н.И. Матузова и А.В. Малько; во вторых, представление об административно правовом режиме как особой конфигурации средств публичного управления в интерпретации Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова и Д.Н.

Бахраха; в третьих, исследования по контрольно надзорной деятельности в образовании (Е.П.

Коцюрко) и по специфике дополнительного профессионального образования (А.А. Павлова, З.И.

Корякина), фиксирующие неопределённость его статуса и квалификационного результата.

Цель исследования состоит в раскрытии содержания административно правового механизма реализации программ ДПО, описании логики его нормативной конструкции и выявлении ключевых дефектов, влияющих на согласованность допуска, образовательного процесса и квалификационного результата.

Реализация данной цели предполагает решение четырёх задач:

2

1) сформулировать авторскую дефиницию исследуемого механизма, опираясь на инструментальную теорию правового регулирования и концепцию административно-правового режима; 2) охарактеризовать соотношение законодательного, подзаконного и локального уровней нормативной модели ДПО; 3) раскрыть содержание понятийного противоречия, заложенного в статье 76 Федерального закона № 273-ФЗ, и его влияние на согласованность образовательного и квалификационного регулирования; 4) аргументировать наличие пробела в контрольном нормативном контуре и предложить меры по его восполнению.

Методы исследования. Системно-структурный метод применён при рассмотрении совокупности нормативных, субъектных, процедурных и информационных компонентов механизма как функционально взаимосвязанного целого. Формально-юридический анализ положен в основу работы с текстом статьи 76 Федерального закона № 273-ФЗ и подзаконных актов. Сравнительный метод задействован при сопоставлении ведомственных типовых программ, отражающих различные подходы к конкретизации федеральных предписаний. Функциональный метод позволил зафиксировать расхождения между декларируемыми целями правового режима ДПО и фактическими результатами его функционирования.

Основной материал.

Понятийной рамкой для осмысления публично-управленческих отношений в сфере ДПО служит категория механизма правового регулирования. С.С. Алексеев интерпретирует её как «взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное воздействие на общественные отношения» [2, с. 215]. С инструментальных позиций в его составе Алексеев выделает «юридические нормы, правоотношения и акты реализации субъективных прав и обязанностей» [2, с. 216].

В трактовке Н.И. Матузова и А.В. Малько механизм правового регулирования разворачивается как последовательность взаимосвязанных стадий: от закрепления общих правил поведения в норме через возникновение юридически значимой ситуации, формирование правоотношения и реализацию прав и обязанностей до возможного вмешательства охранительных мер. [3, с. 503]. Ценность такого подхода заключается в переходе от статичного описания нормативного массива к динамической картине правового воздействия, в которой каждый элемент корреспондирует определённой стадии регулирования [3, с. 501, 503].

Если проецировать данную последовательность на сферу дополнительного профессионального образования, то исходной точкой выступают нормативные установки статьи 76 Закона № 273 ФЗ и подзаконных актов; запуском механизма служат факты получения лицензии и зачисления слушателя; содержание механизма формируется в ходе реализации образовательной программы; а завершает цикл, при наличии нарушений, контрольно надзорное вмешательство уполномоченных органов.

Вторым доктринальным основанием выступает теория административно-правового режима.

Как подчёркивают Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, «административному праву принадлежит особая роль в механизме правового воздействия», при этом «административно-правовой режим» деятельности органов государственной власти в различных областях «устанавливается отраслевыми правовыми методами и средствами» [5, с. 40–41]. По мнению тех же авторов, «нормы административного права обеспечивают формирование исполнительной власти, способной гарантировать целенаправленное и эффективное государственное управление в соответствующих областях» [5, с. 60], что, по существу, означает конструирование юридического каркаса публичного управления.

Д.Н. Бахрах рассматривает правовой режим как «комплекс общественных отношений определённого вида деятельности, закреплённый юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико организационных средств» [6, с. 201–202]; применительно к административному праву по мнению автора это выражается в особом «сочетании административно правовых средств регулирования, основанных на централизованном, императивном воздействии и юридическом неравенстве участников» [6, с. 201–202]. Подобная оптика позволяет оценить не только содержание нормативных предписаний, но и реальную конфигурацию управленческого порядка – жёсткость ограничений, диапазон дискреции участников, набор принудительных и стимулирующих средств.

Рассмотрение ДПО через категорию режима позволяет утверждать, что образовательные организации осуществляют деятельность в рамках заранее сконструированного публично правового порядка. Этот порядок складывается из лицензионных требований, обязательных правил к условиям реализации программ, контрольных процедур и цифровой фиксации результатов, совместно формирующих управленческую «рамку» для реализации ДПО.

Для характеристики субъектного состава принципиально значимы позиции Б.В. Россин - ского, обосновавшего, что круг участников публичного управления не исчерпывается органами власти, а охватывает организации, вовлечённые в осуществление общественно значимых функций [7, с. 4-5]. Схожее мнение тезис развивает П.Е. Спиридонов, допускающий участие негосударственных структур в административно-процессуальных правоотношениях на стороне официального субъекта [8, с. 97].

С.Н. Зайкова, анализируя реформы публичной администрации, показывает, что к субъектам публичного управления помимо органов публичной власти относятся «публичные организации» – созданные органами государства или местного самоуправления структуры, «наделённые публичными полномочиями, действующие в публичных интересах и использующие административно правовые средства (издание актов управления, предоставление публичных услуг и др.)» [9, с. 177– 179]. Исходя из её трёхуровневой модели (государственный, муниципальный и общественный уровни), при характеристике субъектного состава публичного управления в сфере дополнительного профессионального образования необходимо учитывать не только органы публичной власти, но и такие публичные организации в системе ДПО. Указанные подходы дают основание квалифицировать образовательные организации, реализующие программы ДПО, как функциональных участников публичного управления – лишённых властных полномочий, но действующих внутри императивно заданных рамок.

Административно правовой механизм реализации программ ДПО целесообразно определять как регуляторно процедурную конструкцию публичного управления, объединяющую: (а) нормативные предписания, (б) уполномоченных участников, (в) процедуры допуска и реализации программ, (г) контрольные воздействия и (д) цифровую фиксацию квалификационных результатов.

В рамках такого подхода реализация программ ДПО предстает не как сумма разрозненных управленческих решений, а как единый порядок, обеспечивающий установление доступа к программам, организацию образовательного процесса, применение контрольных и надзорных полномочий и фиксацию выданных документов в информационных системах. Существенным элементом данной конструкции признаётся федеральная информационная система ФИС ФРДО, интегрированная в механизм не как вспомогательный технический ресурс, а как самостоятельное звено публичного управления образованием.

Частью 6 статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ [4] дополнительное профессиональное образование интегрировано в общую структуру образования Российской Федерации. Центральной нормой, задающей содержательные параметры данного вида образования, является статья 76: она фиксирует целевую направленность ДПО (содействие профессиональному развитию и приведение квалификации в соответствие с актуальными требованиями – часть 1), устанавливает бинарную типологию программ (повышение квалификации и профессиональная переподготовка) и формирует особую регуляторную конструкцию – модель сочетания организационного усмотрения образовательных организаций с федеральными «сдержками» в виде типовых программ и специальных требований, задаваемых отраслевыми ведомствами [4].

Рамочность закона определяет дальнейшую детализацию на подзаконном уровне. Приказ Минобрнауки России от 01.07.2013 № 499 [10] закладывал базовые структурные параметры программ. Вступивший в силу Приказ от 24.03.2025 № 266 [11] скорректировал вектор: расширены возможности модульного построения, усилена роль локальных актов организации в определении форм и условий обучения. Динамика подзаконной конкретизации обнаруживает смещение акцентов от унифицированной модели к децентрализованной, в которой образовательная организация приобретает значительный объём усмотрения. При этом подзаконный уровень в данной сфере несёт не техническую, а конститутивную нагрузку:

именно он переводит абстрактные законодательные ориентиры в операционально определённые управленческие решения.

Завершает вертикаль регулирования контрольно-надзорный блок. Статья 93 Федерального закона № 273-ФЗ [4] учреждает федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований в сфере образования. Как показала Е.П. Коцюрко, контрольно-надзорное производство представляет собой процедурно структурированную последовательность административных действий, обладающую собственной стадийностью [12, с. 17]. На региональном уровне субъекты Российской Федерации реализуют переданные полномочия по лицензированию (статья 91) и контролю (статья 93) [4], однако содержание федеральных стандартов регулирования они изменять не вправе, что свидетельствует о вертикально интегрированной архитектуре публичного управления в рассматриваемой области.

Сравнение отдельных положений статьи 76 Закона № 273 ФЗ [4] позволяет говорить о присутствии в ней понятийной несовместимости. Блок норм, посвящённый видам программ и их соотнесению с профессиональными стандартами, исходит из предпосылки наличия у слушателя уже сформированной квалификационной базы. В то 2 же время иные части статьи допускают зачисление на программы лиц, для которых базовое образование ещё не завершено, а документ о квалификации выдаётся одновременно с дипломом. В результате в одной и той же норме объединены два противоположных режима регулирования, что подрывает внутреннюю связность правового статуса ДПО.Сосуществование этих норм порождает логическое противоречие: законодатель формально допускает «совершенствование» и «приобретение» квалификации субъектами, которые на момент зачисления ею не обладают. Фактически в одной статье сосредоточены две несовместимые регуляторные модели: ДПО как инструмент углубления или трансформации сложившейся квалификационной базы и ДПО как параллельный маршрут первичного профессионального становления.

Практическое преломление парадокса отчётливо прослеживается в неоднородности ведомственной конкретизации, осуществляемой в порядке части 7 статьи 76. Изучение соответствующих подзаконных актов позволяет выделить три различные стратегии:

– ограничительная стратегия: федеральный орган жёстко обусловливает допуск профилем базовой подготовки (приказ Минтруда России от 29.09.2025 № 578н устанавливает требование высшего медицинского образования для программы в области медико-социальной экспертизы [13]); – методическая стратегия: регулятор концентрируется на целях и содержании программы, не вводя собственных квалификационных «фильтров» допуска (приказ Минстроя России от 14.08.2025 № 499/пр [14]); – дифференцированная стратегия: в пределах одной предметной области утверждаются несколько типовых программ с неодинаковой степенью квалификационных ограничений (приказ Минэкономразвития России от 24.08.2016 № 541 – четыре программы кадастрового профиля с различающимися требованиями к слушателям [15]).

Отсутствие единой сквозной логики согласования допуска и квалификационного результата подтверждается и правоприменительной практикой. Так, пункт 1 статьи 40.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [16] устанавливает в качестве необходимого условия замещения должности прокурора наличие высшего юридического образования уровня специалитета либо магистратуры по направлению «Юриспруденция» (с бакалавриатом юриспруденции), что на практике исключает признание соответствия квалификационным требованиям лица, располагающего только дипломом профессиональной переподготовки при отсутствии требуемого базового высшего юридического образования.

В итоге пункт 1 статьи 40.1 Закона о прокуратуре оставляет возможность учитывать документы о дополнительном профессиональном образовании, но фиксирует их подчинённую роль: при отсутствии требуемого уровня базового высшего юридического образования такие документы не устраняют несоответствие установленным квалификационным требованиям. В то же время в соответствии с законодательством об образовании документы ДПО (удостоверение о повышении квалификации, диплом о профессиональной переподготовке) признаются документами о квалификации и дают право на выполнение нового вида профессиональной деятельности, то есть обладают собственной квалификационной силой. Столкновение этих подходов приводит к тому, что, с одной стороны, ДПО формально признаётся квалификацией общего действия, а с другой – отдельные ведомства через специальные требования к должностям фактически локализуют и ограничивают его значение в своих кадровых системах.

Н.И. Матузов и А.В. Малько подчёркивают, что результативность юридического механизма определяется степенью достижения целей, ради которых он создан [3, с. 505]. Применительно к ДПО часть 1 статьи 76 провозглашает цель обеспечения соответствия квалификации актуальным условиям профессиональной деятельности.

Выявленный парадокс свидетельствует о том, что данная цель реализуется лишь фрагментарно.

Ситуацию усугубляет пробел в контрольном контуре. Лицензирование, регламентированное постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 1490 [17], проверяет ресурсную обеспеченность организации, но не затрагивает программного содержания. Государственная аккредитация к программам ДПО конструктивно неприменима ввиду отсутствия для них федеральных государственных образовательных стандартов. Федеральный контроль (надзор), действующий на основании Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ [18], сфокусирован на соблюдение обязательных требований без регулярной оценки качества образовательного результата.

Результаты исследования.

Проведённый анализ позволяет зафиксировать ряд выводов.

Во первых, обоснована авторская дефиниция административно правового механизма реализации программ дополнительного профессионального образования как многоуровневой системы административно правовых средств, субъектов публичного управления, управленческих процедур и цифровой инфраструктуры; показано, что включение ФИС ФРДО в структуру этого механизма на правах самостоятельного элемента позволяет рассматривать учёт документов об образовании и (или) о квалификации не только как техническую операцию, но и как юридически значимое звено, связывающее допуск к программам, их реализацию и верификацию квалификационного результата.

Во вторых, установлено, что нормативная модель ДПО строится на иерархии законодательного, подзаконного и локального регулирования:

закон формирует рамку, подзаконные акты вводят режимные и квалификационные ограничения, а локальные акты образовательных организаций обеспечивают конкретизацию программ; в результате именно подзаконный и локальный уровни фактически формируют юридический профиль ДПО, придавая исследуемому механизму характер децентрализованного, но вертикально интегрированного порядка публичного управления.

В третьих, выявлено и раскрыто понятийное противоречие статьи 76 Федерального закона № 273 ФЗ, совмещающей два различных понимания ДПО – как инструмента развития сложившейся квалификации и как канала её первичного формирования – при отсутствии сквозной системы согласования допуска, содержания программ и признания квалификационного результата; показано, что данная дуалистическая конструкция порождает рассогласование между образовательным и квалификационным регулированием, а ведомственные типовые программы (ограничительные, методические и дифференцированные модели) лишь частично и фрагментарно компенсируют этот дефект.

В четвёртых, аргументировано наличие пробела в контрольном контуре административно правового механизма ДПО: действующие процедуры лицензирования и федерального государственного контроля (надзора) ориентированы преимущественно на ресурсы и формально процедурные требования и не обеспечивают проверки содержательного качества программ и достижения цели, сформулированной в части 1 статьи 76; В качестве общего направления реформирования предлагается сместить акцент в сторону оценки реального качества программ и использовать цифровую инфраструктуру ФИС ФРДО для раннего выявления аномалий в выдаче документов о квалификации, что предполагает постепенный переход от исключительно учётно регистрационной модели к превентивному, аналитически нагруженному использованию реестровых данных.