Прекращение гражданства Российской Федерации как форма денатурализации: конституционно-правовые пределы и вызовы национальной безопасности

Введение

Право на гражданство является ключевым элементом конституционно-правового статуса личности, обеспечивающим устойчивую правовую связь индивида и государства, выражающуюся во взаимных правах и обязанностях. В Российской Федерации базовые гарантии данного права закреплены в Конституции Российской Федерации, согласно которой гражданство является единым и равным, а гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его [4]. Вместе с тем, современное законодательство о гражданстве и правоприменительная практика демонстрируют явную тенденцию к ужесточению механизмов, влияющих на сохранение статуса гражданина, прежде всего через институт прекращения гражданства и процедуры денатурализации.

Принятие Федерального закона от 28 апреля 2023 г. № 138 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» ознаменовало качественную трансформацию правового регулирования в рассматриваемой сфере. Новый закон не только кодифицировал ранее разрозненные подходы, но и существенно расширил основания прекращения гражданства, в том числе путем включения деяний, создающих угрозу национальной безопасности, а также ряда уголовных и административных правонарушений [5; 7]. На этом фоне в научной литературе усилилась дискуссия о допустимых границах ограничения права на гражданство, о соотношении конституционного запрета лишения гражданства и институтов «отмены решений о приеме» и «прекращения гражданства», о соответствии действующей модели международным стандартам и принципу правовой определенности [3; 6; 9; 10]. Ряд авторов акцентируют внимание на том, что фактическое содержание ряда оснований прекращения гражданства приближает их к институту лишения гражданства, хотя формально такая санкция в российском праве не признается [6; 7; 10]. Другие исследователи подчеркивают двойственную природу института прекращения гражданства: как инструмента защиты общественного порядка и национальной безопасности, и одновременно проявления суверенного права государства определять круг лиц, обладающих гражданством [1; 3]. Отдельное направление дискуссии связано с тем, насколько справедливо и конституционно оправдано дифференцированное положение граждан по рождению и натурализованных граждан в части риска утраты статуса [2; 6]. Таким образом, актуальность исследования обусловлена: 1) модернизацией законодательства о гражданстве и расширением оснований прекращения гражданства; 2) появлением новых механизмов использования уголовных и административных правонарушений как юридических фактов, влияющих на статус гражданина; 3) необходимостью доктринального осмысления границ допустимого ограничения права на гражданство с точки зрения Конституции Российской Федерации и международных стандартов.

Цель настоящего исследования состоит в комплексном анализе действующих механизмов ограничения права на гражданство в России через институты прекращения гражданства, отмены решений о приеме и административно-правовые основания, а также в выявлении их влияния на реализацию конституционного принципа единого и равного гражданства.

Для достижения цели поставлены следующие задачи: проанализировать эволюцию правового регулирования форм упразднения (ограничения) гражданства в российском законодательстве с позиции разграничения категорий «лишение», «отмена» и «прекращение»; выявить основные коллизии и пробелы в регулировании отмены решений о приеме в гражданство и прекращения гражданства как оснований утраты правового статуса; исследовать административно-правовые основания прекращения гражданства, связанные с действиями, создающими угрозу национальной безопасности, и уклонением от воинского учета; охарактеризовать двойственную природу института прекращения гражданства и его роль как механизма регулирования миграционных процессов и поддержания высокого статуса гражданства; сформулировать выводы о пределах допустимого ограничения права на гражданство и возможных направлениях совершенствования правового регулирования.

Материалы и методы исследований Эмпирическую и нормативную базу исследования составили: Конституция РФ 1993 года и Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 138 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [5], специализированные научные публикации, данные официальной статистики.

В качестве основных методов исследования использованы: формально-юридический метод (для анализа структуры и содержания правовых норм о прекращении гражданства, отмене решений о приеме и административной ответственности, а также для выявления коллизий между Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством); системный и структурно-функциональный методы (для выявления места институтов прекращения гражданства и миграционного контроля в общей системе обеспечения национальной безопасности и регулирования миграционных процессов); сравнительно-правовой метод (для сопоставления отечественного подхода с международными стандартами и законодательством отдельных зарубежных государств); анализ и синтез научных позиций (для обобщения выводов различных авторов о юридической природе прекращения гражданства и его соотношении с лишением гражданства).

Результаты и обсуждения

1. Эволюция форм упразднения гражданства:

от отмены решений к прекращению гражданства как «универсальной» категории Периодизация развития российского законодательства о гражданстве позволяет выделить несколько этапов трансформации подходов к упразднению гражданства: демократический (1991–2002 гг.), либеральный (2002–2009 гг.), этап унификации (2009–2020 гг.) и современный неолиберальный этап, связанный с принятием Федерального закона 2023 г. [1]. На раннем этапе ключевыми основаниями прекращения гражданства выступали выход, оптация и отмена решения, причем последняя рассматривалась как процедура, формально «стирающая» сам факт пребывания лица в гражданстве, что уже тогда порождало коллизию с принципом устойчивости гражданства.

Предыдущий Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. сохранил относительно узкий перечень оснований прекращения гражданства, но институционально обособил «отмену решений по вопросам гражданства» как самостоятельную процедуру, не включенную в перечень оснований прекращения гражданства. При этом перечень оснований для отмены решений был расширен, в том числе за счет приравнивания к заведомо ложным сведениям факта совершения конкретных составов преступлений террористической и экстремистской направленности.

Особенностью модели 2002 г. было отсутствие сроков давности для отмены решений о приеме в гражданство, что позволяло денатурализовать лицо через значительное время после натурализации, несмотря на сформировавшиеся социальные связи и правовой статус. На этом основании в доктрине обоснованно подчеркивалась коллизионность подхода, в том числе в части правовых последствий «обнуления» статуса гражданина задним числом (легитимность социальных выплат, сделок, статуса членов семьи и т. д.). С принятием Федерального закона 2023 г. «О гражданстве Российской Федерации» институт отмены решений о приеме в гражданство был формально упразднен, а его функции «поглощены» новым расширенным институтом прекращения гражданства [10]. Закон предусматривает четыре группы оснований прекращения гражданства: выход; сообщение заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодатель- 7 ство Российской Федерации (включая совершение установленных преступлений и действий, создающих угрозу национальной безопасности, а также неисполнение обязанности по первоначальной постановке на воинский учет); установление факта представления поддельных, подложных, недействительных документов и (или) заведомо ложных сведений; иные основания, предусмотренные международными договорами [3; 5].

Таким образом, результаты анализа позволяют констатировать, что современная модель слила в единую категорию различные формы денатурализации, ранее проводившиеся через «отмену решения» и «прекращение гражданства», что усилило восприятие прекращения гражданства как фактического лишения гражданства в общественном дискурсе.

2. Коллизии и пробелы в регулировании отмены решения и прекращения гражданства Даже до реформы 2023 г. институт отмены решения о приеме в гражданство использовался как функциональный аналог лишения гражданства, но с иным терминологическим оформлением, призванным формально избежать противоречия статье 6 Конституции Российской Федерации. Как справедливо указывает А.И. Черенков, фактический результат «отмены решения» и «прекращения гражданства» для натурализованного гражданина тождественен — утрата статуса гражданина и всех связанных с ним прав [2]. В качестве ключевых коллизий, выявленных в исследовании, можно выделить: противоречие между конституционным запретом лишения гражданства и возможностью прекращения/отмены гражданства только для лиц с приобретенным гражданством при сохранении статуса гражданина по рождению, даже в случае совершения тяжких преступлений; отсутствие в действующем законе четко определенного срока, после которого натурализованный гражданин приравнивается к гражданину по рождению с точки зрения неотменяемости его статуса; прежний пятилетний срок, содержавшийся в Законе РФ 1991 г., в последующем был исключен; разрыв между уголовно-правовыми мерами и конституционно-правовыми последствиями, который проявляется в том, что суд лишь констатирует факт предоставления подложных документов или ложных сведений, однако вопрос о прекращении гражданства решается административным органом, что ставит под сомнение принцип индивидуализации санкции и роль суда как арбитра при применении столь серьезных последствий.

Практическую значимость этих коллизий демонстрирует пример дела Б. Усманова, который, спустя десять лет после натурализации, был фактически лишен гражданства за неполноту сведений о родственниках при подаче заявления, без установления угрозы национальной безопасности и при наличии устойчивых связей с Российской Федерацией [2]. Подобные случаи ставят вопрос о соразмерности последствий и о соответствии подобных решений принципу правовой определенности и доверия к действующему правопорядку.

3. Административно-правовые основания прекращения гражданства и их влияние на право на гражданство Отдельного анализа требуют новеллы 2023 г., усилившие связь между административными правонарушениями и возможностью прекращения гражданства. Как отмечают В. М. Пискайкина, Е. И. Христофорова и М. Н. Налимова, законодательные поправки существенно расширили перечень оснований прекращения гражданства, дополнив его деяниями, квалифицируемыми как административные правонарушения, угрожающие национальной безопасности, и неисполнением обязанности по воинскому учету [3; 5; 8]. Авторы подчеркивают, что прекращение гражданства становится дополнительной санкцией, не предусмотренной уголовным законом, но тесно связанной с защитой национальной безопасности, административные проступки, особенно в сфере обороноспособности и общественной безопасности (главы 20, 21 КоАП РФ), приобретают иной «вес», превращаясь из традиционной меры административной ответственности в потенциальный триггер для прекращения гражданства.

В этой связи возникает вопрос о границах допустимой «криминализации» статуса гражданина через административные проступки. С учетом того, что многие граждане не осознают возможные последствия административных правонарушений в миграционной и оборонной сферах, расширение таких оснований без их четкой конкретизации и без единообразной практики может привести к непредсказуемому ограничению права на гражданство.

4. Двойственная природа института прекращения гражданства: защита правопорядка и проявление суверенитета С. А. Хлебунова обоснованно характеризует институт прекращения гражданства Российской Федерации как обладающий двойственной природой: с одной стороны, это регулятор общественного порядка и национальной безопасности, а с другой, проявление суверенного права государства поддерживать определенный «стандарт» гражданства [10].

Во-первых, прекращение гражданства по инициативе государства в отношении натурализованных граждан, нарушающих законодательство, позволяет восстанавливать статус иностранного гражданина и применять к такому лицу меры миграционного контроля (выдворение, депортация, запрет въезда) [8, 10]; снижать уровень криминализации миграционной среды и пресекать злоупотребления институтом гражданства [1, 10]; использовать прекращение гражданства как сдерживающий фактор совершения деяний, угрожающих национальной безопасности [10].

Во-вторых, институт прекращения гражданства функционирует как инструмент поддержания высокого статуса гражданства: само наличие риска утраты статуса за серьезные правонарушения подчеркивает ценность гражданства и стимулирует правомерное поведение натурализованных граждан [3; 7]. Вместе с тем, подобный подход неизбежно усиливает дифференциацию между гражданами по рождению и натурализованными гражданами, поскольку фактический риск прекращения гражданства сосредоточен во второй группе [2; 7].

В-третьих, в условиях роста миграционных потоков и усиления роли органов внутренних дел и иных субъектов миграционного контроля прекращение гражданства тесно связано с механизмами административного надзора за пребыванием иностранных граждан и натурализованных лиц [8]. Органы внутренних дел при этом реализуют не только контрольные и карательные функции, но и функции профилактики и информационного сопровождения, однако превалирование санкционного элемента усиливает восприятие института прекращения гражданства как инструмента ограничения, а не защиты права на гражданство [6; 7].

5. Ограничение права на гражданство: баланс конституционных гарантий и интересов безопасности Сопоставление рассмотренных позиций позволяет сделать ряд обобщающих наблюдений о механизмах ограничения права на гражданство в России.

Во-первых, формально действующее законодательство не вводит категорию «лишение гражданства», а использует конструкции «прекращение гражданства» и ранее «отмена решения о приеме в гражданство». Тем не менее, для натурализованного гражданина фактический результат этих процедур совпадает с лишением гражданства: утрата статуса гражданина и связанных с ним прав при сохранении конституционного запрета лишения гражданства как такового [1; 2; 10].

Во-вторых, современные механизмы прекращения гражданства усилили зависимость статуса гражданина от поведения в сфере уголовного и административного права, особенно в части деяний, создающих угрозу национальной безопасности и нарушающих правила воинского учета.

Это объективно расширяет сферу допустимых ограничений права на гражданство, но одновременно повышает требования к определенности и предсказуемости законодательства и практики его применения.

В-третьих, дифференциация подхода к гражданам по рождению и к натурализованным гражданам по вопросам прекращения гражданства фактически создает «двойной стандарт» реализации права на гражданство. При идентичном объеме прав и обязанностей риск утраты статуса сконцентрирован у одной категории граждан, что ставит вопрос о соответствии такого подхода принципу равного гражданства и необходимости более четкого доктринального и законодательного обоснования такой дифференциации.

Выводы

Проведенное исследование показало, что институт прекращения гражданства в современной России стал ключевым механизмом ограничения права на гражданство, особенно в отношении натурализованных граждан. Эволюция законодательства от модели «отмены решений о приеме» к расширенному институту прекращения гражданства привела к фактическому сближению этого института с лишением гражданства при сохранении терминологического разграничения.

Во-первых, законодательная трансформация 2023 г. консолидировала различные формы денатурализации (отмена решений, прекращение по иным основаниям) в единую систему прекращения гражданства, опирающуюся на широкий перечень уголовных и административных правонарушений, а также на оценочные категории «действий, создающих угрозу национальной безопасности».

Во-вторых, выявленные коллизии (отсутствие сроков давности для части оснований, различие статуса граждан по рождению и натурализованных граждан, разрыв между судебным установлением фактов и административным решением о прекращении гражданства) свидетельствуют о необходимости дальнейшей доктринальной и законодательной конкретизации критериев и процедур прекращения гражданства. В-третьих, расширение административно-правовых оснований прекращения гражданства усилило превентивный и защитный потенциал института в сфере национальной безопасности, но одновременно обострило вопрос о соразмерности вмешательства в право на гражданство и о необходимости максимально четкого описания деяний, влекущих такие последствия.

7

В-четвертых, двойственная природа института прекращения гражданства проявляется в том, что он одновременно выполняет функции регулирования миграционных процессов и снижения уровня общественной криминализации, поддержания высокого статуса гражданства Российской Федерации и реализации суверенного права государства определять круг лиц, обладающих гражданством.

С учетом изложенного представляется целесообразным развитие правового регулирования по следующим направлениям: во-первых, нормативное уточнение понятий «действия, создающие угрозу национальной безопасности» и дифференцированного перечня деяний, влекущих прекращение гражданства; во-вторых, более четкое разграничение сфер применения прекращения гражданства по инициативе государства и конституционного запрета лишения гражданства; в-третьих, усиление процессуальных гарантий при принятии решений о прекращении гражданства, включая судебный контроль и единообразие правоприменения.

В целом, современная российская модель ограничения права на гражданство демонстрирует стремление к балансу между защитой национальной безопасности и сохранением формальных конституционных гарантий, однако нуждается в дальнейшем уточнении критериев и процедур, обеспечивающих предсказуемость и правовую определенность для всех категорий граждан.