Генезис правового регулирования инвестиционной деятельности кредитных организаций в России и Азербайджане: от общих истоков к самостоятельным моделям

Введение

Инвестиционная деятельность кредитных организаций сегодня развивается в условиях быстрой технологической перестройки финансового рынка. Появляются новые объекты вложений, меняются способы оформления прав инвесторов, расширяется круг посредников. На этом фоне возрастает интерес к тому, из каких правовых конструкций выросло современное регулирование и какие из них сохраняют значение. Ответ на этот вопрос позволяет отделить действительно новые явления от тех, которые лишь воспроизводят в иной технической форме давно известные правовые решения.

Для сравнения российского и азербайджанского права исторический анализ имеет особое значение. На протяжении длительного времени правовое регулирование банковской и инвестиционной деятельности на территории обоих государств было единым: вначале в рамках законодательства Российской империи, затем в рамках советской правовой системы. Расхождение началось лишь после 1991 г., поэтому современные различия во многом объясняются тем, как каждая из стран распорядилась общим правовым наследием.

В отечественной литературе история банковского законодательства исследована достаточно подробно [5; 12], внимание уделялось и становлению правовых форм инвестиционной деятельности банков [11]. Однако сравнительный взгляд на развитие этих институтов в России и Азербайджане встречается значительно реже. Цель настоящей статьи состоит в том, чтобы выявить основные этапы формирования правового регулирования инвестиционной деятельности кредитных организаций в двух государствах, определить общие закономерности и точки расхождения, а также показать значение полученных выводов для оценки современного этапа.

Критерии периодизации

Исследователи предлагают разные подходы к периодизации истории инвестиционного законодательства. Отправную точку истории инвестиционных отношений в России относят то к XVI столетию, то к рубежу XVII–XVIII вв., то к пореформенному XIX в., когда в стране начался капиталистический подъем [7]. Преобладает событийно-хронологический подход, при котором границы этапов определяются крупными нормативными актами или политическими переломами. Отмечается и циклический характер развития инвестиционной деятельности в России, при котором периоды притока капитала сменяются периодами его сокращения [15].

Представляется, что для целей гражданско-правового исследования этот подход следует дополнить функциональным критерием. Этапы целесообразно различать по тому, в какой правовой форме происходило привлечение капитала и какую роль в этом процессе играла кредитная организация: выступала ли она инструментом государственной финансовой политики, самостоятельным участником частного оборота или посредником, распределяющим чужие средства. Такой критерий позволяет сопоставлять российский и азербайджанский опыт, не сводя его к перечню дат, и объясняет, почему одни правовые конструкции переживают смену политических режимов, а другие исчезают вместе с ними.

С учетом этого критерия можно выделить четыре периода: дореволюционный, советский, постсоветский и цифровой, начавшийся в 2020-е гг. Для Азербайджана внутри этой схемы приходится учитывать собственные рубежи: существование Азербайджанской Демократической Республики в 1918–1920 гг., более позднее, чем в России, установление советской власти и особую роль нефтяной отрасли на всех этапах [3; 10].

Дореволюционный период: от государственного кредита к акционерным банкам

На раннем этапе мобилизация капитала оставалась преимущественно делом государства. Главными инструментами служили эмиссия бумажных денег и внешние займы; символическое значение имел манифест 1768 г. об учреждении ассигнационных банков. Кредитные учреждения этого времени были продолжением казны и не выступали самостоятельными субъектами инвестиционного оборота. Частная инициатива в финансовой сфере проявлялась главным образом в торговле и биржевых операциях, правовое положение участников которых постепенно получало нормативное оформление, в том числе в Положении о биржевых маклерах, гоф‑маклерах, аукционистах, нотариусах, корабельных маклерах, диспашерах и о биржевом комитете для надзора за благочинием биржевых собраний при Санкт-Петербургском порте, высочайше утвержденном 12 января 1831 г.

Перелом наступил в ходе реформ 1860-х гг. Учреждение в 1864 г. Петербургского частного коммерческого банка открыло период, в течение которого наряду с государственными кредитными учреждениями сложилась разветвленная сеть частных банков: акционерных коммерческих, земельных, городских общественных, обществ взаимного кредита. Именно в этой среде банк впервые приобрел черты самостоятельного участника инвестиционного процесса, способного привлекать средства частных лиц и направлять их в торговлю и промышленность. Исследования динамики операций коммерческих банков показывают постепенное усложнение этой деятельности вплоть до 1917 г. [14].

Устойчивость банковских инвестиций во многом определялась состоянием денежного обращения. Реформа 1895–1897 гг., введшая золотое обеспечение рубля, повысила доверие к российским активам и стала одним из условий активного притока иностранного капитала [1; 15]. Существенно, что иностранные вложения к началу XX в. были тесно связаны с акционерным сектором и банковской системой, хотя основным источником экономического роста постепенно становилось внутреннее накопление [1].

На территории современного Азербайджана действовало общеимперское законодательство, однако инвестиционные процессы имели выраженную отраслевую специфику. Отмена откупной системы в нефтяной промышленности и утверждение 1 февраля 1872 г. Правил о нефтяном промысле открыли нефтеносные участки для частных предпринимателей и положили начало притоку капитала в бакинскую нефтедобычу [13]. Вслед за этим появилась и кредитная инфраструктура: в 1874 г. в Баку открылись Общество взаимного кредита и отделение Государственного банка, позднее – городской общественный банк и отделения коммерческих банков [4].

Кредитные учреждения региона обслуживали прежде всего нефтяную отрасль: основу их операций составляли учет векселей и кредитование под обеспечение ценными бумагами и нефтяной продукцией. С конца 1880-х гг. в нефтяное дело пришел капитал банкирского дома Ротшильдов, который первоначально действовал в финансово-кредитной форме, а затем перешел к производственной и экспортной деятельности [6]. Параллельно местные предприниматели сами становились учредителями банков; показателен Бакинский купеческий банк, созданный в 1914 г. при участии крупных нефтепромышленников [4]. Тем самым уже в дореволюционный период в Азербайджане обозначилась связь банковских инвестиций с одной доминирующей отраслью – черта, которая проявится и в постсоветское время.

Советский период: огосударствление инвестиционного процесса

После 1917 г. правовые основы частного инвестирования были устранены. Декрет ВЦИК от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков» и последовавшая национализация крупной промышленности сделали банк частью государственного хозяйственного механизма. В Азербайджане аналогичные преобразования развернулись после установления советской власти в 1920 г., и для региона они имели особенно глубокие последствия, поскольку дореволюционная нефтедобыча в значительной мере опиралась на иностранный капитал [8].

Кратковременным исключением стали концессии. Декрет СНК РСФСР от 23 ноября 1920 г. «Общие экономические и юридические условия концессий» обещал иностранному инвестору защиту от изъятия имущества и от пересмотра договорных условий по воле государства. На бакинском направлении концессионный механизм применялся для привлечения зарубежных технологий бурения и эксплуатации скважин. Однако уже к рубежу 1920–1930-х гг. заключение новых концессий практически прекратилось; исследователи связывают это как с ограниченным экономическим эффектом, так и с конфликтами концессионеров с профсоюзными органами и закрытием для них доступа к кредиту советских банков [9]. Главный концессионный комитет был упразднен в 1937 г.

С гражданско-правовой точки зрения советский период важен не только как время отсутствия частного инвестиционного рынка. Он сформировал устойчивое представление о банке как об органе, распределяющем ресурсы по государственному плану, а не как о самостоятельном участнике договорных отношений, несущем собственный риск. Это представление пришлось преодолевать законодательству обеих стран после 1991 г. [5].

Постсоветский период: расхождение правовых моделей

Отправной точкой для России стали принятые 2 декабря 1990 г. Закон РСФСР № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и Закон РСФСР № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР», которые заложили основу двухуровневой банковской системы [2]. Вслед за ними последовали Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» и Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР». В 1999 г. их сменили Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Российская модель, таким образом, сложилась как система общих режимов, которые впоследствии дополнялись специальными правилами для отдельных территорий, институтов и стратегических отраслей, включая Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Азербайджан двигался иным путем. Закон Азербайджанской Республики от 15 января 1992 г. № 57 «О защите иностранных инвестиций» и Закон Азербайджанской Республики от 13 января 1995 г. № 952 «Об инвестиционной деятельности» создали общую законодательную основу, однако решающее значение для притока капитала приобрели соглашения о разделе продукции в нефтегазовой сфере. После утверждения парламентом и подписания Президентом такие соглашения получали силу закона и имели приоритет перед противоречащими им общими нормами. Закон Азербайджанской Республики от 13 февраля 1998 г. № 439-IQ «О недрах» определил общие правила пользования недрами, но не заменил индивидуальные договорные режимы крупных проектов.

Развитие банковской системы Азербайджана в эти годы прошло через этап формирования национальной системы, период быстрого роста числа коммерческих банков в условиях гиперинфляции и последующую оптимизацию в условиях макроэкономической стабилизации [10]. Принятие Закона Азербайджанской Республики от 16 января 2004 г. № 590-IIQ «О банках» открыло новый этап, связанный с укреплением регулирующей роли центрального банка [3]. Законом Азербайджанской Республики от 22 июня 2022 г. № 551-VIQ «Об инвестиционной деятельности» прежние законы 1992 и 1995 гг. были заменены единым актом, при этом переходные положения сохранили для инвесторов на десять лет более благоприятные условия, предоставленные прежним законодательством.

Сопоставление показывает, что общее наследие не предопределило одинаковых решений. Россия выбрала путь универсальных законодательных режимов, Азербайджан – сочетание общего законодательства с индивидуальными договорными режимами для ключевой отрасли. Для кредитных организаций это означало разную среду: в России банк встраивался в широкий и разнообразный инвестиционный рынок, в Азербайджане его инвестиционная роль долгое время определялась прежде всего потребностями нефтегазового сектора и обслуживающих его проектов.

Цифровой этап и значение исторического анализа

С 2020-х гг. можно говорить о новом этапе развития банковской инвестиционной деятельности. В России он связан с появлением специального регулирования цифровых финансовых активов и экспериментальных правовых режимов; в Азербайджане цифровая трансформация проявляется прежде всего в развитии финансовых технологий, платежной инфраструктуры и специальных регуляторных механизмов центрального банка. На этом этапе правовые модели двух государств развиваются параллельно, а не сближаются.

Исторический анализ позволяет увидеть, что многие проблемы цифрового этапа имеют давние аналоги. Вопрос о том, кто отвечает перед инвестором за сохранность вложений, ставился и при становлении акционерных банков; зависимость банковских инвестиций от одной отрасли характерна для Азербайджана с конца XIX в.; стремление государства одновременно привлечь капитал и сохранить контроль над ним прослеживается от концессионной политики 1920-х гг. до современных режимов контроля иностранных инвестиций. Это не означает, что прежние решения можно механически воспроизвести. Однако они позволяют оценить, какие правовые конструкции оказались устойчивыми, а какие зависели от конкретной экономической ситуации.

Заключение

Проведенный анализ позволяет сделать несколько выводов. Правовое регулирование инвестиционной деятельности кредитных организаций в России и Азербайджане выросло из общих истоков: законодательства Российской империи и советской правовой системы. Однако уже в дореволюционный период на территории Азербайджана сложилась отраслевая специфика, связанная с нефтяной промышленностью, которая определила особенности банковских инвестиций и в последующем.

Функциональный критерий периодизации, основанный на правовой форме привлечения капитала и роли банка, позволяет выделить четыре этапа: дореволюционный, когда банк постепенно становился самостоятельным участником частного оборота; советский, когда он был включен в систему государственного распределения ресурсов; постсоветский, когда в каждом из государств сложилась собственная модель; и цифровой, начавшийся в 2020-е гг.

Расхождение российской и азербайджанской моделей после 1991 г. выразилось прежде всего в соотношении общих и специальных режимов. Россия опиралась на универсальное инвестиционное законодательство, Азербайджан – на сочетание общих законов с индивидуальными договорными режимами нефтегазовых проектов. Эти различия сохраняют значение и сейчас, поэтому при сравнении современного регулирования, включая регулирование цифровых инвестиций, нельзя исходить из презумпции тождества правовых систем двух государств.

Историческая общность правовых конструкций облегчает взаимное понимание и заимствование удачных решений. Вместе с тем заимствование должно учитывать ту среду, в которой соответствующий институт сложился, и ту роль, которую в нем играет кредитная организация.