Краудсорсинговые платформы и общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов как инструмент выявления пробелов в праве

Введение

Цифровая трансформация права относится к числу важнейших направлений исследований научной школы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП). В работах Т.Я. Хабриевой и Н.Н. Черногора право рассматривается в двойном качестве: оно становится не только средством, инструментом, обеспечивающим цифровизацию экономики, управления и других сегментов социального бытия, но и объектом воздействия «цифровизации» [19, с. 85]. Государство же, как отмечает Т.Я. Хабриева, «по‑разному реагирует на вызовы цифровой реальности, пытаясь управлять происходящими трансформациями и регулировать новые, а также видоизменяющиеся общественные отношения» [18, с. 5].

Эти положения получили развитие в коллективных трудах Института. Влияние цифровых технологий на нормотворческую деятельность исследовано в монографии «Цифровизация правотворчества: поиск новых решений» [20], изменения самого государства, его устройства и функций — в монографии «Концепция цифрового государства и цифровой правовой среды» [10]. Пробелам в праве в условиях смены технологического уклада и интенсивной цифровизации посвящен сборник научных трудов под общей редакцией Д.А. Пашенцева и М.В. Залоило [16], а вызовам, с которыми сталкиваются доктрина и практика правотворчества, — сборник, подготовленный под ответственной редакцией В.В. Лазарева по материалам Общероссийского годового собрания теоретиков права [15]. За пределами ИЗиСП эта проблематика разрабатывается в исследованиях правотворческого краудсорсинга [3], коллективной работы над текстами законопроектов [1] и практики электронных петиций [2].

Цифровизация открывает новые возможности правотворчества и выявления пробелов права. Классические механизмы — доктринальный анализ, экспертиза, судебная практика — фиксируют пробелы, как правило, уже в процессе правоприменения, когда ситуация успела проявиться в спорах. Перенос общественного обсуждения в сеть Интернет позволяет получить отклики будущих субъектов правоотношений еще до ее принятия, а цифровые краудсорсинговые платформы превращают разные мнения в общий массив сведений о практических затруднениях, которые проект оставляет без ответа. Среди направлений развития законотворчества в условиях цифровизации Д.А. Пашенцев выделяет «более активное использование общественного обсуждения законопроектов в интернете в законотворческой деятельности и, как следствие, дальнейшее развитие технологий правотворческого краудсорсинга» [14, с. 35].

Вместе с тем отечественный опыт показывает, что сам по себе перенос обсуждения в цифровую среду не гарантирует результата. Площадки существуют, но их связь с правотворческим процессом остается слабой, а цифровая форма участия порождает собственные риски. Ключевой проблемой остается недостаточная институционализация краудсорсинга.

Цель исследования — определить, в какой мере российские цифровые площадки общественного обсуждения способны служить инструментом раннего выявления пробелов в праве, и обосновать условия их институционализации с учетом рисков цифровизации. Для ее достижения решаются следующие задачи: соотнести понятия правотворческого краудсорсинга и общественного обсуждения; проанализировать практику портала regulation.gov.ru и интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»; оценить доктринальные предложения и положения инициативного проекта ИЗиСП о нормативном закреплении общественного обсуждения; систематизировать риски цифровизации общественных обсуждений. Использованы формально-юридический, системный и сравнительно-правовой методы, а также анализ опубликованных данных о функционировании площадок.

Пробелы в праве и правотворческий краудсорсинг: теоретические основания

Учение о пробелах в праве получило в отечественной теории систематическую разработку в монографии В.В. Лазарева, где пробелы исследованы в единстве с путями их устранения [11]. Для настоящего исследования важно различие между пробелами, существующими с момента принятия акта, и пробелами, которые возникают позднее, когда в сферу правового регулирования входят новые отношения. Цифровизация существенно увеличивает долю пробелов второго рода. М.В. Залоило и Д.А. Пашенцев относят к основным направлениям ее влияния на национальный правопорядок частичное перемещение в виртуальное пространство и снижение роли закона как средства регулирования, а также увеличение востребованности более гибких по сравнению с существующими правовых форм и регуляторных механизмов [7, с. 196]. Если предмет регулирования расширяется быстрее, чем создаются нормы, пробел перестает быть случайным дефектом и становится закономерным следствием трансформации.

Отсюда практическое значение различения двух моделей законотворчества, проведенного Д.А. Пашенцевым. В «догоняющей» модели законодатель реагирует на появление новых сфер общественных отношений, появившихся в связи с развитием цифровых технологий, тогда как «опережающая» модель предполагает «опережающее принятие новых норм, ориентированное на результаты правового прогнозирования» [14, с. 33]. «Догоняющая» модель по своей природе воспроизводит пробелы: норма создается вслед за уже сложившимся отношением. «Опережающая» модель нуждается в источнике сведений о том, где пробел возникнет, и одним из таких источников может служить массовое участие будущих адресатов нормы в обсуждении проектов.

Связь общественного обсуждения с краудсорсингом прямо зафиксирована Н.Н. Черногором и М.В. Залоило. Институт общественного обсуждения, будучи способом взаимодействия общества и государства, оценивается ими также с позиций краудсорсинга. Авторы отмечают, «диалог гражданского общества и государства в этой области происходит в основном в сети «интернет», в общественном обсуждении, в частности, региональных нормативных актов общественное обсуждение осуществляется преимущественно в сети интернет [22, с. 76]. Краудсорсинг, таким образом, не противопоставляется общественному обсуждению, а описывает его технологическую сторону: обсуждение представляет собой правовую форму участия, краудсорсинг — способ собрать и обработать знание распределенного множества участников. В работе М.В. Залоило и Базыкина А.Ю. указаны возможности технологий краудсорсинг платформ для оперативного и своевременного редактирования проектов нормативных актов [5].

Для выявления пробелов существенна видовая дифференциация краудсорсинга. Е.С. Зайцева определяет правотворческий краудсорсинг как «вид онлайн-активности, в которой человек, государственный орган, некоммерческая организация или компания предлагают людям решить определенную задачу в форме свободного конкурса» и выделяет краудсорсинг проблем, идей и законопроектов [3, с. 37]. Пробел — это прежде всего неурегулированная потребность, поэтому ключевое значение здесь имеет краудсорсинг проблем: он нацелен на обнаружение того, чего в тексте нет.

В научной школе ИЗиСП краудсорсинг изучается как технология участия общества в выработке правотворческих решений [6] и встраивается в систему юридических технологий правотворчества, где общественное обсуждение и оценка регулирующего воздействия соседствуют с планированием, юридическим прогнозированием, правовым экспериментом и правовым мониторингом [4]. Из такого подхода следует практический вывод: ценность площадки определяется не числом собранных мнений, а ее местом в цепочке подготовки акта. Площадка, не связанная с планированием и прогнозированием, способна регистрировать разногласия, но не предупреждать пробелы.

Отечественный опыт подтверждает, что этот потенциал реален. В 2010 г. проекты федеральных законов «О полиции» и «Об образовании в Российской Федерации» обсуждались на специально созданных интернет-площадках. По данным, которые приводятcя в работе Н.Н. Черногор и М.В. Залоило, сайт обсуждения законопроекта о полиции посетили более 1,5 млн человек, участие в обсуждении приняли не менее 16 тыс. человек, а число выраженных мнений превысило 40 тыс.; к проекту закона об образовании поступило 10 912 комментариев [22, с. 76]. Анализ работы вики-сообщества над текстом законопроекта об образовании, проведенный В.В. Буровым, Е.Д. Патаракиным и Б.Б. Ярмаховым, показал, что коллективная работа позволяет выявлять неточности и противоречия формулировок [1]. Однако этот опыт не получил прямого продолжения: без модерации, проверки предложений и их встраивания в официальную процедуру сообщество участников не становится устойчивым.

Портал regulation.gov.ru: обсуждение готового текста

Для проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития, возможность общественного обсуждения предусмотрена Указом Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Систему обсуждения проектов, подготавливаемых федеральными органами исполнительной власти, сформировали Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» и постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения». Во исполнение этих актов создан официальный сайт regulation.gov.ru, на котором размещаются уведомления о подготовке проекта, его текст, сопроводительные материалы и сводка поступивших предложений, а авторизованный пользователь может оставить отзыв. Особенности федерального регулирования, включая ограниченный круг инициаторов обсуждения, подробно проанализированы Н.Н. Черногором и М.В. Залоило [22, с. 76–80].

Количественно портал рос быстро: к июню 2018 г. на нем было размещено более 51 тыс. проектов нормативных правовых актов [22, с. 83]. Однако рост числа проектов не сопровождался ростом участия. По приводимым Н.Н. Черногором и М.В. Залоило данным, публичное обсуждение «в среднем собирает 0,97 участника в расчете на один акт», а на проекты 47% актов не поступает ни одного отзыва [22, с. 83].

Сходная картина сохраняется и сегодня. По данным аналитического доклада Платформы сорегулирования и Центра стратегических разработок, в 2024 г. для рассмотрения были опубликованы 1 206 законопроектов, более 2 100 проектов актов Правительства РФ и свыше 5 000 ведомственных проектов. При этом замечания в рамках публичных процедур через портал поступили лишь к 251 подзаконному акту (9,8% от общего числа). Из 5 540 зафиксированных замечаний 54,3% были приняты, 10,7% учтены частично, 35% отклонены [9].

Эти данные допускают двоякое прочтение. Высокая доля принятых замечаний показывает, что там, где обсуждение состоялось, оно содержательно и влияет на текст. Но узость круга обсуждаемых актов свидетельствует о том, что диагностическая функция портала реализуется точечно.

Есть и более глубокое, структурное ограничение. Портал построен по модели краудсорсинга законопроектов: обсуждение начинается тогда, когда предмет регулирования уже определен разработчиком, и участник реагирует на предложенный текст. Такая площадка хорошо выявляет пробелы внутри предмета проекта — неполноту перечней, отсутствие необходимых процедур, — но почти не фиксирует пробелы за его пределами. Г.А. Зензинов, рассматривая публичное обсуждение как этап оценки регулирующего воздействия, подчеркивает: если проект к моменту анализа уже подготовлен, его результаты не будут иметь значения для разработчика [8]. Поэтому Н.Н. Черногор и М.В. Залоило связывают повышение отдачи от обсуждений с вынесением наиболее значимых проектов на портале в отдельные рубрики [22, с. 89–90]. Отдельно предлагается публикация плавно правотворческой деятельности, которые позволят обсуждать замысел регулирования до того, как он воплотится в текст.

«Российская общественная инициатива»: краудсорсинг проблем со стороны общества

Интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» (далее — РОИ) действует на основании Указа Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». Выдвигать инициативы и голосовать за них могут граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет и зарегистрированные в Единой системе идентификации и аутентификации. Федеральная инициатива подлежит рассмотрению, если в течение года после размещения получит не менее 100 тыс. голосов; для региональных и муниципальных инициатив порог составляет 5% постоянно проживающих жителей (для субъектов с населением свыше 2 млн человек — 100 тыс. голосов). После предварительной экспертизы инициатива направляется в экспертную рабочую группу, которая в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке нормативного правового акта и (или) иных мерах по ее реализации.

По своей природе РОИ — площадка краудсорсинга проблем и идей: гражданин формулирует не поправку к готовому тексту, а потребность в регулировании. Поэтому, в отличие от regulation.gov.ru, она способна обнаруживать пробелы, лежащие за пределами уже подготавливаемых проектов. Масштаб деятельности площадки значителен: к 2018 г. на ресурсе было размещено около 12 тыс. общественных инициатив [22, с. 86].

Однако связь между поддержкой инициативы и правотворческим результатом остается слабой. А.А. Волошинская назвала итоги работы ресурса парадоксальными: из девяти федеральных петиций, преодолевших 100-тысячный порог, реализована только одна, тогда как удовлетворены одиннадцать петиций, не набравших необходимого числа голосов [2, с. 47]. Формальный порог поддержки, таким образом, не является ни необходимым, ни достаточным условием. Для теории пробелов это означает, что сигнал о неурегулированной потребности, поступивший через РОИ, не имеет гарантированного пути к реализации.

Н.Н. Черногор и М.В. Залоило предлагают замкнуть этот контур: проект нормативного правового акта, разработанный в результате поддержанной общественной инициативы, по их мнению, «должен в дальнейшем выноситься на общественное обсуждение» [22, с. 86–87]. Реализация этого предложения соединила бы два вида краудсорсинга: проблема, выявленная через РОИ, получала бы продолжение в обсуждении проекта на regulation.gov.ru. Пока же выявленная гражданами потребность и работа над текстом акта разнесены по разным контурам.

Инициативный законопроект ИЗиСП как инструмент институционализации

Нормативная модель решения названных проблем была предложена научной школой ИЗиСП задолго до нынешнего этапа цифровизации. В инициативном проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» 2013 г. общественному обсуждению посвящена самостоятельная глава 8 (ст. 54–56). Согласно проекту, «проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающие права и свободы человека и гражданина или правовой статус общественных объединений, а также проекты нормативных правовых актов, регулирующие предпринимательскую деятельность, в обязательном порядке должны пройти процедуру общественного обсуждения»; срок подачи замечаний и предложений не может быть менее 60 дней для проектов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации и 45 дней для проектов иных нормативных правовых актов, а заключение по результатам обсуждения размещается на официальном сайте правотворческого органа и включается в состав информационных материалов к проекту [17, с. 41–43].

Проект неоднократно перерабатывался: в 2019 г. вышло его пятое, в 2021 г. — шестое переработанное и дополненное издание [12; 13]. Последовательное переиздание показывает, что идея единого закона о нормативных правовых актах актуальна и востребована. В том же направлении аргументируют Н.Н. Черногор и М.В. Залоило: основы общественного обсуждения, по их мнению, следует закрепить в законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», а детальное регулирование — в специальном законе об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов [22, с. 74], поскольку «общественное обсуждение должно стать обязательным элементом правотворчества и правотворческого процесса» [22, с. 88–89].

Доктринальные предложения позволяют выделить элементы, без которых краудсорсинг не становится механизмом выявления пробелов. Первый — касается введения единой терминологии: Н.Н. Черногор и М.В. Залоило фиксируют несовпадение терминологии законодательства об общественном контроле, оперирующего понятием общественной экспертизы, и подзаконного регулирования общественного обсуждения [22, с. 80]. Второй — статус (юридическое значение) замечаний: авторы предлагают нормативно урегулировать характер результатов обсуждения и статус высказанных замечаний, а также не допускать коренных изменений текста проекта без должного обоснования [22, с. 81–82]. Третий — раннее начало обсуждения, которое обеспечивается публичным планированием правотворческой деятельности [22, с. 89–90].

Применительно к пробелам эти элементы целесообразно дополнить. Во‑первых, разработчик должен быть обязан дать мотивированный ответ на каждое предложение, указывающее на неурегулированную ситуацию. Во‑вторых, участнику следует предоставить право повторного внесения предложения, если отклоненный довод подтвердился в правоприменении после вступления акта в силу. В‑третьих, необходим мониторинг судьбы выявленных пробелов, позволяющий участникам оценить, устранен ли пробел и не возник ли новый. Тем самым формируется обратная связь, без которой краудсорсинг остается лишь регистрацией мнений.

С учетом изложенного процесс выявления пробелов на цифровых площадках можно представить в виде трех этапов. Первый — сбор «симптомов»: участники описывают практические затруднения, не обязательно облекая их в юридические формулировки. Второй — верификация и фильтрация: сообщения проверяются на относимость к предмету регулирования, дублирующие и не относящиеся к проекту обращения отсеиваются. Третий — аналитическая обработка массива замечаний, в том числе автоматизированная: группировка по тематике и выявление повторяющихся описаний одной и той же ситуации. Первые два этапа в той или иной мере реализуются на действующих площадках, третий пока остается перспективным. Нормативное закрепление названных элементов наиболее последовательно осуществимо в федеральном законе о нормативных правовых актах, для которого инициативный проект ИЗиСП служит готовой основой, а применительно к законопроектам — также в Регламенте Государственной Думы.

Риски цифровизации общественных обсуждений

Цифровизация не только расширяет возможности общественного обсуждения, но и порождает собственные новые риски. Их учет необходим потому, что право, как подчеркивают Т.Я. Хабриева и Н.Н. Черногор, само становится объектом воздействия цифровизации, в результате которого оно претерпевает изменения своей формы, содержания, системы, структуры, механизма действия [19, с. 85]. Процедуры правотворчества не составляют исключения: перенесенные в цифровую среду, они приобретают новые свойства, в том числе нежелательные и труднопрогнозируемые.

Первый риск — цифровое неравенство. Н.Н. Черногор и М.В. Залоило указывают на сохраняющееся «„цифровое неравенство“ групп и слоев общества» [22, с. 83]. Для выявления пробелов это означает смену акцентов: адресаты нормы с невысокими цифровыми навыками реже других оказываются среди участников обсуждения, и именно их затруднения рискуют остаться незамеченными.

Второй риск — формализация участия при информационной перегрузке. Массовая публикация проектов при низкой вовлеченности создает ситуацию, когда процедура соблюдена, но обсуждение фактически не состоялось; приведенные ранее данные о доле актов без единого замечания [9; 22, с. 83] показывают, что этот риск уже реализовался. Н.Н. Черногор и М.В. Залоило связывают недостаточную популярность обсуждений, в частности, с многочисленностью принимаемых актов, не обладающих одинаковой общественной значимостью, и с отсутствием широко освещаемых планов правотворческой деятельности [22, с. 90].

Третий риск — преобладание организованных интересов. Когда круг участников узок, площадкой эффективнее других пользуются профессиональные участники — отраслевые ассоциации, крупные хозяйствующие субъекты, юридические консультанты и иные лоббистские структуры. Их замечания, как правило, квалифицированы и потому чаще принимаются, однако отражают прежде всего интересы организованных групп. Без механизмов выявления скоординированной активности краудсорсинг может превратиться в канал дополнительного давления на разработчика, а пробелы, значимые для неорганизованного большинства, — остаться в тени.

Четвертый риск — коммуникативный разрыв между гражданином и разработчиком. Граждане без юридического образования способны точно описать проблемную ситуацию, но не всегда могут перевести ее на язык правовых конструкций. Цифровая форма этот разрыв не устраняет, а иногда усиливает: интерфейс, рассчитанный на отзыв к конкретной статье, исключает описания ситуаций, не привязанных к тексту проекта. Не случайно в литературе, обобщенной Н.Н. Черногором и М.В. Залоило, встречаются предложения излагать выносимый на обсуждение проект в форме, доступной для неспециалистов [22, с. 82–83].

Пятый риск связан с автоматизированной обработкой замечаний, которая рассматривается как перспективное направление развития площадок. Алгоритм группирует и ранжирует сообщения по критериям, неизвестным участникам, и редкое, но точное указание на пробел может затеряться среди массовых однотипных отзывов. Поэтому критерии такой обработки должны быть публичными, а итоговая оценка каждого замечания, указывающего на неурегулированную ситуацию, — оставаться за человеком.

Ответом на эти риски является не отказ от цифровых форм, а сочетание их правовой институционализации с правовым просвещением. Упрощенные интерфейсы, справочные сервисы и образовательные модули, разъясняющие, как описать практическую проблему так, чтобы разработчик мог ее использовать, повышают и качество сигналов, и представительность участников. В этом смысле развитие правотворческого краудсорсинга оказывается задачей не только законодательной техники, но и правового образования.

Заключение

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Во‑первых, правотворческий краудсорсинг не противостоит общественному обсуждению, а описывает его технологическую сторону. Для выявления пробелов в праве ключевое значение имеет краудсорсинг проблем, ориентированный на обнаружение неурегулированных потребностей, а не на доработку готового текста.

Во‑вторых, портал regulation.gov.ru построен по модели краудсорсинга законопроектов и выявляет преимущественно пробелы в пределах предмета проекта. Его диагностическая функция реализуется точечно: при высокой доле учтенных замечаний к девяти из десяти подзаконных актов замечания не поступают вовсе.

В‑третьих, «Российская общественная инициатива» аккумулирует сведения о потребностях в регулировании, лежащих за пределами подготавливаемых проектов, однако не обеспечивает гарантированного перехода выявленной проблемы в правотворческий процесс.

В‑четвертых, модель институционализации краудсорсинга должна включать: закрепление общественного обсуждения в федеральном законе о нормативных правовых актах с опорой на инициативный проект ИЗиСП; обязательность обсуждения проектов, затрагивающих права граждан; определенность статуса замечаний и мотивированный ответ разработчика; раннее обсуждение на основе публичных планов правотворческой деятельности; обязательное обсуждение проектов, подготовленных по итогам поддержанных общественных инициатив; мониторинг выявленных пробелов с обратной связью для участников.

В‑пятых, цифровизация общественных обсуждений сопряжена с рисками цифрового неравенства, формализации участия, преобладания организованных интересов, коммуникативного разрыва и непрозрачности автоматизированной обработки замечаний. Их нейтрализация требует сочетания правовых гарантий с правовым просвещением участников.

Дальнейшие исследования целесообразно направить на разработку методик автоматизированного анализа замечаний, не утрачивающих единичные сигналы о пробелах, а также на сравнительно-правовой анализ российской и зарубежной практики правотворческого краудсорсинга.