Зарубежный опыт конституирования института федеральных территорий

С появлением в 2020 году в тексте Конституции Российской Федерации федеральных территорий [19; 20] интерес со стороны научного сообщества к данным территориальным единицам не угасает [3; 5; 18]. В научных трудах и публикациях нашли отражение различные стороны рассматриваемого института, вместе с тем не уделено должного внимания конституционно-правовым основам создания и функционирования федеральных территорий. Восполнение отмеченного пробела позволит сформулировать предложения по улучшению конституционно-правового регулирования функционирования федеральных территорий в России, а также рассмотреть перспективы их развития в обозримом будущем.

При решении поставленной задачи необходимо отметить, что описание территории в конституциях зарубежных стран встречается нечасто, однако общим правилом является провозглашение в учредительных актах принципов управления принадлежащей территории, основ территориального деления и территориального устройства публичной власти в нем [21, с. 261]. Наличие таких принципов, с одной стороны, способствуют обеспечению правопорядка, с другой, – предопределяет контуры развития правовых институтов [2, с. 26]. На основании вышеизложенного данному аспекту предлагается уделить особое внимание с последующим изложением соответствующих выводов.

Основой конституционно-правового регулирования функционирования федеральных территорий выступает наиболее общая норма, закрепленная в учредительном акте государства.

Установлено, что закрепленным на конституционном уровне правом создания территорий с особым статусом воспользовались не все центральные органы власти федеративных государств. Так, например, в Бельгии предусмотрена возможность установления особого статуса в отношении некоторой части территории провинций (посредством изъятия территории субъекта), однако данная норма до настоящего времени осталась нереализованной [8, ст. 5].

В зависимости от степени выраженности правового регулирования института федеральных территорий в учредительных актах зарубежных государств предлагается выделить:

— учредительные акты, в которых положения о федеральных территориях консолидированы в главе, разделе (Бразилия, Индия);

— нормы, содержащиеся в отдельных статьях, посвященных территориальному устройству государства, организации органов государственной власти, местного самоуправления и др. (Австралия, Канада, Мексика, Пакистан);

— нормы, предусматривающие возможность установления центрального управления, часто со ссылкой на дополняющий закон (Аргентина, Бельгия, Венесуэла, США).

В этой связи необходимо обратить внимание на отечественный опыт, когда в тексте Конституции Российской Федерации закрепляется общая норма о наличии возможности создания федеральных территорий, но сущность термина не раскрывается, так же как и принципы их создания.

Понятие «федеральных территорий» (федеральные округа, федеральные владения, союзные территории, территории и др.), как правило, в зарубежных актах конституционного уровня не раскрывается, поэтому определить сущность таких территорий позволяет более подробный анализ конституционных норм.

Согласно Конституции Венесуэлы «районами федерального подчинения являются морские острова, не включенные в территорию какого-либо штата, а также острова, которые сформировались или появились в территориальном море или в той его части, которая покрывает континентальную платформу» [10, ст. 17]. В Соединенных Штатах Америки о федеральном округе говорится в разд. 8 ст. 1 Конституции США [15], в частности, что площадь этой территории не должна превышать определенного размера (десять квадратных миль), законодательная власть в границах федерального округа по всем вопросам принадлежит исключительно Конгрессу, территория федерального округа образуется в результате уступки территории штатами, территория федерального округа предназначена в качестве места пребывания правительства. Согласно Конституции Австралии: «территориями» (territories) признается «любая территория, уступаемая каким-либо штатом и вошедшая в состав Австралийского союза, помещенная Королевой в ведение Австралийского союза или приобретенная Австралийским союзом другим способом». Вместе с тем уточняется, что в целях управления такой территорией Парламент уполномочен принимать закон, а также санкционировать представительство территории в палатах Парламента на тех условиях и пределах, какие сочтет нужным [6, п. 6 ст. 128, ст. 122].

Вместе с тем встречается использование наименований географических объектов: согласно Конституции Мексики национальная территория в том числе включает в себя «прибрежные острова и рифы», а также «острова Гваделупа и Ревильягигедо», расположенные в Тихом океане. «Прибрежные острова и рифы», «острова» употребляются в качестве синонимов федеральных территорий, так как согласно конституции находятся в прямой зависимости от правительства страны [14, ст. 48]. В Конституции Бельгии законодатель не прибегает к использованию определенного термина, но акцентирует внимание на особом статусе территории, связанном с осуществлением непосредственной федеральной исполнительной власти в ее границах [8, ст. 5], а термин «федеральная территория» в этом государстве используется в значении всей территории государства [8, ст. 196].

Конституирование федеральных территорий в национальное территориальное устройство государства осуществляется с использованием различных юридических конструкций. Так, национальная территория Венесуэлы «состоит из штатов, столичного района, районов федерального подчинения и федеральных территорий» [10, ст. 16]; «территория Индии включает в себя: территории Штатов; союзные территории; а также другие территории, которые могут быть приобретены» [11, ст. 1], территория Пакистана включает в себя провинции, федеральный столичный округ, федеральные территории управления племенами и территории, которые включены или могут быть включены в состав Пакистана [12, ст. 1.]; в Бразилии «федеральные территории дополняют союз, их создание, преобразование в штат или восстановление в первоначальном штате регулируется дополняющим законом» [9, ст. 18], посредством изъятия территории из провинциального деления в Бельгии [8, ст. 5], создание федеральных территорий в определенных районах штатов Венесуэлы [10, ст. 16].

На основании изложенного предлагается следующая классификация территориальных изменений в связи с созданием и функционированием федеральных территорий:

— в зависимости от территориальной принадлежности: территориальные изменения внутригосударственной территории (например, путем выделения части территории из состава территории субъекта федерации); внешние территориальные изменения, осуществляемые за пределами территории федерации (например, в результате приобретения новых территорий различными способами (покупка, завоевание, на основании соглашения или в результате войны и др. [4, с. 485]);

— по способу образования: путем отделения части территории от любого штата (Малайзия); объединения двух и более союзных территорий или части их территорий (Индия); присоединения внегосударственных территорий или другим способом (Пакистан); предоставления или приобретения Союзом (Австралия); «избрания» из числа имеющихся штатов в качестве местопребывания федеральной власти (Мексика);

— способу изменения территории федеральной территории: увеличение или уменьшение союзной территории;

— в зависимости от наличия возможности преобразования в штат всей или части территории федеральной территории (Бразилия, Венесуэла, Мексика); присоединения союзной территории к территории штата (Индия).

В учредительных актах дополнительно могут оговариваться некоторые условия: обязательное наличие рекомендации Президента, а также мнение легислатуры штата (Индия); одобрение заинтересованного населения (путем плебисцита) и Национального Конгресса (Бразилия); согласие Парламента штата и одобрение большинством избирателей штата путем голосования (Австралия); предварительная уступка легислатурами одной или более провинций территории для местопребывания федерального правительства (Аргентина).

Значимыми представляются нормы, устанавливающие статус территории федеральной территории как не входящей в состав территории «материнского» субъекта, т.е. в состав территории того субъекта, откуда федеральная территория была выделена. Так, в Конституции Малайзии установлено, что федеральные территории Куала-Лумпур, Путраджая и Лабуан не относятся к территории штатов, из состава территории которых они были выделены [13, ст. 1]; в Бельгии на основании закона предусматривается возможность изъятия территории из провинциального деления с целью подчинить их центральной власти [8, ст. 5]; в Австралии – об «уступке» штатом управления территорией [6, ст. 122]; в Аргентине – «не входят в состав территорий провинций» [7, ст. 75].

В свою очередь некоторыми конституционными актами предусматривается возможность установления ограничений в части размера площади выделяемой для федеральных нужд территории – речь идет о территориях, в границах которых располагается федеральное правительство (США – «не более десяти квадратных миль» в соответствии с разд. 8 Конституции США, Австралия – «местонахождение Правительства Австралийского союза определяется Парламентом в пределах территории, которая предоставлена или приобретена Австралийским союзом, является собственностью Австралийского союза и находится в штате Южный Уэльс, на расстоянии не менее ста миль от Сиднея. Данная территория должна включать в себя область не менее ста квадратных миль и состоять пропорционально из земель Короны, предоставленных Австралийскому союзу бесплатно»), устанавливается конкретная цель создания и функционирования федеральной территории (в целях политической организации – в Венесуэле, местопребывание Правительства Соединенных Штатов – в США, федеральных властей – в Мексике, федерального правительства – в Аргентине).

Примечательной представляется установленная в учредительных актах ряда зарубежных государств обязанность федеральных государственных органов соблюдать определенные согласительные процедуры на стадии разработки законопроекта о создании федеральной территории с заинтересованными субъектами конституционно-правовых отношений (субъектами федерации, населением), по результатам которых может быть принято соответствующее решение (путем народного референдума, проводимого в соответствующей местности (Венесуэла); заключения договора (Пакистан); заключения соглашений (Малайзия).

Степень участия в управлении государственными делами и на уровне местного самоуправления образуемых на федеральных территориях органов публичной власти и населения в границах таких территорий также имеет свои особенности и зависит от выбранной конституционно-правовой модели федеральной территории [1]. Основы правового регулирования такого рода правоотношений устанавливаются в конституционно-правовых нормах. При этом необходимо отметить, что наличие в составе территории одного государства нескольких федеральных территорий вовсе не означает их равнозначный конституционно-правовой статус (например, Индия, Малайзия, Австралия).

На основании изложенного можно сделать вывод о различиях в оформлении детализации положений, конституирующих федеральные территории, а также об отсутствии унифицированного подхода к их формализации. Вместе с тем проведенное сравнительно-правовое исследование позволяет сформулировать конституционные принципы, устанавливаемые при создании федеральных территорий.

К числу универсальных принципов предлагается относить: установленную учредительным актом возможность создания федеральных территорий и конкретизацию (но не установление) статуса федеральных территорий принимаемым высшими органами государственной власти законодательным актом; определение (конкретизация) и изменение статуса федеральных территорий, осуществляемые федеральными органами государственной власти; наличие установления о невхождении федеральной территории в состав территории субъекта (субъектов) федерации.

К числу специализированных принципов предложено относить: необходимость учета мнения местного населения; наличие согласия органов государственной власти субъекта/субъектов федерации о выделении части/всей территории для нужд федерации; установление пределов границ федеральной территории.

В отечественном опыте конституирования федеральных территорий отмеченные принципы отсутствуют, что в целом препятствует формированию четкого представления об этих территориальных единицах. По справедливому замечанию И. В. Лексина, авторы не определили, что представляет собой данная территория в их понимании, зарезервировав тем самым возможность для широчайшей интерпретации этого термина в подконституционных актах [16, с. 30]. Вопрос о том будут ли отечественные федеральные территории аналогами зарубежных федеральных территорий был (на момент принятия поправки) и остается актуальным в настоящее время. С одной стороны, авторы этой поправки опирались на зарубежный опыт [22, с. 24], с другой – использование в тексте Конституции Российской Федерации термина «федеральные территории» не означает совпадение его содержательной составляющей с зарубежным аналогом. В качестве примера может быть приведен отечественный опыт заимствования федеральных округов, который абсолютно несопоставим с институтом столичного территориального управления других федеративных государств [17].

Однако с созданием первой и пока единственной федеральной территории – федеральной территории «Сириус», можно констатировать что имплементация рассмотренных принципов, во‑первых, во многом может устранить возникшие вопросы относительно сущности и природы данных территориальных единиц, во‑вторых, – устранить трудности в правовом регулировании института федеральных территорий в процессе их создания и функционирования.