Критерии оценки качества оказания государственных услуг: российский и зарубежный опыт

Построение цифрового государства и цифровой экономики актуализирует проблему качества оказания государственных услуг. Перевод подавляющего большинства оказываемых населению услуг в цифровой - электронный вид привел к росту скорости оказания таких услуг, доступности для получателей, снижению коррупционных рисков. Казалось бы, цифровизация деятельности государства в сфере оказания услуг должна повысить прозрачность, прослеживаемость, наладить обратную связь, выступить основой для оценки качества оказания услуг. Вместе с тем, сложность общественных отношений и разных жизненных ситуаций, необходимость взаимодействия различных ведомств при оказании услуг, рождает новые проблемы, способные негативно повлиять на качество.

1. Государственная услуга как объект оценки качества

До установления критериев оценки качества оказания государственных услуг необходимо определить сущность государственной услуги как объекта оценки. В соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 N 210-ФЗ, под государственной услугой следует понимать деятельность соответствующего органа власти, осуществляемую по запросам заявителей в рамках властных полномочий. Можно согласиться с позицией некоторых исследователей в том, что нормативно установленное определение государственной услуги отражает процессный подход к ее оказанию [5]. Действительно, для заявителя целью обращения выступает результат - в виде получения документа, разрешения, определенного статуса [6]. Таким образом, государственная услуга выступает результатом (и конечной целью) взаимодействия уполномоченного государственного органа, и обратившегося за оказанием услуги. При этом специфика государственной услуги заключается в следующем:

- предоставление такой услуги является деятельностью, обязательной для предоставляющий ее стороны;

- государственная услуга отличается от иных услуг тем, что ее объем и качество не регулируются спросом и предложением в классическом понимании (отсутствие рыночной конкуренции);

- государственная услуга оказывается специальным субъектом - государственным органом (или муниципальным органов власти - в случае передачи полномочий с вышестоящего уровня власти);

- деятельность по оказанию государственных услуг регламентирована внутренними локальными актами органов власти;

- отказаться от получения государственной услуги потребитель чаще всего не имеет права, если она необходима для дальнейшей реализации его законных прав и интересов (регистрация недвижимости, наследственные права).

Приведенная специфика государственных услуг как объектов оценки качества позволяет выделить компоненты такой оценки: оценке подлежит непосредственная деятельность органа государственной власти, оказывающего услугу, оценивается достижение цели обратившегося (т.е. получение услуги как фактического результата деятельности органа власти), наряду с этим оценку должны получить и скорость оказания услуги, доступность ее предоставления, а в условиях цифровизации - возможность сокращения времени за счет межведомственного взаимодействия.

Учитывая, что выявленная специфика позволяет отграничить государственные услуги от иных видов услуг, согласимся с мнением Э.В. Талапиной, Д.Ю. Козяр (Двинских) [8] о том, что такие услуги требуют особого подхода к оценке качества, при котором учитывается не лояльность клиента, а соответствие регламентам и публичным стандартам. Таким образом, сама сущность государственной услуги как результата деятельности органа государственной власти или муниципального органа власти по переданным полномочиям, предполагает определенную специфику оценки качества (определения применимых критериев). Кроме того, многообразие видов государственных услуг требует уточнения критериального аппарата, поскольку разные виды услуг предполагают разный результат. В научных источниках можно выделить классификации государственных услуг по разным основаниям. Так, Я.А. Швец [12] предлагает разделять их:

- по сфере деятельности (разрешительные, социальные, административные);

- по способу предоставления (очные, дистанционные, проактивные);

- в соответствии с категорией получателей (физические, юридические лица, иные органы власти).

Соответственно, для разных видов услуг разными будут выступать и критерии оценки качества. В частности, своевременность выплат будет выступать основным критерием для социальных услуг, законность и обоснованность решений органов власти - главным критерием для разрешительных видов услуг.

Периодическая оценка качества повышает результативность управления. Эффективность такой оценки напрямую зависит от выбранных критериев [10], не вызывает сомнения, что измерить качество одним или двумя показателями невозможно, требуется система, охватывающая доступность информации об услуге и удовлетворенность конечным результатом, процессом оказания, скоростью и пр. К.С. Десятов замечает: формальная проверка сроков и состава документов не всегда отражает реальную удовлетворенность граждан [3]. Например, услуга может быть предоставлена в установленный законом срок, но с нарушением комфортности (длинные очереди, некорректное поведение сотрудников). Как объект оценки качества государственные услуги характеризуются: публично-правовой природой, множеством видов, ростом цифровизации предоставления, отсутствием рыночных механизмов саморегуляции. Перечисленные особенности требуют формирования новых подходов к оценке качества – на основе многомерных критериальных систем. При этом активное внедрение проактивных государственных услуг, то есть, услуг, инициируемых государством при наступлении определенных событий в жизни граждан (выход на пенсию, рождение ребенка) в беззаявительном порядке нивелирует такие критерии оказания качества услуг, как время предоставления, ожидания в очереди, при это вводя новые критерии (точности прогнозирования потребностей, своевременности и полноты предоставления информации, уведомления) [2]. Можно заключить, что цифровизация приводит к необходимости пересмотра оценочных критериев.

2. Российский и зарубежный опыт в подходах к оценке качества государственных услуг

Исследуя вопросы оценки качества оказания государственных услуг и установления критериев, можно выделить два основополагающих подхода:

- подход, основанный на измеряемых параметрах (объективный, позволяет получить конкретные, измеримые показатели);

- подход, основанный на субъективных оценках в виде опросов удовлетворенности получателей услуг.

К.Ю. Диброва [4] подчеркивает, что методики социологических опросов и рейтингования активно используются в зарубежных странах. Такие инструменты, как SERVQUAL, CAF применяются в США и странах ЕС. Использование методик «тайный покупатель», регулярных панельных опросов выступает обычной практикой в США и Канаде. Публичность оценки качества в Великобритании определяется системой показателей эффективности, публикуемых в открытом доступе.

Российская практика (ввиду исторически сложившегося в советское время опыта плановой экономики) склонна ориентироваться на объективные критерии. Вместе с тем, формирование системы МФЦ, независимой оценки качества, позволило с иных позиций подойти к решению проблемы оценки и выработки критериев. В результате разными авторами научных исследований. выделяются следующие группы критериев:

- наиболее простые для измерения, но фиксирующие лишь формальное соответствие, а не реальное качество [1] нормативно-регламентные критерии. К ним можно отнести оценку соблюдения административных процедур при оказании государственных услуг в виде сроков предоставления, учета оснований для отказа, необходимого перечня документов;

- характеризующие процесс оказания услуги (процессуально-организационные). К ним можно отнести время ожидания в очереди, удобство работы с порталом госуслуг, компетентность сотрудников, доступность помещений МФЦ для маломобильных граждан и пр. Как отмечают Е.Е. Новичкова, Д.В. Зинченко [7], именно эти критерии в наибольшей степени определяют оценку гражданами качество работы органов власти. Повторность обращения за оказанием одной и той же услуги в данном случае может выступить одним из негативно характеризующих качество критериев [5];

- характеризующие результат оказания услуги в виде достижения цели обращения (результативно ориентированные критерии). Не всегда соблюдение регламента оказания услуг фактически приводит к получению нужного результата, что должно учитываться при оценке качества. В данном случае завершение процедуры оказания услуги вовремя не может свидетельствовать о высоком ее качестве, если фактически заявитель не получил того, за чем обращался.

В российской практике можно выделить подходы (А.А. Шевченко, М.А. Махотенко) [10], предлагающие учитывать региональную специфику оказания государственных услуг. В крупных городах с развитой цифровой инфраструктурой оценка качества предполагает введение критериев оценки электронных сервисов. При этом в сельской местности востребованными остаются наличие МФЦ, выездные формы обслуживания. Кроме того, при оценке качества услуг в электронном виде наряду с необходимостью учета доступности портала, удобства навигации, необходимо также учитывать уровень защищенности персональных данных, возможность получения обратной связи, консультирования в онлайн-режиме [2].

Сравнивая российский и зарубежный опыт, можно увидеть разницу в формировании критериев оценки качества оказания услуг государством. В зарубежном опыте традиционным является учет субъективного мнения получателей услуг. В российской практике большее внимание уделяется критериям формального соблюдения административных регламентов.

3. Авторский подход к оценке качества государственных услуг

На основе проведенного анализа представляется возможным сформулировать авторский подход к оценке качества. Предлагаемая модель носит название «трехуровневая динамическая система критериев» (ТДСК). Она интегрирует объективные и субъективные показатели, а также учитывает жизненный цикл услуги. ТДСК включает три уровня: входной (нормативно-ресурсный), процессный (организационно-коммуникационный) и результативный (целевой). Входной уровень предполагает оценку качества и достаточности правового регулирования, регламентации и ресурсного обеспечения услуги. В таком случает оценку получают полнота административного регламента, доступность информации, достаточность материальных и кадровых ресурсов, квалификация персонала. Оценка проводится посредством экспертных методов, предполагает анализ документов.

Второй уровень (процессный) оценивает непосредственно процесс взаимодействия гражданина с органом власти или МФЦ. Критерии этого уровня: время ожидания в очереди (для очных услуг), удобство интерфейса и стабильность работы (для электронных услуг), вежливость и компетентность сотрудников, количество повторных обращений, доля обращений, разрешенных в установленный срок. С.С. Ванюшин подчеркивает, что процессные критерии наиболее чувствительны к повседневной работе и могут быть измерены как с помощью объективных данных (лог‑файлы, таймеры), так и с помощью опросов [1]. Д.Д. Чвилев предлагает использовать также такой показатель, как доля жалоб, признанных обоснованными [11].

Третий уровень (результативный) оценивает, достиг ли получатель той цели, ради которой он обращался за услугой. Это самый сложный для измерения уровень, поскольку цели могут быть размытыми или отсроченными. Полагаем, что в данном случае можно предложить в качестве критериев следующие:

- выявление мнения получателей, удовлетворенных полученным при оказании госуслуги результатом, процессом оказания услуги – доли случаев, когда результат не был достигнут как итог первого обращения;

- отсутствие необходимости последующего обжалования, корректировки;

- полнота оказанной услуги (в виде реального результата, а не исполнения для установления результата – «услуга оказана» (примером может быть реальное трудоустройство, а не формальная постановка в службе занятости на учет в качестве безработного).

Представляется, что «результативные» критерии должны быть привязаны к социально значимым для получателей результатам [7; 9].

Авторская модель предполагает (в качестве условия дифференциации) установление взвешенных результатов (динамическое свойство) в зависимости от этапа жизненного цикла госуслуги. На начальном этапе, устанавливаются регламенты по оказанию, проектируется сама услуга, для услуг в электронной форме – задается алгоритм оказания, при этом доминирующим выступает первый уровень. С момента, когда услуга уже оказывается (пройдена пилотная стадия внедрения) – второй уровень. Стратегический аудит оказания услуги и перенастройка сервисов, смена алгоритмов предполагают третий уровень (мониторинг в динамике). Подобное распределение приводит к сбалансированности модели.

Определяющим условием для релевантной оценки выступает разработка методики сбора, систематизации и анализа данных. По каждому критерию должны быть установлены целевые значения (бенчмарки) и периодичность измерения. Например, время ожидания в очереди целесообразно измерять ежемесячно, а удовлетворенность результатом – раз в полгода через выборочные опросы. Внедрение проактивных услуг требует модификации критериев: для них процессный уровень трансформируется, а результативный выходит на первый план.

Предлагаемый авторский подход также учитывает дифференциацию услуг по категориям сложности и категориям получателей. В частности, массовые услуги (получение справок, сведений из органов власти) главным при оценке выступить скорость, удобство для получателей. Сложные, юридически значимые услуги (регистрация недвижимости в ЕГРН, например) требуют оценки полноты оказания услуги и отсутствия ошибок (а также безосновательных отказов в предоставлении). Выявленные особенности предполагают гибкую настройку весовых коэффициентов для каждой из групп таких услуг.

4. Практические аспекты внедрения авторской модели и сравнительный анализ

Переход к предложенной системе критериев изменит процедуры наблюдения. Сбор информации по критериям должен быть максимально автоматизирован, например, время ожидания можно фиксировать посредством электронной очереди, а количество повторных обращений отслеживать через единую базу данных. Проблемным остается вопрос мониторинга оценки качества оказания государственных услуг (позволяющий в настоящее время оценить данную деятельность в отношении отдельных государственных органов по ограниченному объему показателей [13]. Внедрение авторской модели потребует пилотного тестирования (например, на нескольких МФЦ) с обязательной организацией обратной связи. Предложенная модель оценки предполагает объединение объективных показателей с результатами субъективной оценки (на уровне опросов населения).

Заключение

Проведенное исследование показало, что оценка качества оказания государственных услуг выступает сложным процессом в виду того, что формализованные критерии оценки не сформированы, отсутствуют и единые подходы к их формированию. Полагаем, что оценка должна учитывать, прежде всего, специфику государственных услуг (их публично-правовую природу, фактическое отсутствие рыночной конкуренции в виду государства - как субъекта оказания услуг, специфику отдельных видов услуг). Сравнение зарубежного и российского опыта оценки качества оказания государственных услуг позволило выявить направленность оценки на субъективные критерии в зарубежном опыте и приоритетность в установлении формализованных критериев оценки исполнения норм административных регламентов - в российской практике. Общей тенденцией выступает переход от единичных критериев оценки качества к комплексным формализованным моделям, включающим как объективные, так и субъективные индикаторы. Авторская критериальная система оценки предполагает отслеживание качества на этапах жизненного цикла услуги. При этом предполагается автоматический сбор данных, что потребует пилотного тестирования. Тенденции перехода к проактивному формату обслуживания населения требуют доработки критериев оценки качества для электронных и прогностических сервисов. Предложенный подход на практике позволит повысить эффективность государственного управления и доверия населения к органам власти.