Эволюция и правовые основы регулирования межбюджетных трансфертов в России

Актуальность темы обусловлена необходимостью осмысления исторических закономерностей становления системы межбюджетных трансфертов, выступающих ключевым инструментом обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Изучение процессов аккумуляции и перераспределения публичных финансов на различных этапах развития российской государственности позволяет выявить преемственность институтов и определить исторические предпосылки формирования современной модели межбюджетных отношений.

Степень научной разработанности проблемы. В дореволюционной и советской историографии вопросы бюджетного регулирования оставались на периферии научных изысканий, уступая место изучению налогообложения и социально-экономических аспектов феодального строя [1, с. 111]. Исследователи сосредоточивались преимущественно на частном землевладении и классовых противостояниях, тогда как механизмы формирования и перераспределения публичных денежных фондов долгое время не получали детальной проработки [1, с. 111]. Сложившаяся ситуация свидетельствует о наличии определённого пробела в отечественной историографии: исследования финансовых отношений древнерусского периода долгое время не являлись приоритетным направлением. Отдельные авторы склонны были начинать историю российских финансов лишь с эпохи Средневековья, фактически исключая из научного оборота анализ финансовых институтов Древней Руси. Восполнение этого пробела представляется важной задачей современной историко-экономической науки.

Цель статьи — выявить закономерности эволюции правового регулирования межбюджетных трансфертов в России и определить исторические предпосылки формирования их современной модели.

Задачи: рассмотреть бюджетную практику Древней Руси; проанализировать становление институциональных основ межбюджетных отношений в Русском централизованном государстве; исследовать развитие бюджетного механизма в XVIII — первой половине XIX в.; охарактеризовать советскую модель межбюджетных отношений; раскрыть этапы становления современной модели межбюджетных трансфертов.

Методы исследования: историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный.

Бюджетная практика Древней Руси

В практике функционирования древних государств термин «бюджет» отсутствовал; он восходит к средневековой Европе, где первоначально обозначал финансовый план государства, представляемый парламенту [2, с. 53]. В Российской империи на рубеже XIX–XX веков данный термин был хорошо знаком специалистам, однако в законодательной практике не использовался [3, с. 12–13].

Бюджетная практика на территории Древней Руси зарождается в IX столетии с началом регулярных сборов дани, однако первые институционализированные инструменты перераспределения с фиксированными нормативами появляются лишь в X веке [2, с. 53]. Наполнение княжеской казны происходило преимущественно за счёт налоговых изъятий, основную массу которых составляла дань, взимавшаяся как с подвластных восточнославянских племён, так и с покорённых соседних народов. Сбор дани осуществлялся в натуральной форме: скот, пушнина, мёд, воск, продукты питания служили основными платёжными средствами. Помимо регулярных податей, княжеские доходы пополнялись за счёт пошлин и судебных штрафов — вир, дорожных сборов (мыта), а также платежей, связанных с брачными союзами (выводная куница) [4, с. 5–6]. В условиях отсутствия формализованной налоговой системы процедура изъятия дани носила во многом стихийный характер, не имела чётких нормативных оснований, что нередко провоцировало племенные волнения и делало невозможным достоверное планирование доходной части казны [2, с. 53].

Обращение к «Повести временных лет» позволяет реконструировать систему инструментов, с помощью которых в Древнерусском государстве осуществлялась аккумуляция и последующее перераспределение публичных средств. При этом важно разграничивать собственно расходы и инструменты перераспределения — те механизмы, посредством которых материальные ценности перемещались между уровнями управления: от центра к периферии, от княжеской казны к церкви, от государства к дружине и населению.

Одним из первых институционализированных инструментов перераспределения стала налоговая реформа княгини Ольги, проведённая в середине X в. Летопись под 6455 (947) годом сообщает: «Отправилась Ольга к Новгороду и установила по Мьстѣ погосты и дани и по Лузѣ — оброки и дани, и ловища ее сохранились по всей земле, и есть свидетельства о ней, и места ее и погосты» [4, с. 19]. Сущность данного инструмента состояла не просто в упорядочении сбора дани, а в создании территориальной сети пунктов аккумуляции ресурсов (погостов) с одновременным установлением фиксированных размеров платежей (уроков) [5, с. 83–87].

Ключевым элементом перераспределения являлось установление пропорций: «И възложи на ня дань тяжьку, и двѣ части идета Киеву, а третьяя — Вышегороду къ Ользѣ; бѣ бо Вышегородъ Ольжинъ город» [4, с. 19]. Данное свидетельство позволяет говорить о появлении прообраза бюджетного разграничения доходов между центральным уровнем (Киев) и территориальным образованием (Вышгород). Установление фиксированной пропорции (2:1) свидетельствует о формировании устойчивого механизма, при котором часть собранных средств централизованно перераспределялась, а часть оставалась в распоряжении местной администрации. Это можно рассматривать как раннюю форму вертикальных межбюджетных отношений.

Следующим значимым инструментом перераспределения стало установление церковной десятины. Князь Владимир Святославич, завершив строительство Десятинной церкви, провозгласил: «Даю церкви этой святой Богородицы десятую часть от богатств моих и моих городов...» [4, с. 39]. Десятина представляет собой классический пример целевого вертикального перераспределения с чётко заданным нормативом (10% от всех княжеских доходов). Перераспределение носило регулярный характер; оно было закреплено письменно с санкцией за нарушение; средства направлялись на содержание религиозной инфраструктуры, выполнявшей социальные и образовательные функции [6, с. 6–7, 12–13, 24]. Это один из первых примеров нормативно закреплённого межбюджетного трансферта в Российском государстве.

Инструментом децентрализованного перераспределения являлась передача территорий в управление с правом сбора доходов. Летопись под 6370 (862) г. фиксирует: «И принял всю власть один Рюрик, и стал раздавать мужам своим города — тому Полоцк, этому Ростов, другому Белоозеро» [4, с. 6]. Назначенное лицо содержалось за счёт сборов с подвластной территории («кормления»), что освобождало центральную казну от прямых расходов на содержание администрации, но создавало систему перераспределения, при которой часть публичных доходов оставалась на местах [7, стб. 155]. Это можно квалифицировать как исторический прообраз бюджетного федерализма.

Таким образом, в Древнерусском государстве X–XI вв. отсутствовала единая формализованная бюджетная система. Однако летописные источники позволяют реконструировать несколько разнородных, но уже институционализирующихся инструментов перераспределения публичных ресурсов.

Становление институциональных основ межбюджетных отношений в Русском централизованном государстве (XV–XVII вв.)

Процесс объединения русских земель вокруг Москвы в XV–XVI вв. потребовал перестройки механизмов мобилизации и распределения государственных ресурсов. Прежняя система, при которой местные администраторы («кормленщики») обеспечивались за счёт прямых сборов с подведомственных территорий, не отвечала задачам укрепления единого государства. На смену разрозненным платежам приходит более упорядоченная система аккумуляции и распределения публичных доходов [8, с. 10–19].

До реформ Ивана IV содержание наместников и волостелей осуществлялось за счёт сборов с населения — «кормов». Значительная часть средств оставалась в распоряжении местных властей. Перелом наступил с проведением земской реформы 1555–1556 гг. Вместо прежнего порядка вводилось выборное самоуправление. Сборы, ранее шедшие на содержание наместников, были заменены общегосударственным налогом — «кормленым окупом», который направлялся в центральную казну, а затем распределялся среди служилых людей в виде жалованья [9]. С финансовой точки зрения это означало перемещение контрольных функций по сбору и распределению доходов от местных властей к центру. Был создан прообраз вертикального перераспределения.

В XVI столетии начала складываться приказная система управления. В 1554–1555 гг. был учреждён Приказ Большого прихода — первый общегосударственный финансовый орган, в ведении которого находился сбор основных прямых и косвенных налогов, а также финансирование армии, государственного аппарата и царского двора [10, стб. 155]. Одновременно функционировали территориальные приказы (чети), которые аккумулировали налоги с определённых территорий и направляли их на выплату жалованья местным служилым людям [11, с. 2]. Прослеживается разделение доходных источников между общегосударственным и территориальными уровнями — прообраз распределения ресурсов между звеньями бюджетной системы [19].

Важной вехой стало появление государственных бюджетных росписей. В 1680 г. была составлена первая сводная роспись доходов и расходов Московского государства: доходы оценивались в 1 220 367 руб., расходы — в 1 125 323 руб. [13, с. 5–7]. Документ детализировал источники поступлений и направления затрат, что даёт основания считать его прообразом единого бюджета. В 1655 г. был учреждён Приказ счётных дел — орган, призванный вести учёт доходов и расходов в общегосударственном масштабе [11, с. 2].

Таким образом, в XV–XVII вв. сложились институциональные предпосылки для будущей системы межбюджетных отношений. Ключевым этапом стала замена кормлений общегосударственным налогом, что обеспечило концентрацию финансовых ресурсов в центре и их последующее перераспределение через казну. Приказная система заложила механизм разделения доходных источников между общегосударственным и региональным уровнями. Однако финансовая система сохраняла фрагментарность, а перераспределение ресурсов носило административно-целевой характер.

Развитие бюджетного механизма в XVIII — первой половине XIX в.

В петровский период (1689–1725) Россия перешла к системной организации государственных финансов. В 1718–1719 гг. были учреждены Камер-коллегия (сбор доходов), Штатс-контор-коллегия (распределение средств) и Ревизион-коллегия (контроль) [12, с. 72–73]. Тем самым было положено начало разделению функций планирования, исполнения и проверки бюджета. Однако механизмы финансовой поддержки территорий оставались эпизодическими.

Существенный вклад в становление отечественных бюджетных принципов внесла реформаторская деятельность М.М. Сперанского. В «Плане финансов» 1810 г. были сформулированы ключевые положения: балансирование доходной и расходной частей казны, целесообразное использование государственных ресурсов в границах утверждённых ассигнований, реформирование налоговой системы, придание бюджету юридической силы закона, открытость бюджетных процедур [12, с. 147–149]. Многие из этих начинаний не нашли полного воплощения при жизни Сперанского, но заложенные им ориентиры надолго определили направление бюджетных преобразований.

Реформы 1860-х гг., проведённые при министре финансов М.Х. Рейтерне и государственном контролёре В.А. Татаринове, обеспечили введение единой бюджетной росписи, установление гласности бюджета и создание системы государственного контроля [13]. Ключевым нововведением стало правило, согласно которому любые расходы должны были предусматриваться в бюджетной росписи. Одновременно земские учреждения (с 1864 г.) получили право устанавливать местные налоги и формировать самостоятельные бюджеты [13]. Это создало объективную потребность в выравнивании бюджетной обеспеченности территорий.

Вместе с тем исследуемый период характеризуется отсутствием сложившихся механизмов регулярной финансовой поддержки регионов. Перераспределение средств между центром и территориями носило преимущественно административно-распорядительный характер и не имело последовательной правовой регламентации.

Советская модель межбюджетных отношений

В советский период механизмы межбюджетного регулирования претерпели существенную эволюцию — от разрозненных форм финансовой поддержки территорий к централизованной системе планового перераспределения ресурсов. Поскольку в СССР отсутствовал термин «межбюджетные отношения» в современном понимании, исследователи применяют это понятие в расширительном толковании — как отношения между уровнями единой бюджетной системы [14, с. 55]. Бюджетная система СССР с конца 1930-х до начала 1990-х годов была организована по принципу вертикальной административной подчинённости.

Первый этап формирования советской модели относится к началу 1920-х годов. После выделения местных бюджетов из общегосударственного в 1921 г. IX Всероссийский съезд советов определил местные бюджеты как «абсолютно необходимое дополнение к общегосударственному бюджету, дающее ресурсы местам для советского строительства» [15, с. 290–294]. Постановление ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» установило, что в состав единого государственного бюджета входят общесоюзный бюджет и бюджеты союзных республик; исполнение осуществляется на основе единства кассы; в доходную часть бюджетов союзных республик могли включаться дотации из общесоюзных средств при наличии дефицита.

В 1924–1931 гг. основной формой межбюджетного регулирования выступали субвенции — целевые государственные пособия местным бюджетам, требовавшие долевого участия их средств. Субвенции обладали стимулирующим эффектом, поскольку предполагали софинансирование и контроль за целевым использованием. Однако с укреплением планового хозяйства система субвенций уступила место более централизованным механизмам. Налоговая реформа 1930 г. и Постановление ЦИК и СНК СССР от 31 декабря 1931 г. «О республиканских и местных бюджетах» закрепили в качестве главной формы бюджетного регулирования систему отчислений от общегосударственных налогов и доходов [16, с. 75–77]. Доходы между уровнями бюджетной системы распределялись на основе единых нормативов, дифференцированных в зависимости от потребностей каждого бюджета.

В послевоенный период сложилась устойчивая система распределения доходов по уровням. В союзный бюджет зачислялись налог с оборота, платежи из прибыли союзных предприятий, налоги с населения, доходы от внешней торговли. В бюджеты союзных республик и местные бюджеты поступали платежи из прибыли предприятий республиканского и местного подчинения, сельскохозяйственный налог, подоходный налог с колхозов, местные налоги и сборы. Закреплённых доходов для покрытия расходных обязательств нижестоящих уровней было недостаточно, что делало необходимым применение механизмов бюджетного регулирования [14, с. 56].

Функции регулятора выполняло Министерство финансов СССР, которое устанавливало дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих доходов для каждого нижестоящего бюджета. Использовались две основные формы: отчисления от регулирующих доходов (в размере до 100% контингента соответствующего дохода) и дотации из вышестоящего бюджета для покрытия недостающих источников [16, с. 75–77]. Отличительной чертой советской модели являлось то, что межбюджетное регулирование было одновременно инструментом финансового выравнивания и реализации общесоюзных приоритетов. Для ликвидации экономической и культурной отсталости национальных республик государство обеспечивало более быстрый рост их бюджетов: за годы первых пятилеток бюджеты союзных республик выросли в 8–14 раз, причём основная часть средств выделялась из союзного бюджета [15, с. 290–291].

К середине 1980-х годов на фоне ослабления централизованного контроля и распространения идей «регионального хозрасчёта» начался процесс постепенной децентрализации бюджетных отношений. Однако принципиальные основы системы не изменились вплоть до распада СССР [17, с. 5].

Таким образом, советская система межбюджетных отношений представляла собой вертикально интегрированную модель, в рамках которой вышестоящие бюджеты выступали основными регуляторами доходов нижестоящих уровней. Сбалансированность бюджетов достигалась за счёт централизованного перераспределения и дотаций из союзного бюджета.

Становление современной модели межбюджетных отношений в Российской Федерации

Процесс формирования действующей системы межбюджетных отношений в Российской Федерации проходил в несколько этапов.

Первый этап (1991–1993 гг.) характеризовался становлением национальной налоговой системы, основанной на концепции «регулирующих налогов» [18, с. 1–3]. Произошло расширение фискальных полномочий региональных и муниципальных органов, однако межбюджетные отношения отличались высокой степенью субъективизма, что предопределило значительную дифференциацию бюджетной обеспеченности территорий. Практиковалось изъятие излишков доходов нижестоящих бюджетов в вышестоящие.

На втором этапе (1994–1998 гг.) была предпринята первая попытка системного реформирования межбюджетных отношений. Концепция реформирования предполагала создание более прозрачного механизма финансовой поддержки субъектов Федерации, основанного на оценке бюджетной обеспеченности регионов с использованием единой методики учёта налогового потенциала и расходных потребностей. В 1994 г. был учреждён Федеральный фонд финансовой поддержки регионов, а распределение дотаций на выравнивание стало осуществляться по формализованным правилам. Однако нормативно-правовая база оставалась недостаточной [18, с. 1–3].

Принятие Бюджетного кодекса РФ в 1998 г. стало поворотным моментом, закрепившим общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы и порядок регулирования межбюджетных отношений. Вплоть до 2004 г. в законодательных актах использовались термины «финансовая помощь» и «финансовая поддержка». Лишь с принятием Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» в правовой оборот было введено понятие «межбюджетные трансферты», а с 1 января 2005 г. соответствующая категория была закреплена в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ.

Исторический обзор показывает, что на каждом этапе развития российской государственности механизмы бюджетного перераспределения выполняли сходную функцию: обеспечение сбалансированности нижестоящих бюджетов за счёт ресурсов вышестоящего уровня. На современном этапе указанные механизмы получили законодательное закрепление в категории «межбюджетные трансферты». Раскрытие их правовой природы имеет не только доктринальное, но и практическое значение, поскольку именно трансферты выступают основным инструментом «регулируемой сбалансированности» бюджетов, а следовательно, играют ключевую роль в обеспечении финансовой устойчивости как отдельных публично-правовых образований, так и всей бюджетной системы Российской Федерации.