Нормативная правовая база грантовой поддержки науки в Республике Беларусь: эффективность действующей модели

На современном этапе научное знание трансформировалось в ключевой производственный ресурс и критически важный элемент национальной инфраструктуры, напрямую коррелирующий с показателями экономической динамики и национальной безопасности. Для Республики Беларусь интеллектуальный потенциал и научно-техническое развитие — это фундамент национального суверенитета и ключ к конкурентоспособности на мировой арене.

В соответствии с Национальной стратегией устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2030 г. — «стратегической целью устойчивого развития Республики Беларусь является обеспечение высоких жизненных стандартов населения и условий для гармоничного развития личности на основе перехода к высокоэффективной экономике, основанной на знаниях и инновациях, при сохранении благоприятной окружающей среды для нынешних и будущих поколений» [1].

В контексте обеспечения долгосрочного развития инновационной сферы в период 2016–2020 гг. был законодательно закреплен перечень приоритетных направлений научно-исследовательской и научно-технической деятельности Республики Беларусь. Основным механизмом их практической реализации являлась Государственная программа инновационного развития, ориентированная на достижение качественного роста национальной экономики и укрепление ее конкурентных позиций. Данная задача решалась за счет аккумулирования ресурсов на создании и развитии высокотехнологичных производств, соответствующих V и VI технологическим укладам.

Переход к VI технологическому укладу и достижение качественно нового уровня развития потребовали перестройки научного мышления и формирования адаптивных структур управления наукой. Традиционные механизмы утратили свою эффективность в новых условиях. Интеграция в глобальную экономику и включение в систему международного разделения труда предопределяли приоритетное развитие инновационных отраслей, способных выступать основой будущего роста. Вследствие этого стала актуальной задача формирования научного менеджмента, восприимчивого к инновациям, и создания управленческих структур, адаптивных к динамичным условиям. Вопросы эффективности данных мер и способности национальной науки обеспечивать конкурентные преимущества в мировой экономике подлежат рассмотрению в перспективе.

Перспективы развития науки Республики Беларусь отражены в стратегии «Наука и технологии: 2018-2040», утвержденной Постановлением Президиума Национальной академии наук Беларуси 26.02.2018 № 17. В указанном акте зафиксированы долгосрочные приоритеты научно-технологического развития, а также комплекс механизмов совершенствования научно-технической сферы, обеспечивающих устойчивый экономический рост, повышение конкурентоспособности экономики и её интеграцию в мировое инновационное сообщество при неукоснительном обеспечении национальной безопасности и суверенитета.

Стратегия предполагает формирование единой системы приоритетных направлений научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Перечень стратегических направлений формируется на пятилетний период и выступает основой для формирования целевых программ различного уровня — от общегосударственных до отраслевых и территориальных, а также для разработки Государственной программы инновационного развития и реализации конкретных инновационных инициатив. На основе стратегических положений сформированы «проекты будущего», направленные на создание новых точек роста и высококонкурентных отраслей экономики.

Нормативное правовое поле, регулирующее научную сферу Республики Беларусь, представляет собой совокупность законодательных актов, закрепляющих государственные приоритеты, условия финансирования и инструменты стимулирования исследовательской работы. В числе фундаментальных правовых актов — Конституция Республики Беларусь, указы Президента Республики Беларусь (от 22 апреля 2015 г. № 166 «О приоритетных направлениях научно-технической деятельности в Республике Беларусь на 2016–2020 годы»; от 07 августа 2012 г. № 357 «О порядке формирования и использования средств инновационных фондов»; от 04 февраля 2013 г. № 59 «О коммерциализации результатов научной и научно-технической деятельности, созданных за счет государственных средств»; от 25 мая 2006 г. № 356 «О государственной регистрации научно-исследовательских, опытно-конструкторских и опытно-технологических работ»), законы Республики Беларусь (от 21 октября 1996 г. № 708-XIII «О научной деятельности»; от 10 июля 2012 г. № 425-З «О государственной инновационной политике и инновационной деятельности в Республике Беларусь»; от 19 января 1993 г. № 2105-XІІ «Об основах государственной научно-технической политики»), постановления Совета Министров Республики Беларусь («Об утверждении Примерного положения об отраслевой лаборатории» от 9 февраля 2017 г. № 110; «О порядке функционирования единой системы государственной научной и государственной научно-технической экспертиз от 22 мая 2015 г. № 431; «О государственных комплексных целевых научно-технических программах» от 31 августа 2006 г. № 1117; «Об утверждении Положения об оценке результатов научной деятельности» от 21 июля 1997 г. № 914 (ред. от 14.08.2012); «Об использовании результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и опытно-технологических работ и признании утратившим силу постановления Совета Министров Республики Беларусь от 28 мая 2003 г. № 700» от 31 августа 2006 г. № 1103; «О некоторых вопросах регулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности» Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12.08.2010 г. № 1196; «О некоторых мерах по формированию, финансированию, выполнению государственных программ и оценке их эффективности» от 29.02.2016 № 167»; «Об утверждении Положения о порядке конкурсного отбора и реализации проектов и работ, финансируемых за счет средств республиканского бюджета, в том числе инновационных фондов» от 10.10.2006 г. № 1329; «Об утверждении Положения о порядке разработки и выполнения научно-технических программ и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь и их отдельных положений» от 31 августа 2005 г. № 961; «Об утверждении Положения о научно-технических проектах, выполняемых в рамках международных договоров Республики Беларусь» от 13 августа 2003 г. № 1065), Постановления Совета Министров Союзного Государства (Порядок разработки и реализации программ Союзного государства. Постановление Совета Министров Союзного государства от 11.10.2000 № 7 (в редакции постановления Союзного Государства от 23.04.2010 № 8. Зарегистрирован в Национальном центре правовой информации № a20000069), а также Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств – О Декларации об этических принципах научной деятельности).

Приведённый массив нормативных правовых актов свидетельствует о том, что в Республике Беларусь сформирована многоуровневая система правового регулирования грантовой поддержки научной деятельности, охватывающая как законодательное, так и подзаконное регулирование. Это говорит о том, что законодатель стремится охватить данную область комплексно.

Далее перейдем от общего обзора к анализу отдельных документов, оценив их с точки зрения юридической техники, внутренней согласованности и практической реализуемости заложенных в них предписаний.

В тексте Конституции Республики Беларусь прямого указания на сам термин «грант» нет, также, как и норм, регулирующих процедуру его получения. Однако упоминание о государственной поддержки науки заложен в ст. 51, закрепляющей содействие государства развитию «культуры, научных и технических исследований, внедрению инноваций на благо общих интересов» [2], а также в ст. 107 – «Правительство Республики Беларусь: …обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки и инноваций, культуры, образования, …» [2].

Далее проводится подробный анализ законодательства Республики Беларусь в области науки и инноваций, оцениваются его структурные особенности и практическая эффективность.

Закон Республики Беларусь от 21 октября 1996 г. № 708-XIII «О научной деятельности». Впервые на законодательном уровне было закреплены определения следующих терминов: «научная деятельность», «научный работник», «научная организация». Это создало основу для единообразного применения данных терминов и стало отправной точкой для дальнейшего нормотворчества.

Закон закрепил важные принципы государственной политики: свобода научного творчества, достоверность научных результатов и приоритет фундаментальной науки, а также государственное финансирование научной деятельности за счет средств республиканского и местного бюджетов.

В ст. 5 гл. 1 закона отражена система государственных органов управления в сфере научной деятельности. Это позволило унифицировать систему управления в научной сфере, обеспечив ее понятность и доступность для субъектов правоприменения.

Закон Республики Беларусь от 10 июля 2012 г. № 425-З «О государственной инновационной политике и инновационной деятельности в Республике Беларусь» определяет правовые и экономические основы государственной инновационной политики, устанавливает механизмы стимулирования создания и внедрения инноваций, а также регулирует отношения между государством, субъектами инновационной деятельности и инвесторами. Впервые на законодательном уровне закреплены понятия «технопарк», «стартап» и «венчурное финансирование».

Закон предусматривает инструменты стимулирования.

Во‑первых, финансовые меры: бюджетные ассигнования (республиканский и местный уровни), кредитование, а также венчурное финансирование.

Во‑вторых, организационный блок мер предусматривает создание и развитие субъектов инновационной инфраструктуры, в первую очередь технопарков; формирование государственных программ инновационного развития; поддержка экспорта инновационной продукции.

В‑третьих, стимулирующие меры (налоговые и таможенные). Здесь закон носит отсылочный характер (к Налоговому и Таможенному кодексу Евразийского экономического союза).

Следующий закон – закон Республики Беларусь от 19 января 1993 г. № 2105-XІІ «Об основах государственной научно-технической политики». Для формирования объективного представления о юридико-техническом уровне исследуемых норм представляется обоснованным применение метода сравнительного анализа: закона Республики Беларусь с Федеральным законом Российской Федерации от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Такое сравнение необходимо для решения нескольких задач. Во‑первых, для выявления дефектов юридической техники белорусского закона, а во‑вторых, для формулирования предложений по совершенствованию белорусского законодательства в этой области с учётом положительного российского опыта.

Необходимо сказать, что оба акта являются базовыми рамочными законами и определяют: цели и принципы государственной политики в научной сфере, компетенцию органов власти, правовой статус субъектов научной деятельности, основы финансирования и правовые гарантии.

Касаемо понятийного аппарата, закон Республики Беларусь имеет минимальное наличие дефиниций. Закон оперирует понятиями «научная деятельность», «научно-техническая политика» без развёрнутых определений, формулировки достаточно общие и размытые, что оставляет широкое поле для подзаконного регулирования, в то время как закон Российской Федерации более развернутый – ст. 2 содержит систему определений: «научная деятельность», «научный работник», «эксперт», «грант» и др. Здесь терминология детализирована, что снижает риск произвольного толкования.

В законе Российской Федерации содержатся прямые отсылки к Гражданскому кодексу (в части прав на результаты интеллектуальной деятельности, а также денежных средств или иного имущества бюджетных научных учреждений), в то время как закон Республики Беларусь практически не имеет отсылок к смежным актам.

Касаемо структуры и логики изложения закон Российской Федерации имеет более системную логику. Т.е. в законе информация излагается следующим образом: общие положения – субъекты – управление – финансирование – международное сотрудничество – ответственность. В то время как структура закона Республики Беларусь более сдержанная: общие положения – принципы – финансирование – защита прав. Также, в законе Республики Беларусь отсутствуют нормы об ответственности в качестве отдельного раздела. В то время как в законе Российской Федерации такие нормы содержатся в отдельных статьях (например, ответственность за нарушение законодательства о науке).

Важно отметить, что в законе Республики Беларусь нормы о финансировании носят декларативный характер, никакого четкого механизма финансирования не указано. В то время как в законе Российской Федерации закрепляется возможность бюджетного и внебюджетного финансирования, формы грантов.

Оценка эффективности применения закона Республики Беларусь от 19 января 1993 г. № 2105-XІІ «Об основах государственной научно-технической политики» и Федерального закона от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» предполагает анализ того, насколько непротиворечиво каждый из данных актов «реализует» регулятивную функцию, а также в какой степени заложенные в законах механизмы обеспечивают достижение целей государственной научно-технической политики.

В законе Республики Беларусь отсутствуют определения ключевых категорий – «грант», «научный проект», «научный результат», что вынуждает правоприменителя обращаться к подзаконным актам. В результате чего закон утрачивает свою регулятивную функцию. Кроме того, в законе отсутствуют нормы об ответственности за нарушение законодательства о научной деятельности, что говорит о его низком охранительном потенциале.

Преимущества закона Российской Федерации обусловлены, прежде всего, детализацией понятийного аппарата и закреплением конкретных правовых механизмов. Так, например, определение понятия «грант» в ст. 2 закона создаёт нормативную опору, позволяя участникам соответствующих правоотношений единообразно понимать содержание данной категории. Кроме того, закрепление прав субъектов научной деятельности в отдельной статье закона и указание на возможность их судебной защиты обеспечивает более высокий уровень правовой определённости.

Следует также отметить, что закон регулярно обновляется и дополняется, что повышает его актуальность, однако, с другой стороны, перегруженность поправками создаёт сложности в ознакомлении с ним и правоприменении, а отдельные процедурные вопросы, например порядок проведения конкурсного отбора проектов на получение грантов детализированы в подзаконном регулировании (Постановление Правительства Российской Федерации от 06.02.2021 № 130 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета грантов в форме субсидий юридическим лицам в рамках реализации отдельных мероприятий государственной программы Российской Федерации «Развитие образования»).

Таким образом, сравнительная оценка эффективности применения двух базовых законов приводит к выводу, что российская модель регулирования научной сферы в целом является более приспособленной и «работающей» на практике, нежели белорусская. Для Республики Беларусь представляется целесообразным учёт положительного опыта Российской Федерации в части закрепления определения понятия «грант», детализации правового статуса научных работников и формирования четких механизмов финансирования на уровне закона. Совершенствование закона Республики Беларусь от 19 января 1993 г. № 2105-XІІ «Об основах государственной научно-технической политики» по указанным направлениям позволило бы повысить его регуляторную роль и снизить зависимость системы грантовой поддержки науки от подзаконного усмотрения.