О некоторых проблемах и противоречиях в современном законодательстве об обращении с отходами производства и потребления

В настоящее время одним из макроэкономических трендов является переход с модели линейной экономики к циркулярной экономике для общего снижения площадей мусорных свалок, оптимизации расходов на добычу ограниченного природного сырья, улучшения качества производимой продукции [1, С. 143]. Российский законодатель на протяжении последних десятилетий предпринимает попытки встроить отечественное регулирование обращения с отходами в данный тренд, о чём свидетельствуют неоднократные изменения Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее «Закон об отходах»).

Наиболее масштабным по своим последствиям изменением стала так называемая «мусорная реформа», начатая по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды 27 мая 2010 года и продолженная принятием Федерального закона от 31.12.2017 № 503-ФЗ, а также вступлением в силу с января 2019 года новой редакции Закона об отходах, в рамках которой понятие «использование отходов» было заменено более широким понятием «утилизация отходов», включившим в себя рециклинг, регенерацию и рекуперацию.

Однако принятые в развитие данной реформы законодательные решения последних лет не всегда согласуются друг с другом и достигают поставленных законодателем целей. В частности, ещё в 2019 году понятие утилизации было дополнено энергетической утилизацией (Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 450-ФЗ), в 2022 году законодатель ввёл самостоятельную категорию вторичных ресурсов (Федеральный закон от 14 июля 2022 г. № 268-ФЗ), а в 2023 году провёл реформу по введению расширенной ответственности производителей (Федеральный закон от 4 августа 2023 г. № 451-ФЗ). Представляется, что каждое из перечисленных решений, будучи направленным на устранение отдельных недостатков предшествующего правового регулирования, породило собственные проблемы и внутренние противоречия, которые не получили разрешения до настоящего времени. Предлагается рассмотреть обозначенные проблемы далее применительно к трём новеллам законодательства об отходах, а именно энергетической утилизации, экологическому сбору в системе расширенной ответственности производителей и вторичным ресурсам.

О проблемах понятия энергетической утилизации. По завершении 2019 года понятие утилизации в Законе об отходах было дополнено энергетической утилизацией посредством принятия Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 450-ФЗ. Первоначально внесённый в Государственную Думу Российской Федерации законопроект не предусматривал дополнения Закона об отходах данным понятием, однако к третьему чтению он был доработан и одобрен в редакции, включавшей энергетическую утилизацию. Как отмечается в литературе, введение данного понятия способно осложнить дальнейшее развитие законодательства об отходах и реализацию концепции циркулярной экономики, поскольку ТКО не включаются повторно в производственный цикл. Вместо этого организуется практика уничтожения таких ресурсов [3, С. 173].

Схожая аргументация приводились в рамках общественной инициативы № 47Ф63007 «За отказ от мусоросжигания и за предотвращение образования отходов», авторы которой указывали, что принятые поправки легализуют широкомасштабное сжигание отходов, оставшихся после сортировки, на экологически опасных предприятиях. Экспертная оценка данной инициативы оказалась отрицательной, а решение экспертной группы федерального значения было впоследствии обжаловано в Пресненском районном суде г. Москвы (дело № 02а-0612/2021), который прекратил производство по делу по формальным основаниям, не рассмотрев спор по существу.

Помимо проблемы самого понятия энергетической утилизации, которое стало основным препятствием для реализация циркулярной экономики в России, возможно выделить также проблемы технико-юридического характера. Так, дополнение понятия утилизации признаком энергетической утилизации первоначально поставило вопрос о соотношении утилизации и обезвреживания отходов, поскольку согласно ст. 1 Закона об отходах обезвреживание включало в себя сжигание. В действующей редакции закона это противоречие частично снято за счет специальной оговорки в абз. 9 п. 1 ст. 1 Закона Об отходах.

В настоящее время к обезвреживанию не относится сжигание, связанное с использованием ТКО в качестве возобновляемого источника энергии. Вместе с тем сама проблема разграничения смежных способов обращения с отходами сохраняет своё значение. В 2024 году законодатель дополнил ст. 5 Закона об отходах, включив в один ряд с обезвреживанием энергетическую утилизацию и объекты утилизации ТКО путем производства искусственных грунтов из их органической части. Это свидетельствует, скорее, не о противоречии или коллизии понятий, а о продолжающемся включении в законодательство специальных понятий без достаточного пересмотра их соотношения с родовыми категориями утилизации и обезвреживания. Более подробно понятийные трудности будут раскрыты далее, при рассмотрении понятия вторичных ресурсов.

О проблемах модели расширенной ответственности производителей. В рамках механизма расширенной ответственности производителей (далее – РОП) обязанность по утилизации товаров и упаковки может быть исполнена одним из двух способов, а именно посредством самостоятельной утилизации либо посредством уплаты экологического сбора, исчисляемого исходя из разницы между установленным нормативом утилизации и достигнутым объёмом самостоятельной утилизации. Подобная конструкция позволяет обязанному лицу заменить неисполненную обязанность денежным платежом, что ставит вопрос о согласованности данного платежа с целью самостоятельной утилизации, ради которой указанный механизм первоначально вводился в законодательство.

С момента введения РОП в 2015 году значительная часть обязанных лиц предпочитала уплату экологического сбора самостоятельной утилизации, поскольку ставки сбора уступали затратам на организацию собственной переработки, а часть утилизаторов ограничивалась оформлением акта об утилизации без проведения соответствующих операций. Данное обстоятельство было учтено при принятии Федерального закона от 04.08.2023 № 451-ФЗ, которым в ст. 24.2 Закона Об отходах закреплено правило о непризнании самостоятельной утилизации выполненной в случае, если указанная в акте утилизации масса отходов превышает предельную производственную мощность оборудования утилизатора с учётом иных заключённых им договоров. Тем самым законодатель признал недостаточность ранее действовавшего порядка подтверждения утилизации для предотвращения злоупотреблений.

Некоторые противоречия обнаруживаются в соотношении цели и фактической функции экологического сбора. В налогово-правовом смысле сбор согласно ст. 8 НК РФ предполагает связь платежа с совершением в отношении плательщика юридически значимого действия, включая предоставление права или выдачу разрешения. Экологический сбор такой связи не имеет, его уплата не сопровождается индивидуальным встречным предоставлением производителю или импортеру [5, С. 4-5]. В системе РОП он лишь позволяет заменить самостоятельное обеспечение утилизации отходов от использования товаров денежным платежом. Поэтому противоречие проявляется не только в терминологическом использовании слова «сбор», но и в том, что платеж, заявленный как механизм, нацеленный на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды, фактически становится способом денежного исполнения обязанности, которая первоначально должна была стимулировать вовлечение отходов в утилизацию.

В соответствии с п. 1 ст. 24.5 Закона об отходах, экологический сбор отнесён к неналоговым доходам федерального бюджета. Основанием для подобной квалификации послужила правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированная в Определении от 10 декабря 2002 г. № 284-О применительно к плате за негативное воздействие на окружающую среду и распространяемая по аналогии на иные экологические платежи. Согласно названной позиции, такие платежи носят индивидуально возмездный и компенсационный характер и потому являются не налогом, а фискальным сбором. Между тем Министерство финансов Российской Федерации признавало квазиналоговый характер экологического сбора, отмечая, что отсутствие данного платежа в Налоговом кодексе Российской Федерации препятствует единообразному применению и эффективному администрированию неналоговых платежей. Счётная палата Российской Федерации по итогам исследования неналоговых экологических платежей, включая утилизационный и экологический сборы, а также плату за негативное воздействие на окружающую среду, пришла к заключению о том, что для государства очевиден приоритет фискальной и регулирующей функций указанных платежей над обеспечением экологической безопасности как целью их установления. Отнесение экологического сбора к неналоговым доходам бюджета означает также, что предусмотренное законом направление собранных средств на цели утилизации не гарантировано [4, С. 182]. В силу ст. 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджета по общему правилу не могут быть увязаны с определёнными доходами бюджета, а значит поступления от экологического сбора обезличиваются в общей массе доходов и распределяются на общих основаниях [6, С. 18].

Помимо этого, система РОП вступает в некоторое противоречие с общей направленностью т.н. «мусорной реформы». Мусорная реформа 2017-2019 годов была ориентирована на централизацию обращения с твёрдыми коммунальными отходами вокруг одного регионального оператора в границах территориальной схемы. Такие действия должны были устранить фрагментацию, ранее осложнявшую контроль за обращением с отходами. Реформа РОП, напротив, предполагает возникновение множества самостоятельных субъектов, каждый из которых обеспечивает утилизацию собственными силами либо через собственные договорные связи с утилизаторами. Эти законодательные решения развиваются, по существу, порознь, что затрудняет их согласование в рамках одной системы обращения с отходами.

О введении понятий вторичных ресурсов и вторичного сырья. Понятие вторичных ресурсов, равно как и связанное с ним понятие вторичного сырья, введённое в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ, не входили в первоначальный перечень понятий, введённых мусорной реформой 2017-2019 годов, и были закреплены лишь Федеральным законом от 14.07.2022 № 268-ФЗ. Основанием для данного законодательного решения послужило исполнение положений программных документов, определяющих национальные цели развития Российской Федерации в области обращения с отходами (Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474). Представляется, однако, что действительным основанием послужила необходимость восполнить пробел, образовавшийся после расширения понятия утилизации энергетической утилизацией и не позволявший на уровне понятийного аппарата отделить переработку отходов от их сжигания и захоронения.

Согласно определению ст. 1 Закона Об отходах, ко вторичным ресурсам относятся отходы, которые в результате раздельного накопления, сбора или обработки могут быть повторно использованы для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг или получения энергии. Хозяйствующие субъекты, у которых образуются вторичные ресурсы, обязаны самостоятельно обеспечить их утилизацию либо передать другим лицам для утилизации, при этом с 2030 года захоронение вторичных ресурсов не допускается в соответствии со ст. 17.1 Закона Об отходах.

Поскольку статус вторичного ресурса и связанные с ним обязанности возникают лишь в отношении раздельно накопленных отходов, хозяйствующий субъект, не осуществляющий раздельное накопление, не принимает на себя дополнительных обязанностей по утилизации и не подпадает под запрет захоронения. Тем самым у хозяйствующих субъектов возникает стимул к раздельному накоплению отходов только в случае готовности принять на себя связанные со статусом вторичного ресурса обязанности. Более того, скорее, у субъектов сохраняется обратный стимул в сохранении отходов в прежнем правовом режиме. Обязанность по обеспечению утилизации вторичных ресурсов возложена на хозяйствующих субъектов и, в части раздельного накопления, на физических лиц. Государство при этом ограничивается установлением запретов и требований к отчётности, не принимая на себя обязательств по созданию соответствующей инфраструктуры переработки.

Отдельную проблему составляет соотношение вторичных ресурсов, сохраняющих статус отхода и подпадающих под действие Закона об отходах, и вторичного сырья, признаваемого продукцией и потому регулируемого ст. 2 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Данное различие в квалификации имеет значение постольку, поскольку с ним связан переход из одного правового режима в другой. В отношении материала, сохраняющего статус отхода, следуют предусмотренные Законом об отходах присвоение класса опасности, включение в федеральный классификационный каталог отходов, паспортизация и, в случаях, предусмотренных ст. 9 Закона № 89-ФЗ, лицензирование деятельности по обращению с ним. С признанием материала продукцией данные требования не применяются, а обращение с ним подчиняется требованиям Федерального закона № 184-ФЗ, то есть техническим регламентам и национальным стандартам. Природоохранный контроль за дальнейшей судьбой материала на этом прекращается.

Отнесение вещества к отходам или побочным продуктам производства носит заявительный характер и осуществляется самим хозяйствующим субъектом в силу п. 1 ст. 51.1 Федерального закона № 7-ФЗ [2, С. 181], а аналогичный по существу подход применяется и к отнесению отходов к вторичным ресурсам, что подтверждается разъяснениями Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (см. Письмо Минприроды России от 30 ноября 2023 г. № 25-47/46122 «Об отражении перевода вторичного ресурса во вторичное сырье»). При этом действующий порядок паспортизации отходов, установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 08.12.2020 № 1026, не предусматривает отдельной отметки о присвоении отходу статуса вторичного ресурса, а процедура подтверждения перехода вторичного ресурса в вторичное сырьё установлена лишь на уровне национального стандарта (ГОСТ Р 54098-2024 «Ресурсосбережение. Вторичные ресурсы и вторичное сырье. Термины и определения»), что не позволяет проследить момент изменения правового режима материала в рамках обязательной отчётности. Указанная неопределённость создаёт основания для споров о квалификации конкретных отходов.

Выводы. Изложенное позволяет заключить следующее касательно проблем и противоречий новелл законодательства об обращении с отходами последних лет. Во‑первых, каждое из рассмотренных решений, а именно расширение понятия утилизации, реформа РОП и введение категории вторичных ресурсов, принималось для устранения ранее выявленного недостатка регулирования, однако породило собственное самостоятельное противоречие, не устранённое к настоящему времени. Во‑вторых, во всех рассмотренных случаях законодатель возлагает бремя достижения целей циркулярной экономики на хозяйствующих субъектов и, в отдельных случаях, на граждан, ограничивая собственное участие установлением запретов, требований к отчётности и субсидиарным финансированием за счёт неналоговых платежей, целевое расходование которых не гарантировано, хотя общий вектор проведённой ранее «мусорной реформы» был наоборот на централизацию полномочий у государства. В‑третьих, квалификация отходов, вторичных ресурсов и вторичного сырья друг относительно друга носит по большей части заявительный характер и не обеспечена достаточным учётным сопровождением, что может создавать основания для последующих споров и разночтений в правоприменении. Представляется, что дальнейшее совершенствование законодательства в данной сфере требует не столько дополнения понятийного аппарата новыми категориями, сколько пересмотра уже принятых решений на предмет их согласованности между собой.