Теоретико-правовые основы законодательного процесса в Российской Федерации

Институт законодательного процесса зародился в России относительно недавно — в начале 20 века после подписания Николаем II Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка», который учредил законодательный орган Российской империи – Государственную Думу. С тех времён законодательный процесс значительно изменился. Если в дореволюционный период парламент являлся составной частью единого государственного механизма в рамках авторитарного монархического государства, то сейчас он соответствует демократическим принципам федеративного республиканского государства.

Во многом именно от того, насколько профессионально, прозрачно и эффективно организован законодательный процесс в стране, зависит работа правового демократического государства, стабильность общественных отношений, уровень защиты прав и свобод человека и гражданина. Помимо этого, в связи с научно-техническим прогрессом, законодатель не всегда успевает реагировать на появление новых видов общественных отношений (в сфере интеллектуального права, цифрового права и т. д.). Это также показывает необходимость усовершенствования процесса законотворчества.

В законодательстве РФ отсутствует определение законодательного процесса, поэтому различные учёные толкуют его по‑разному. С.А. Авакьян выделяет два подхода к пониманию законодательного процесса. Согласно первому подходу, законодательный процесс ¬— это совокупность стадий, начиная от осуществления права законодательной инициативы, т. е. внесения законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрения и принятия закона в парламенте, подписания и обнародования закона компетентным органом. Исходя из второго подхода, законодательный процесс — это совокупность действий непосредственно парламента, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и кончая принятием закона [1, с. 276–277].

Второе понятие более «узкое», чем первое. Так как из законодательной процедуры исключатся этапы, предшествующие рассмотрению законопроекта (подготовка и внесение в парламент) и завершающие процесс (подписание и обнародование закона). Подобное толкование законодательного процесса представляется несостоятельным, так как игнорирует стадии, без которых появление закона и его вступление в силу невозможно.

А. Н. Кокотов определяет законодательный процесс (на федеральном уровне) как нормативно установленный порядок принятия палатами Федерального Собрания РФ законов федерального уровня, их подписания и обнародования Президентом РФ, а также принятия Конституционным Собранием РФ новой Конституции РФ [3, с. 190]. Данное определение схоже с первым определением, которое даёт С. А. Авакьян, но теперь оно дополнено процессом принятия новой Конституции РФ Конституционным Собранием РФ. Стоит отметить, что федеральный конституционный закон, регулирующий организацию и деятельность Конституционного Собрания, до сих пор не был принят. Представляется необходимым принятие данного федерального конституционного закона для ликвидации правовой неопределённости (последний раз проект федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации» вносился в 2020 г. депутатами от партии КПРФ, но законопроект был отклонён [12]).

Если на федеральном уровне законодатель не даёт определение законодательному процессу, то на региональном уровне в законах некоторых субъектов РФ такое определение даётся либо прямо законодательному процессу субъекта РФ, либо схожему понятию.

Согласно Закону Ивановской области «О законодательном процессе в Ивановской области» (ст. 1) законодательный процесс в Ивановской области — это то система процессуальных действий, направленных на законодательное регулирование по предметам ведения Ивановской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Ивановской области в пределах предоставленных полномочий. Далее перечисляются привычные стадии законодательного процесса: внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы в Ивановскую областную Думу; рассмотрение законопроекта в Ивановской областной Думе; принятие законодательного акта Ивановской областной Думой; подписание его в соответствии с законами и официальное опубликование [13].

В Законе Тульской области «О законах области» (ст. 1) законодательному процессу даётся достаточно лаконичное определение: «Законодательный процесс - деятельность по внесению, рассмотрению, принятию, подписанию, обнародованию законов области» [14].

В законах других субъектов даётся определение схожему с законодательным процессом понятию — правотворчеству. Например, в ст. 1 Закона города Москвы «О правовых актах города Москвы» правотворчество определяется как деятельность по планированию правотворчества, разработке, принятию (изданию), подписанию, опубликованию и мониторингу правовых актов [15]. Исходя из данного закона, можно сделать вывод, что правотворчество (по Закону города Москвы) представляется более широким понятием, чем законодательный процесс в других субъектах РФ, так как правотворчество включает в себя новые стадии: планирование правотворчества и мониторинг правовых актов.

Определения законодательному процессу, закреплённые в региональном законодательстве, по сути своей не отличаются от принятого в науке подхода к пониманию данного термина. Если отличия имеются, то они минимальны и связаны со статусом субъекта РФ.

В ходе федерального законодательного процесса принимаются и изменяются законы трёх видов, которые различаются по своей юридической силе, предмету регулирования и процедуре принятия.

Высшую юридическую силу имеют законы РФ о поправках к Конституции РФ, которые ¬вносят изменения в главы 3–8 Конституции РФ. Процедура их принятия схожа с принятием федерального конституционного закона (квалифицированное большинство в обеих палатах). Однако, после принятия Федеральным Собранием закон направляется также на рассмотрение в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Он считается одобренным, если его поддержат не менее чем две третьих законодательных (представительных) органа субъектов РФ. Только после этого закон о поправке направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования [16]. В науке конституционного права имеет место дискуссия с какого момента закон о поправке вступает в силу: с момента одобрения органами законодательной власти субъектов РФ или подписания и обнародования Президентом РФ [7, с. 47–48]. Такой вопрос возник в связи с постановлением Конституционного Суда РФ о толковании ст. 136 Конституции РФ. В пункте 3 резолютивной части Суд указал, что «вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию» [17]. Буквальное прочтение этого положения говорит о том, что Конституционный Суд РФ моментом вступления закона о поправках в силу считает факт его одобрения законодательными органами субъектов РФ. Думается, что можно согласиться с позицией С. А. Зенкина, что в формулировке имеет место «банальная опечатка» и вместо «вступивший в силу» должно было быть написано «вступающий в силу» [2, с. 49].

По вопросам прямо предусмотренным Конституцией РФ принимаются федеральные конституционные законы (ФКЗ). Например, об изменении статуса субъекта РФ, о чрезвычайном или военном положении, о референдуме. Для принятия федерального конституционного закона требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах: не менее чем двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее чем трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если Совет Федерации не одобряет закон, Государственная Дума не может преодолеть это решение. Кроме того, Президент РФ не имеет права отклонить принятый Федеральным Собранием ФКЗ (так как это не предусмотрено Конституцией РФ) [18].

Самым распространённым видом законов федерального уровня являются федеральные законы (ФЗ). О.Е. Кутафин подчёркивал, что в Конституции РФ понятием «федеральный закон» (как например в ст. 71 Конституции РФ), иногда охватываются и другие законы, принимаемые на федеральном уровне[4, с. 445], но в узком смысле это нормативно-правовой акт, принимаемый по строго не определенному кругу вопросов, которые не отнесены к предмету регулирования ФКЗ или законов о поправке. Для принятия федерального закона достаточно простого большинства голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Далее закон должен быть одобрен Советом Федерации. Если Совет Федерации отклоняет законопроект, то его вето может быть преодолено Государственной Думой, если за него проголосуют не менее двух третей депутатов. После одобрения Советом Федерации закон направляется Президенту РФ. Президент РФ также имеет право отлагательного вето, которое может быть преодолено двумя третями голосов в обеих палатах Федерального Собрания.

В этот перечень не включена Конституция РФ. Считаем, что, хотя она и является основным законом Российской Федерации, но процесс её пересмотра, а затем и принятия, глобальнее, чем законодательный процесс, так как помимо обычных для законодательного процесса стадий (о которых будет сказано далее) для разработки новой Конституции РФ созывается Конституционное Собрание, а для её принятия возможно и всенародное голосование. Именно наличие двух новых особых субъектов и отличает процесс принятия новой Конституции РФ от законодательного процесса.

Таким образом, отсутствие легального определения законодательного процесса на федеральном уровне компенсируется доктриной, в которой сложился общепринятый подход к понимаю законодательного процесса (хотя подходы отдельных учёных могут расходиться с ним). В законодательстве субъектов РФ, напротив, закреплены как прямые определения законодательного процесса, так и смежные понятия, например правотворчество. Несмотря на региональную специфику, эти определения в целом соответствуют доктрине конституционного права.

Если исходить из широкого подхода к пониманию законодательного процесса, то можно выделить следующие обязательные стадии (на федеральном уровне): законодательная инициатива; обсуждение законопроекта; принятие закона Государственной Думой; одобрение закона Советом Федерации; подписание и обнародование закона Президентом РФ [6, с. 374].

Помимо данных обязательных стадий есть и факультативные. Например, если вместо одобрения Совет Федерации не одобрил закон, то начинается следующая стадия: создание согласительной комиссии обеих палат и повторное рассмотрение закона. Если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации, то закон принимается простым большинством. Если же Дума не согласна с предложениями, то закон принимается двумя третями голосов. В этом случае закон направляется Государственной Думой напрямую Президенту РФ на подписание.

Некоторое время оставался открытым вопрос, насчёт того является ли стадия одобрения закона Советом Федерации обязательной. С одной стороны, принятый Государственной Думой федеральный закон может не быть рассмотрен Советом Федерации в 14 дней (за исключением случаев, о которых сказано далее). В таком случае федеральный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ. Однако, в ответ на вопрос о том, является ли стадия одобрения обязательной, Конституционный Суд РФ указал, что в данном случае Совет Федерации всё равно одобряет закон «в пассивной форме» [19].

Важно отметить, что в некоторых случаях Совет Федерации не может не рассмотреть закон. В ст. 106 Конституции РФ закреплён перечень вопросов, принятые по которым федеральные законы обязательны к рассмотрению в Совете Федерации: вопросы федерального бюджета, федеральных налогов и сборов и т. д.

Если Президент РФ отклоняет принятый федеральный закон (использует право вето), то возникает дополнительная стадия законодательного процесса ¬— повторное рассмотрение закона в обеих палатах. На данной стадии парламентарии принимают решение: принять закон с поправками Президента РФ, отказаться от принятия закона в принципе или принять закон в изначальной редакции, преодолев вето квалифицированным большинством голосов (не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов РФ и депутатов Государственной Думы). После этого федеральный закон подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ (ст. 107 Конституции РФ).

При принятии отдельных видов законов также появляются дополнительные стадии. Например, одобренный Федеральным Собранием закон РФ о поправке к Конституции РФ должен быть одобрен не менее чем двумя третями законодательных органов субъектов РФ, прежде чем он будет направлен Президенту РФ на подписание и обнародование.

Таким образом, количество стадий федерального законодательного процесса варьируется в зависимости от ситуации. При этом, отдельные стадии также могут подразделяться на этапы. Например, согласно ст. 116 Регламента Государственной Думы, рассмотрение законопроекта в Государственной Думе осуществляется в трёх чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или настоящим Регламентом [20] (например, до внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ в 2007 г., закон о федеральном бюджете принимался в четырёх чтениях).

Помимо закреплённых Регламентом Государственной Думы трёх чтений, существует такое понятие, как «нулевое чтение». Идея нулевого чтения заключается в предварительном (до внесения законопроекта в Государственную Думу или проведения первого чтения) обсуждении законопроекта парламентскими структурами, иными органами публичной власти, организациями гражданского общества, учёными-юристами, представителями экспертного сообщества в целях определения социальной необходимости, своевременности и целесообразности принятия данного закона [11, с. 253]. Объектом экспертизы становятся различные законопроекты. Например, в 2026 г. была проведена общественная экспертиза законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [21], в 2025 г. было дано заключение на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2026 год и на плановый период 2027 и 2028 годов» [22].

На практике нулевые чтения проводятся в основном Общественной палатой РФ, которая как раз активно использует термин «нулевого чтения» [23]. Имеет место критика упоминания нулевого чтения напрямую в заключениях Общественной палатой РФ, так как ни в Конституции РФ, ни в действующем законодательстве термин «нулевое чтение» не получил легального закрепления и определения [8, с. 503].

По мнению А. Н. Кокотова можно не только подразделять стадии на этапы, но и объединять схожие стадии в циклы: цикл законодательной инициативы, цикл принятия закона, цикл одобрения закона, цикл легализации закона. Здесь стоит учитывать, что Александр Николаевич использует специфическое деление законодательного процесса на 9 стадий [3, с. 183], отличное от общепринятого деления на 5 стадий.

Стадии законодательного процесса на уровне субъектов Российской Федерации схожи с федеральным уровнем. Специфика заключается в однопалатной структуре региональных парламентов. Поэтому пропадает стадия одобрения верхней палатой. В целом, можно выделить следующие стадии: осуществление права законодательной инициативы, подготовка законопроекта к рассмотрению законодательным органом, обсуждение законопроекта и принятие закона, подписание и опубликование закона высшим должностным лицом субъекта РФ.

В рамках регионального законодательного процесса региональными парламентами принимаются конституции (уставы) субъектов РФ; законы, вносящие изменения в данные учредительные акты; законы соответствующих субъектов РФ. Сами законы подписываются и обнародуются высшим должностным лицом субъекта РФ.

Законодательный процесс в субъектах РФ регулируется прежде всего Конституцией РФ, в которой названы виды нормативных правовых актов, принимаемые в ходе законодательного процесса (о которых уже было сказано ранее). Конституция РФ также устанавливает рамки для принятия субъектами РФ собственных законов: в пределах совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) или остаточного ведения (ст. 73 Конституции РФ) [10, с. 26], то есть вне пределов Российской Федерации и её полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Помимо этого, Конституция РФ устанавливает обязательное условие для принятых законов — их официальное опубликование (ст. 15 Конституции РФ). Если на федеральном уровне законы опубликовываются Президентом РФ, то на уровне региона — высшим должностным лицом субъекта РФ в установленный конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ срок [24].

Правила принятия законов субъектов РФ закреплены в учредительных актах (в конституциях или уставах) субъектов РФ, обычных законах субъектов РФ и регламентах законодательных органов субъектов РФ. Основы законодательного процесса в субъектах РФ закреплены в их конституциях и уставах. В этих документах, как правило, определяются субъекты законодательной инициативы, особенности внесения законопроектов, порядок подписания и опубликования закона главой региона и др.

Отдельно регулируется процедура изменения и принятия самой конституции (устава). Часть условий содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»: «Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов» (ч. 1 ст. 12). Основные требования определяются самим субъектом. Например, порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан закреплены в главе 11 Конституции Республики Башкортостан. Определяется круг субъектов, имеющих право вносить предложения об изменении и дополнении Конституции Республики Башкортостана, порядок принятия решения об изменении и дополнении Конституции [25].

Второй уровень регулирования регионального законодательного процесса составляют законы субъектов РФ, в частности о нормативных правовых актах [26]. Они устанавливают общие требования к подготовке законопроектов, правила юридической техники, а также порядок подписания и опубликования принятых законов.

Третью группу актов представляют регламенты законодательных (представительных) органов субъектов РФ. В регламенте парламент детально прописывает законодательные процедуры, реализуя свои полномочия по самоорганизации.

Отдельное внимание в регионах уделяется правовому мониторингу. Согласно Закону Ставропольского края «Об осуществлении Думой Ставропольского края контроля за соблюдением и исполнением законов Ставропольского края» текущий контроль за соблюдением и исполнением действующих законов Ставропольского края осуществляют комитеты Думы Ставропольского края, ответственные за контроль. Информация о состоянии соблюдения и исполнения отдельных законов Ставропольского края доводится комитетом Думы Ставропольского края, ответственным за текущий контроль, до сведения депутатов Думы Ставропольского края не реже двух раз в год [27].

Можно сделать вывод, что региональный законодательный процесс опирается на многоуровневую систему правового регулирования. Начиная от Конституции РФ и федеральных законов, заканчивая подзаконными актами региональных законодательных (представительных) органов. Законодательный процесс в субъектах РФ представляется более «простым» по сравнению с федеральным уровнем, где также присутствует стадия одобрения верхней палатой, хотя привычные стадии (законодательная инициатива, рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе и т. д.) остаются.

Проведённый анализ теоретико-правовых основ законодательного процесса в Российской Федерации позволяет заключить, что хотя основные теоретические положения не имеют легального закрепления на федеральном уровне, как, например, определение законодательного процесса и его стадии, в субъектах РФ и самой науке конституционного права уже есть сложившееся их понимание. Думается, что закрепление этих понятий на законодательном уровне не является необходимым, поскольку существующие в науке дискуссии не носят какого-либо деструктивного характера и не препятствуют стабильному функционированию законотворческого механизма. При этом всё ещё остаются пути совершенствования законодательного процесса. До сих пор не принят федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании. Определённые субъекты достаточно прогрессивны в некоторых областях, таких как правовой мониторинг. Считаем, что данный институт, успешно применяемый в Ставропольском крае, городе Москва и др. субъектах РФ заслуживает внимания федерального законодателя.