Ретроспективный анализ реорганизации и оптимизации учреждений уголовно-исполнительной системы России

Организационное устройство уголовно-исполнительной системы России за последние три десятилетия менялось неоднократно, причем содержание этих изменений было различным. В одном случае преобразования затрагивали место УИС в структуре государственных органов, в другом — систему ведомственного управления, в третьем — типологию исправительных учреждений, их штатную и материальную основу. Только часть решений была непосредственно связана с прекращением деятельности конкретных колоний, следственных изоляторов или иных учреждений. По этой причине употребляемое в ведомственной практике понятие «оптимизация» требует более осторожного толкования, чем простое сокращение количества объектов.

Для уголовно-исполнительной системы это особенно существенно. Исправительное учреждение представляет собой не только юридическое лицо и не только место содержания осужденных. Как правило, оно включает режимную и производственную территории, жилые и административные здания, инженерные сети, земельные участки, транспортную инфраструктуру, а в ряде регионов — самостоятельные коммунальные и хозяйственные объекты. Реорганизация такого комплекса затрагивает положение осужденных, сотрудников, контрагентов, собственника федерального имущества и органов власти территории, на которой учреждение расположено. Поэтому формальный показатель числа ликвидированных учреждений сам по себе мало говорит об эффективности преобразований.

Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы проследить, как менялись основания и способы реорганизации учреждений УИС, и определить, какие выводы из этого опыта имеют значение для современных решений. Использование историко-правового и формально-юридического методов позволяет сопоставить нормативные модели разных периодов, а системный анализ — оценить их связь с состоянием сети учреждений, имущественной базой и фактической численностью содержащихся лиц.

Отправной точкой современной организационной истории УИС логично считать начало 1990-х годов. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» закрепил самостоятельную законодательную основу деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания [1]. На этом этапе речь еще не шла об оптимизации в нынешнем понимании. Главной задачей было нормативно оформить саму систему, определить статус ее учреждений, территориальных органов, персонала и материального обеспечения.

Следующее принципиальное решение было связано с изменением ведомственной принадлежности УИС. Указ Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. № 1100 установил курс на передачу системы из МВД России в ведение Министерства юстиции Российской Федерации [2]. Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ внес необходимые изменения в действовавшее законодательство [3], а Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. № 904 определил порядок самой передачи [4]. Показательно, что вместе с учреждениями и органами передавались предприятия, организации и используемое имущество, а новая система признавалась правопреемником прежней. Уже тогда реформа потребовала решать не только вопрос о подчиненности, но и вопросы имущества, обязательств и непрерывности исполнения наказаний.

В связи с этим период 1993–1998 гг. уместно рассматривать как первый этап современных преобразований — нормативное обособление УИС и изменение ее места в государственном аппарате. Количество учреждений здесь не было главным предметом реформы. Значение этого периода для последующей оптимизации состоит в другом: сформировалась самостоятельная организационная и правовая система, которую в дальнейшем стало возможно перестраивать уже как единый федеральный комплекс.

Административная реформа 2004 г. изменила механизм управления этим комплексом. Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 было утверждено Положение о Федеральной службе исполнения наказаний [5]. Создание ФСИН России обеспечило концентрацию управленческих полномочий на федеральном уровне. Именно с этого времени решения о структуре учреждений, их создании, реорганизации и организационно-штатных изменениях стали приниматься в рамках более централизованной ведомственной модели.

Само образование ФСИН России не означало одномоментного сокращения сети учреждений. Однако без этого этапа последующая адресная оптимизация была бы значительно сложнее: для нее требовался центр, располагающий сведениями о положении учреждений в разных субъектах Российской Федерации и способный сопоставлять их кадровую обеспеченность, наполняемость, расходы и состояние материальной базы. Поэтому 2004–2009 гг. можно обозначить как этап административной централизации, создавший организационные предпосылки для будущих преобразований сети.

Иной по масштабу замысел появился после утверждения распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года [6]. К началу реализации Концепции в учреждениях, обеспечивавших изоляцию от общества, находилось около 864 тыс. человек; функционировали 755 исправительных колоний, 226 следственных изоляторов, 164 помещения, действовавших в режиме следственных изоляторов при исправительных колониях, семь тюрем и 62 воспитательные колонии [6]. Масштаб сети объясняет, почему предложенная тогда структурная перестройка имела не локальный, а системный характер.

Первоначальная редакция Концепции исходила из идеи существенного изменения типов учреждений. Предусматривалось создание условий для перехода преимущественно к тюрьмам различных режимов и колониям-поселениям, а также преобразование воспитательных колоний в воспитательные центры. Тем самым государство пыталось изменить не столько число объектов, сколько саму архитектуру исполнения наказания в виде лишения свободы. В научной литературе этот проект закономерно вызвал дискуссию. В. Б. Малинин указывал на его серьезную организационную и финансовую нагрузку [7]. М. Л. Гачава и И. А. Котов связывали перспективы реформирования с общей гуманизацией уголовно-исполнительной политики и развитием альтернатив лишению свободы [8].

Практика последующих лет показала, что исходный замысел в заявленном объеме реализован не был. Ю. А. Реент, анализируя преобразования 2010–2020 гг., отмечает заметное расхождение между первоначальными установками и фактической динамикой системы [9]. В 2015 г. распоряжением Правительства Российской Федерации № 1877-р Концепция была существенно скорректирована: из нее исключили блок, посвященный масштабному реформированию системы учреждений, исполняющих лишение свободы, и их организационно-структурному построению [10].

Эта корректировка представляется важнее, чем простой отказ от отдельного программного положения. Она обозначила изменение самого механизма реформы. Вместо попытки в короткий срок перестроить типологию большей части учреждений постепенно утвердился более осторожный подход, при котором решение принимается применительно к конкретному объекту или группе объектов. Период 2010–2015 гг. поэтому можно считать этапом концептуальной структурной реформы, одновременно продемонстрировавшим пределы крупномасштабного административного переустройства давно сложившейся пенитенциарной инфраструктуры.

Во второй половине 2010-х годов термин «оптимизация» приобретает иное, более прикладное содержание. Основаниями для ликвидации или реорганизации учреждений становились низкая наполняемость, высокая стоимость содержания, неудовлетворительное техническое состояние зданий, особенности географического и климатического положения. Такая логика отличается от подхода 2010 г.: в центре находится уже не образ будущего учреждения, а оценка жизнеспособности и целесообразности сохранения конкретного объекта.

К этому времени сформировался объективный фактор, который нельзя было игнорировать, — устойчивое снижение численности лиц, содержащихся в учреждениях УИС. По данным, обобщенным Ю. А. Реентом, с 2010 по 2020 г. число исправительных колоний уменьшилось с 755 до 681, воспитательных колоний — с 62 до 18, а общая численность содержащихся лиц сократилась почти вдвое [9]. В публичных материалах начала 2020-х годов указывалось, что за 2010–2020 гг. было ликвидировано 152 учреждения УИС. Сеть, формировавшаяся для значительно большей численности спецконтингента, неизбежно стала содержать объекты с устойчивой недозагрузкой.

Однако экономический эффект закрытия такого учреждения не является автоматическим. Расходы на охрану, инженерные системы, коммунальное обеспечение и административный аппарат действительно не сокращаются пропорционально уменьшению числа содержащихся лиц. Но после ликвидации появляются и другие затраты: этапирование, изменение маршрутов конвоирования, прием дополнительных лиц учреждением-правопреемником, перевозка имущества, выплаты и трудоустройство персонала, охрана опустевшего комплекса. Если эти расходы не включены в расчет, вывод об экономии может оказаться преждевременным. Поэтому справедлив тезис Е. А. Тимофеевой о том, что оптимизация должна быть связана с поиском рационального использования финансовых, материальных и человеческих ресурсов, а не только с их сокращением [11].

Период примерно с 2016 по 2020 г. в этой связи корректнее характеризовать как прагматическую ресурсную оптимизацию. Она была менее масштабной по замыслу, чем проект 2010 г., но глубже затрагивала конкретные территории и имущественные комплексы. Именно в этот период особенно отчетливо проявилась проблема последствий закрытия учреждения: прекращение пенитенциарной функции происходит значительно быстрее, чем завершается судьба принадлежащих Российской Федерации зданий, земельных участков, инженерных сооружений и производственных площадок.

Современный этап связан с Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2021 г. № 1138-р [12]. В ней наряду с вопросами режима, безопасности, ресоциализации и кадрового обеспечения заметное место занимает развитие инфраструктуры. Предусматриваются строительство и реконструкция объектов, создание учреждений объединенного типа, передислокация отдельных учреждений, прекращение эксплуатации ветхих объектов и взаимодействие с региональными и муниципальными органами власти по вопросу дальнейшего использования высвобождаемого имущества [12].

Тем самым масштаб планирования вновь изменился, но уже не в направлении массового перепрофилирования учреждений. Современный подход исходит из размещения сети как единой инфраструктуры. О. Н. Дядькин и А. В. Каляшин справедливо рассматривают концептуальные документы 2010–2030 гг. в качестве инструментов долгосрочного планирования развития УИС [13]. Для нынешнего этапа это особенно заметно: решение о судьбе отдельной колонии или следственного изолятора все чаще невозможно оценить без учета положения соседних учреждений, транспортных связей, региональной потребности в местах содержания и перспектив использования территории.

В. Е. Квашис обращает внимание на необходимость соотносить положения Концепции до 2030 г. с реальными тенденциями развития пенитенциарной системы [14]. Такое замечание представляется принципиальным именно для инфраструктурных решений, поскольку их последствия рассчитаны на десятилетия. Перенос объекта за пределы крупного города может освободить дорогостоящую территорию и снять часть градостроительных ограничений, но одновременно увеличить расстояния для конвоирования, медицинского обеспечения и посещений родственниками. На сходные противоречия, связанные с передислокацией учреждений, указывает В. Г. Громов [15]. Следовательно, территориальный фактор нельзя оценивать исключительно через стоимость земли или строительства.

Особое место в текущей модели занимает учреждение объединенного типа. Его смысл состоит в концентрации нескольких элементов пенитенциарной инфраструктуры в пределах единого современного комплекса. Обоснованно ставится вопрос о правовой природе такого образования и отмечается, что оно может рассматриваться не как новый самостоятельный вид исправительного учреждения, а как комплекс учреждений УИС, объединенных общей инфраструктурой. Для темы оптимизации это имеет практическое значение: строительство одного крупного объекта предполагает не только создание новых мощностей, но и решение вопроса о дальнейшей судьбе тех учреждений, функции которых в него переносятся.

Период с 2021 г. поэтому можно обозначить как этап пространственно-инфраструктурной трансформации. Его отличие от предшествующих преобразований состоит в расширении предмета оценки. В 1990-е годы основное значение имела ведомственная и правовая организация системы; в середине 2000-х — управленческая централизация; в начале 2010-х — предполагаемый тип учреждения; позднее — наполняемость и стоимость содержания конкретного объекта. В современной модели к этим критериям добавляются состояние недвижимости, земельные отношения, транспортная логистика, кадровая ситуация, градостроительные перспективы и реальная возможность дальнейшего использования высвобождаемого имущества.

Такое развитие позволяет уточнить само понятие оптимизации. Ликвидация — это юридический способ прекращения конкретного учреждения. Оптимизация имеет иной смысл и может достигаться посредством ликвидации, присоединения, перепрофилирования, изменения лимита наполнения, создания изолированных участков, перераспределения функций или строительства нового объекта взамен нескольких устаревших. В этом смысле оптимизацию сети учреждений УИС целесообразно понимать как деятельность по приведению количества, видов, мощности и территориального размещения учреждений в соответствие с фактическими и прогнозируемыми потребностями исполнения наказаний с учетом организационных, криминологических, экономических, кадровых, территориальных и имущественных факторов.

Из предложенного определения следует и иной подход к оценке результата. Сокращение числа учреждений не может выступать самостоятельным критерием успеха. Ликвидация недозагруженной колонии может уменьшить текущие расходы, но привести к росту затрат в принимающем учреждении и на перевозку осужденных. В отдельных территориях сохранение сравнительно небольшого учреждения, напротив, может быть оправдано отсутствием близкого учреждения соответствующего вида, особенностями транспортной сети или социально-экономической ролью объекта для населенного пункта. Вывод о целесообразности должен основываться на совокупном эффекте, а не на одном показателе.

Ретроспективный опыт позволяет определить минимальный набор вопросов, которые должны быть разрешены до принятия окончательного решения. Прежде всего требуется прогноз численности лиц, для которых необходимы места соответствующего режима и вида учреждения. Затем должна рассчитываться полная стоимость преобразования: не только содержание действующего объекта, но и капитальный ремонт, возможное строительство, ликвидационные мероприятия, перевозка людей и имущества, дополнительные транспортные расходы и содержание высвобожденного комплекса до его передачи. Отдельно следует оценивать доступность других учреждений, положение судов и медицинских организаций, возможности кадрового перераспределения и последствия для муниципального рынка труда.

Не менее важен земельно-имущественный блок. Исторически многие учреждения УИС занимают большие и неоднородные территории. В их границах могут находиться объекты с различным фактическим использованием, незарегистрированные инженерные сооружения, производственные здания, подъездные пути и сети. После прекращения деятельности учреждение перестает выполнять прежнюю функцию, но расходы на содержание имущества продолжаются. Передача такого комплекса может затягиваться из‑за неполноты регистрационных сведений, необходимости раздела земельных участков, наличия специальных сооружений либо отсутствия заранее определенного пользователя.

Поэтому предусмотренное Концепцией до 2030 г. взаимодействие с субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по дальнейшему использованию имущества прекративших деятельность учреждений следует рассматривать не как техническую стадию после ликвидации, а как часть самой оптимизации [12]. Рациональнее еще до принятия решения составлять имущественно-правовую карту учреждения: фиксировать объекты недвижимости и земельные участки, вид и состояние прав, обременения, инженерные коммуникации, незавершенное строительство, возможность использования имущества другими учреждениями УИС и интерес к нему со стороны иных публичных собственников и пользователей.

Такой порядок меняет последовательность действий. Вместо ситуации, когда учреждение закрывается, а вопрос об имущественном комплексе решается позднее, появляется возможность заранее определить его дальнейшую судьбу и увязать момент прекращения деятельности с передачей имущества. Для крупных объектов это имеет прямое бюджетное значение: сокращается период, в течение которого бывшая режимная территория не используется по назначению, но продолжает требовать охраны и текущего содержания.

Отдельной задачей остается оценка эффективности уже проведенных преобразований. Ведомственная статистика позволяет установить динамику количества учреждений и численности содержащихся лиц, однако этого недостаточно для вывода о совокупном эффекте. В научных и управленческих целях целесообразно сопоставлять состояние учреждения до реорганизации, прямые расходы на ее проведение, изменение нагрузки на учреждение-правопреемник, расходы на транспорт и кадры, а также судьбу высвободившегося имущества через один, три и пять лет после прекращения деятельности объекта. Такая ретроспективная проверка позволила бы отличить экономию, полученную в момент ликвидации, от устойчивого результата.

Проведенный анализ позволяет выделить несколько качественно различных периодов, но их границы не следует понимать как абсолютно жесткие. Нормативное обособление и передача УИС в систему Минюста России в 1990-е годы сформировали институциональную основу; создание ФСИН России закрепило централизованный механизм управления; проект 2010–2015 гг. показал возможности и ограничения крупной структурной реформы; в последующие годы акцент сместился на адресное сокращение избыточных мощностей; современная политика все заметнее связывает судьбу отдельного учреждения с пространственным размещением и состоянием всей инфраструктуры.

Научная новизна такого рассмотрения состоит не столько в самом выделении периодов, сколько в выявлении изменения предмета управленческой оценки. Ведомственная принадлежность и тип учреждения постепенно перестали быть достаточными основаниями для решения. Сегодня необходима оценка объекта как части сети и одновременно как сложного имущественно-организационного комплекса. Это позволяет объяснить, почему одинаковое формально решение — например, ликвидация двух исправительных колоний — в разных регионах может давать существенно различный результат.

В итоге реорганизацию или ликвидацию учреждения УИС целесообразно рассматривать как единый организационно-правовой цикл. Его начало связано с комплексным обоснованием необходимости преобразования, а завершение — не с внесением записи о прекращении юридического лица, а с фактическим перераспределением функций, осужденных и персонала, урегулированием правопреемства, земельных отношений и передачей имущества. Такой подход не исключает сокращение сети там, где оно объективно необходимо, но делает его результат проверяемым и позволяет избежать ситуации, когда ведомственная экономия сопровождается появлением новых имущественных, транспортных или социальных издержек. Именно в таком понимании оптимизация отвечает задачам долгосрочного развития уголовно-исполнительной системы и рационального использования федеральной инфраструктуры.