Двойственный характер законотворчества Петра I: систематизация права и сохранение указного регулирования

Вклад Петра I в развитие российского законодательства трудно переоценить. Его масштабные преобразования государственного аппарата, военной службы, финансов и управления требовали новых правовых правил, которые позволяли бы быстро закреплять решения государя и обеспечивать их исполнение. При этом Петр получил в наследство разрозненное законодательство. К концу XVII века разрозненность законодательства стала практической проблемой приказного управления. Как отмечал И. Д. Беляев, в приказах накопилось множество указов и грамот, содержание которых со временем забывалось либо применялось по‑разному []. Соборное уложение 1649 года продолжало оставаться главным сборником законов. Однако после его принятия появилось много новых указов и других актов. Некоторые из них противоречили друг другу, а разные государственные учреждения могли применять одни и те же нормы по‑разному. Из‑за этого законодательство стало сложным и запутанным. Поэтому Петр I начал не только принимать новые законы, но и приводить в порядок уже существующие правовые нормы. Именно разрозненность действующего законодательства стала одной из причин обращения к его систематизации. Поэтому Петр I приступил не только к изданию новых актов, но и к упорядочению уже действовавших норм.

Как отмечает М. Н. Лядащева-Ильичева, кодификационная деятельность при Петре I была направлена на сбор ранее изданных актов, сопоставление содержащихся в них предписаний и подготовку новых правовых норм [1]. Вместе с тем предпринятые попытки систематизации законодательства не привела к принятию нового Уложения, которое могло бы объединить действующее законодательство. Причина заключалась в том, что преобразования государственного управления требовали незамедлительного правового оформления. Пока велась подготовка общего свода, продолжалось издание отдельных указов, регулировавших конкретные вопросы. Новые нормы появлялись быстрее, чем их успевали согласовать и включить в общий свод. В результате стремление упорядочить законодательство сочеталось с сохранением указного регулирования, необходимого для практического осуществления петровских реформ. То есть систематизация права развивалась одновременно с сохранением указного регулирования.

Двойственность петровского законотворчества особенно ясно проявилась на первом этапе упорядочения действующего права. Формировавшийся абсолютизм нуждался в законодательстве, которое обеспечивало бы согласованную работу центральных и местных учреждений, единообразное исполнение государственных решений и быстрое проведение преобразований. Продолжительная война, создание регулярной армии, изменение налоговой системы и перестройка управления значительно увеличили круг вопросов, требовавших правового разрешения. На наш взгляд, сосредоточение правотворческой инициативы у Петра I в таких условиях было связано с практической потребностью объединить деятельность разрозненных учреждений и подчинить ее общим правилам. Издание именных указов позволяло быстро закреплять решения по текущим вопросам, тогда как систематизация законодательства должна была согласовать многочисленные предписания и обеспечить единообразие их применения. Так, именным указом Петра I от 22 февраля 1711 года «Об учреждении Правительствующего Сената и о бытии при оном Разрядному столу вместо Разрядного приказа, и по два комиссара из губерний» [4] Петр I учредил Сенат, которому поручалось управление государством во время отсутствия царя. Учреждение Сената показывает, что именной указ позволял без промедления закрепить создание нового органа и определить его место в государственном управлении.

Показательно, что первые меры, непосредственно направленные на систематизацию законодательства, были связаны с установлением действительного состава применявшихся правовых норм. Государственной власти предстояло определить, какие нормы сохраняли силу, как они применялись в отдельных учреждениях и в какой мере согласовывались между собой. Установление действующего состава законодательства одновременно усиливало правотворческую роль монарха и создавало правовую основу централизованного управления. Вместе с тем постоянное издание новых указов вновь увеличивало объем действующих предписаний. Именно поэтому развитие абсолютизма сопровождалось двумя связанными процессами – усилением правотворческой роли государя и поиском порядка, который позволил бы объединить его многочисленные решения в согласованную систему.

Первые практические меры по упорядочению действующего законодательства получили последовательное выражение летом 1714 года. Они включали:

Сенатский указ от 3 июня 1714 года «О собрании в Москве из Приказов новоуказных статей, об учинении из них выписок и о присылке оных в Сенат» предписывал собрать статьи, которые были приняты после Соборного уложения 1649 года на основании именных указов и боярских приговоров, а затем подготовить по ним выписки для Сената [5].

Собранные положения по распоряжению Правительствующего Сената надлежало распределить по приказам и сопоставить с нормами Соборного уложения 1649 года. Как отмечает М. Н. Лядащева-Ильичева, результаты этой работы предписывалось представить в форме табеля, который показывал, какие статьи дополняли Уложение, какие изменяли его положения, а какие регулировали вопросы, ранее в нем не закрепленные [1].

Именной указ Петра I от 15 июня 1714 года «О вершении дел по Уложению, а не по новоуказным статьям» был направлен на восстановление единства правоприменения и вновь закреплял приоритет Соборного уложения 1649 года [3]. Новоуказные статьи разрешалось применять по вопросам, которые не получили разрешения в его тексте, тогда как противоречившие Уложению предписания теряли практическое значение .

После летних указов 1714 года работа вышла за пределы простого сбора и сверки действующих норм. Разраставшийся государственный аппарат требовал законодательства, которое охватывало бы новые учреждения и связывало их деятельность едиными правилами. По этой причине Петр I обратился к идее общего свода. В резолюции от 9 мая 1718 года на доклад Юстиц-коллегии он потребовал, чтобы в государстве «быть одному уставу или уложению» [2]. В качестве основы предлагалось использовать шведское законодательство, а положения, которые «не могут быть в России употреблены» [2], коллегии должны были отдельно представить государю. Выбор иностранного образца показывал стремление перейти от накопления отдельных распоряжений к более последовательному построению права. Вместе с тем окончательное решение о применимости каждой нормы сохранялось за Петром I.

В ходе последующей работы 1719–1720 годов круг используемых источников расширился, и комиссия обратилась к нормам Соборного уложения 1649 года, последующим новоуказным статьям, а также к положениям шведского и лифляндского законодательства [1]. Однако при непосредственном сопоставлении стало ясно, что иностранные правила не всегда отвечали российскому государственному устройству, сословным отношениям и сложившейся практике управления. Сенатский указ от 9 декабря 1719 года предписывал заменять неприемлемые положения шведского Уложения статьями Соборного уложения 1649 года либо разрабатывать новые нормы. Именно поэтому, российская систематизация складывалась через отбор и приспособление заимствованных правил, а не через их буквальное перенесение.

Попытки упорядочить действующее законодательство были тесно связаны с формированием абсолютистской системы власти. Подготовка проекта поручалась коллегиальным учреждениям и комиссиям, однако окончательное решение по предложенным положениям принимал Петр I. Подобный порядок соответствовал абсолютистской организации власти, при которой работа государственных органов направлялась волей монарха. Вместе с тем содержание будущего свода постоянно зависело от текущих преобразований и новых решений государя.

Особенно двойственность законотворчества Петра I была заметна в сочетании двух направлений. Наряду с подготовкой нового Уложения, которое должно было объединить все действующие правовые нормы, продолжалось издание отдельных актов для решения текущих государственных задач. Проводимые Петром I государственные реформы требовали немедленного правового оформления. Например, создание коллегий потребовало принятия Генерального регламента 1720 года, который определил порядок их деятельности. Подобные акты позволяли быстро оформлять проводимые преобразования, однако одновременно увеличивали число разрозненных правовых предписаний. Постоянное обновление норм помогало проводить реформы, но в то же время отдаляло создание единого свода.

Согласно именному указу Петра I от 29 апреля 1720 года, временные и постоянные указы следовало разделять и собирать в отдельных книгах. Само появление такого разграничения свидетельствует о большом количестве актов, рассчитанных на отдельную ситуацию или ограниченный период. Установленное разделение показывает, что законодатель различал акты постоянного действия и распоряжения, рассчитанные на отдельную ситуацию или ограниченный период. Попытка привести указы в порядок развивалась внутри той же практики, которая постоянно увеличивала их число.

Подводя итог вышеизложенному, отметим, что двойственность законотворчества Петра I проявлялась вполне определенно. С одной стороны, Петр I был намерен упорядочить действующее законодательство и подготовить единый законодательный акт. Предпринятая систематизация должна была устранить противоречия между правовыми актами и установить общие правила деятельности новых государственных учреждений.

С другой стороны, продолжавшаяся Северная война 1700–1721 годов и административные преобразования и реформы в государстве требовали принятия быстрых правовых решений. В связи с чем Петр I продолжал издавать указы по отдельным вопросам, не дожидаясь завершения кодификации. Указное регулирование стало для Петра I основным средством оперативного правового оформления преобразований. Количество таких актов постоянно увеличивалось, а законодательство вновь становилось разрозненным. В итоге стремление к единству законодательства сочеталось с сохранением указного регулирования.