Международно-правовые основы противодействия преступным посягательствам на объекты топливно-энергетического комплекса

Современная архитектура международной энергетической безопасности характеризуется высокой степенью взаимозависимости государств. Трансграничный характер энергетической инфраструктуры, общие вызовы в области кибербезопасности и терроризма, а также необходимость обеспечения стабильных поставок энергоресурсов обусловливают потребность в гармонизации национальных законодательств и выработке единых подходов в рамках интеграционных объединений. Как справедливо отмечается в доктрине, важным аспектом является организация должного взаимодействия государств – участников СНГ, ОДКБ, ШОС, БРИКС, ЕАЭС и иных международных организаций и интеграционных объединений, членом которых является Россия, в сфере обеспечения антитеррористической защищенности объектов ТЭК [4].

В настоящей статье рассматриваются основные направления, уровни и проблемы международно-правового регулирования охраны объектов ТЭК, а также перспективы унификации уголовно-правовых норм государств – участников ЕАЭС, СНГ и ОДКБ.

1. Универсальный и отраслевой уровни международно-правового регулирования. На универсальном уровне центральная роль в координации международного сотрудничества по вопросам энергетической безопасности принадлежит Организации Объединенных Наций и ее специализированным учреждениям. Однако следует констатировать, что универсальные международные договоры, непосредственно посвященные уголовно-правовой охране объектов ТЭК, отсутствуют.

Ключевым актом отраслевого характера является Конвенция о ядерной безопасности (г. Вена, 17.06.1994). В преамбуле Конвенции подчеркивается важное значение для международного сообщества обеспечения того, чтобы использование ядерной энергии было безопасным, хорошо регулируемым и экологически рациональным, а также необходимость постоянного содействия поддержанию высокого уровня ядерной безопасности во всем мире [1].

Несмотря на то, что Конвенция носит преимущественно технико-регуляторный характер, она создает основу для гармонизации национальных подходов к безопасности ядерных объектов, которые являются составной частью ТЭК и критической инфраструктуры.

Вместе с тем, как справедливо отмечают А.Н. Вылегжанин и С.А. Лобанов, современный этап развития международных отношений требует не только поддержания, но и последовательного снижения уязвимости и укрепления физической устойчивости критически важных объектов, включая объекты энергетики. Это предполагает разработку новых международно-правовых механизмов, учитывающих современные вызовы.

Применительно к Евразийскому экономическому союзу назрела необходимость разработки и принятия специализированного международного договора об особенностях уголовной ответственности за преступления, посягающие на безопасность ТЭК (по аналогии с Договором об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства от 5 июля 2010 г.). Такой шаг позволил бы имплементировать единые стандарты криминализации деяний в национальные уголовные кодексы государств-членов ЕАЭС, преодолеть рассогласованность норм и повысить эффективность совместного противодействия преступным угрозам в энергетической сфере.

2. Региональное сотрудничество в рамках ЕАЭС. Ключевым документом, определяющим векторы интеграции в энергетической сфере на постсоветском пространстве, является Договор о Евразийском экономическом союзе (г. Астана, 29.05.2014). В нем предусмотрено, что в целях эффективного использования потенциала ТЭК государств-членов, а также обеспечения национальных экономик основными видами энергетических ресурсов, государства-члены развивают долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество в сфере энергетики, проводят скоординированную энергетическую политику и осуществляют поэтапное формирование общих рынков энергетических ресурсов с учетом обеспечения энергетической безопасности. Одним из основных принципов при этом названа гармонизация национальных норм [5].

К 2025 году планировался запуск общего рынка газа, нефти и нефтепродуктов в государствах-участниках ЕАЭС. Однако, как обоснованно отмечают О.В. Гликман и А.У. Назарова, на сегодняшний момент из анализа положений Договора о Евразийском Экономическом Союзе вытекает, что применительно к сотрудничеству в сфере энергетики говорится о формировании «скоординированной» политики. Это, по оценке специалистов, свидетельствует о сдержанной позиции государств-участников ЕАЭС и минимальной степени интеграции в данной сфере [2].

Декларация о дальнейшем развитии экономических процессов в рамках Евразийского экономического союза до 2030 года и на период до 2045 года «Евразийский экономический путь» (25.12.2023) закрепляет необходимость обеспечения стабильного развития и функционирования ТЭК государств-членов, а также устойчивого энергоснабжения на базе общих рынков газа, нефти, нефтепродуктов и электроэнергии, сформированных на основе единых принципов, условий и правил в соответствии с правом ЕАЭС [6].

Вместе с тем, в рамках ЕАЭС не до конца сформирована наднациональная правовая база охраны безопасности ТЭК; нормы национальных уголовных кодексов государств-членов рассогласованы между собой, имеются правовые лакуны, особенно в части кибербезопасности энергетических объектов и защиты от посягательств с использованием беспилотных систем.

3. Сотрудничество в рамках Содружества Независимых Государств. В рамках СНГ сформирована более разветвленная система документов, направленных на обеспечение энергетической безопасности и противодействие преступности в ТЭК.

Решением Совета глав правительств СНГ «О Плане первоочередных мероприятий по реализации Концепции сотрудничества государств-участников СНГ в сфере энергетики» (г. Санкт-Петербург, 21.05.2010) предусмотрена разработка принципов взаимодействия государств-участников СНГ в случае возникновения аварийных ситуаций на объектах ТЭК [7].

Важную институциональную роль играет Электроэнергетический Совет СНГ, созданный на основе решения глав правительств от 14 февраля 1992 года. В числе его задач — организация взаимопомощи в энергоснабжении потребителей и обеспечение устойчивости объединенных энергетических систем в чрезвычайных ситуациях и экстремальных условиях (п. 2.3 Соглашения) [8].

Как справедливо отмечают исследователи, используя опыт конкретных государств СНГ и опираясь на национальное законодательство в сфере обеспечения комплексной безопасности ТЭК и антитеррористической защищенности, можно констатировать, что сегодня идет процесс гармонизации норм в этих областях, который сопровождается усилением мер общей ответственности государств за антитеррористическую защищенность ТЭК. Согласовываются функции центральных и региональных органов власти стран СНГ в сфере энергетической безопасности, пограничной службы, борьбы с терроризмом. На двусторонней и многосторонней основе заключаются межведомственные соглашения о приграничном сотрудничестве в охране объектов ТЭК.

Решением Совета глав правительств СНГ принята Концепция цифровой трансформации отраслей топливно-энергетического комплекса государств – участников СНГ и План первоочередных мероприятий по ее реализации (г. Бишкек, 26.10.2023). В Концепции указано, что государства-участники исходят из того, что создание необходимых условий для цифровой трансформации отраслей ТЭК является одним из важных факторов повышения конкурентоспособности их экономики, ускорения экономического роста и укрепления экономического суверенитета. В документе дается определение кибербезопасности как инструмента информационно-коммуникационного обеспечения функционирования отраслей ТЭК на основе цифровых технологий, позволяющего обеспечивать защиту киберобъектов от всевозможных источников киберопасности [9].

Одновременно Решением Совета глав правительств СНГ утверждена Концепция ядерной и радиационной безопасности государств-участников СНГ в области использования атомной энергии в мирных целях (г. Ашхабад, 21.11.2014), где под ядерной и радиационной безопасностью понимается состояние защищенности персонала, населения и окружающей среды от воздействия ионизирующего излучения, при котором степень этого воздействия соответствует приемлемым рискам с учетом социальных и экономических факторов [10].

Решением Совета глав государств СНГ утверждена Межгосударственная программа совместных мер борьбы с преступностью на 2024–2028 годы (г. Бишкек, 13.10.2023). Программа предусматривает: продолжение практики анализа законодательства государств-участников СНГ в сфере борьбы с преступностью в целях выработки рекомендаций по его совершенствованию; принятие мер по сближению и гармонизации национального законодательства; продолжение сотрудничества в рамках Объединенной комиссии при МПА СНГ по гармонизации законодательства в сфере безопасности и противодействия новым вызовам и угрозам. П. 2.1.7 Программы предусматривает проведение комплексных совместных и (или) согласованных межведомственных оперативно-профилактических мероприятий, направленных на предупреждение и выявление преступлений, совершаемых в топливно-энергетической сфере. П. 3.3 закрепляет сотрудничество в обнаружении новых способов совершения преступлений в сфере компьютерной информации и с использованием ИКТ [11].

4. Модельное законодательство и гармонизация норм в рамках ОДКБ. В рамках Организации Договора о коллективной безопасности сформирована наиболее проработанная система модельных актов, направленных на унификацию подходов к обеспечению безопасности объектов ТЭК.

Постановлением № 10-4.1 Парламентской Ассамблеи ОДКБ принят Модельный закон «Об энергетической безопасности» (г. Санкт-Петербург, 13.10.2017). Закон устанавливает общие подходы государств-членов к организационному и правовому обеспечению энергетической безопасности в контексте обеспечения национальной безопасности. В модельном законе даны важные толкования терминов:

Энергетическая безопасность — состояние защищенности граждан, общества, государства, экономики от угроз дефицита в обеспечении их потребностей в энергетике доступными энергетическими ресурсами приемлемого качества, от угроз нарушений бесперебойности энергоснабжения.

Угроза энергетической безопасности — прямая или косвенная возможность нанесения ущерба функционированию субъектов и объектов ТЭК, стабильному обеспечению и развитию хозяйственно-экономического потенциала государства.

Обеспечение энергетической безопасности — деятельность государственных органов и их должностных лиц по реализации системы политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие и ликвидацию угроз энергетической безопасности [12].

Статья 14 указанного Постановления выделяет критерии отнесения объектов ТЭК к критически важным. С учетом степени потенциальной опасности устанавливаются три категории объектов ТЭК: высокой, средней и низкой категории опасности. В статье 8 закреплена необходимость гармонизации национального законодательства в сфере технического регулирования и надежности функционирования ТЭК [13].

Постановлением № 15-5.1 Парламентской Ассамблеи ОДКБ приняты Рекомендации по противодействию терроризму на объектах ТЭК (г. Москва, 05.12.2022). Документ определяет обеспечение антитеррористической защищенности как реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных, инженерно-технических, охранных и иных мер, направленных на воспрепятствование совершению террористического акта на объектах ТЭК. В Рекомендациях даны определения потенциально опасных объектов ТЭК и потенциально опасных элементов (участков) объекта, а также раскрыто содержание понятия противодействия терроризму на объектах ТЭК [14].

5. Проблемы и перспективы развития международно-правового регулирования. Как справедливо отмечают В.С. Гончар и Ю.Е. Ширяев, особо важной проблемой является отсутствие на международном уровне единого механизма, способного защитить критически важные объекты ТЭК.

Необходимость введения такого рода правового механизма обусловливается тем, что преступления в данной сфере могут затрагивать права и интересы не одного государства, а сразу нескольких. Ярким примером является инцидент на газопроводах «Северный поток», когда в результате преступления были затронуты права и интересы нескольких государств.

Ученые обоснованно предлагают разработать и принять на международном уровне нормативный акт в виде Договора «О межгосударственном взаимодействии и охране объектов нефтегазовой инфраструктуры и топливно-энергетического комплекса», который способствовал бы укреплению безопасности и неприкосновенности объектов такой инфраструктуры и установил конкретные меры, направленные на выявление, пресечение и недопущение совершения преступлений в сфере ТЭК. Такой формат международного договора представляется возможным на базе стран-участников ОПЕК, ОПЕК+ и Форума стран-экспортеров газа (ФСЭГ) [3].

Проведенный анализ международно-правовых актов о противодействии незаконным действиям в сфере ТЭК позволяет сделать следующие выводы.

Международно-правовое регулирование в данной области осуществляется на нескольких уровнях: универсальном (ООН, МАГАТЭ), региональном (ЕАЭС, СНГ, ОДКБ) и двустороннем. При этом на универсальном уровне отсутствует специализированный договор, непосредственно посвященный уголовно-правовой охране объектов ТЭК.

В рамках ЕАЭС сформирована концептуальная основа для формирования общих рынков энергоресурсов, однако наднациональная правовая база охраны безопасности ТЭК не завершена. Нормы национальных уголовных кодексов государств-членов остаются рассогласованными.

Наиболее проработанной является система модельного законодательства ОДКБ и СНГ, которая, однако, носит рекомендательный характер и не обеспечивает единообразного правоприменения. Отсутствуют единые подходы к определению критически важных объектов и к квалификации преступлений в киберпространстве.

Назрела объективная необходимость разработки и принятия специализированного международного договора о противодействии преступлениям в сфере ТЭК — либо в рамках ЕАЭС (по модели договора об особенностях уголовной ответственности), либо на более широкой платформе стран-экспортеров энергоресурсов (ОПЕК+, ФСЭГ). Такой договор должен закрепить единые стандарты криминализации, механизмы межгосударственного взаимодействия и институт юридической ответственности за посягательства на трансграничную энергетическую инфраструктуру.