К вопросу о необходимости наделения юридических лиц, действующих в публичном интересе, публично-правовыми свойствами

Юридическое лицо представляет собой организационную структуру, которая выступает в качестве самостоятельного лица в имущественном обороте, может порождать, изменять и прекращать права и обязанности. Вопрос субъектности юридических лиц в бюджетном праве остается дискуссионным, в общепринятой концепции классика бюджетного права М.И. Пискотина юридические лица выступают как субъекты бюджетного права исключительно в качестве участников бюджетного процесса [5]. Государственные и автономные учреждения, организации – получатели субсидий, бюджетных кредитов, государственные и муниципальные унитарные предприятия, будучи неучастниками бюджетного процесса (в исключительных случаях могут выступать участниками бюджетного процесса в случае прямого указания в законе, например, МГУ им. М.В. Ломоносова, Государственный академический Большой театр России выступают также главными распорядителями бюджетных средств), согласно концепции М.И. Пискотина, не являются субъектами бюджетного права.

В настоящее время ведется дискуссия [4] о расширительном понимании субъектов бюджетного права, и основой её выступила теория юридических лиц публичного права В.Е. Чиркина [9]. Согласно данной теории, выделяются следующие разновидности юридических лиц публичного права:

сообщества публично-территориального характера;

государственные и муниципальные учреждения;

некоторые органы государства, признанные законом юридическими лицами;

общественные объединения публичного права.

Ю.В. Леднева развивает позицию В.Е. Чиркина, ставя главным критерием определения юридического лица публичного права преследование «общественно значимых, а не частных интересов», и их реализацию. При этом позиция В.Е. Чиркина сводится к исключению религиозных организаций, а также «клубов по интересам» из числа юридических лиц публичного права, аргументируя это идеей «частного интереса» при создании данных лиц.

Наша позиция сводится к признанию первых трех разновидностей юридических лиц в качестве таковых лиц публичного права, при этом в связи с изменением государственного регулирования в сфере социального заказа, четвертая категория - «клубы по интересам», которые перестали иметь исключительно частную природу, ведь созданный с 2020 года конкурсный механизм социального заказа уравнивает государственные и муниципальные учреждения с частными организациями [2]. Также получили широкое распространение конкурсы на предоставление субсидий социально-ориентированным некоммерческим организациям, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, в Белгородской области в 2025 году было поддержано более 250 организаций только в рамках конкурса Министерства общественных коммуникаций, а общая сумма поддержки превысила 200 миллионов рублей, что сравнимо с годовым объёмом финансирования 10 школ – областных и муниципальных учреждений [11]. На федеральном же уровне общий распределенный объем средств первого грантового конкурса Фонда президентских грантов составил 4,9 млрд рублей, поддержку получили более 1400 социально-ориентированных некоммерческих организаций [12].

Однако, действующие конкурсные процедуры не ограничиваются исключительно допуском юридических лиц, созданных частными лицами, до конкурсов предоставления субсидий в рамках отборов заявок на поддержку институтов гражданского общества. Запуск по‑настоящему революционного онлайн-портала предоставления мер государственной поддержки promote.budget.ru открыл для юридических и физических лиц возможность участия в конкурсных отборах, которые проводятся в рамках реализации федеральных проектов государственных программ, которые также могут быть включены в реализацию Национальных проектов.

Рассмотрим данное нововведение на примере отбора получателей субсидий на поддержку проектов авторов и команд авторов, направленных на освещение вопросов науки и технологий по тематикам приоритетных направлений Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, организатором которого выступает Министерство науки и высшего образования РФ, сравнивая конкурсную документацию 2025 года [13] и конкурсную документацию 2026 года [14]. Категории получателей субсидии были увеличены с пяти до двадцати одной (были включены все известные организационно-правовые формы коммерческих и некоммерчеких юридических лиц). Результатом предоставления субсидии является оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с планом проектов-победителей по созданию контента. В рамках финансового обеспечения реализации проекта предусматривается заключение соглашения о предоставлении субсидии напрямую (непосредственный мониторинг достижения результатов) либо с привлечением иного юридического лица (агента).

Получатель субсидии (может выступать неучастником бюджетного процесса на основе принципов прямой демократии [7], не является при этом получателем бюджетных средств), обязан предоставить отчет о достижении значений результатов предоставления субсидии, их характеристик, отчет об осуществлении расходов средств субсидии (способ финансового обеспечения затрат), а также предварительный, текущий и итоговые отчеты о реализации проекта, отчет о фактическом использовании внебюджетных источников в рамках реализации проекта. Таким образом, набор отчетных документов и процедура финансирования мероприятий проекта юридическим лицом сравнима с отчетом о достижении таковых показателей государственными и муниципальными учреждениями. То есть, вопрос признания юридического лица лицом публичного права не должен ставиться, исходя из выбора: частное оно или публичное, данный подход в корне неверный, поскольку ставит перед юридическим лицом ограничения. Вопрос наделения юридического лица публично-правовыми свойствами нужно рассматривать с позиции преференций такого признания.

Выделим следующие критерии, которые необходимы для признания юридических лиц (отнесены В.Е. Чиркиным к «клубам по интересам» [9], а в современном регулировании - представлены юридическими лицами, где учредителями выступают частные лица), юридическими лицами публичного права, причем данные критерии должны отвечать требованиям, при которых «бюджетное законодательство сохраняет свое первоначальное свойство центральной оси правового обеспечения финансовой безопасности» [3]:

Фактическое осуществление общественно-полезных видов деятельности (ст. 31.1 7-ФЗ), которое подкрепляется как перечислением видов деятельности в Уставе, так и их подтверждением в действительности [15];

Наличие опыта успешной реализации проектов в рамках целевого финансирования с обязательным отражением источников на счетах бухгалтерского учета (86-01 «Целевое финансирование из бюджета» и 86-02 «Прочее целевое финансирование и поступления»);

Обязательное наличие и использование сертифицированных программ электронного документооборота, в том числе по возможности и кадрового электронного документооборота с возможностью подключения к системам государственного электронного документооборота в дальнейшем;

Автоматизированная система учета расчетов с подотчетными лицами (соответствует счету 208 00 «Расчеты с подотчетными лицами» Единого плана счетов бухгалтерского учёта государственных финансов [8], и соответственно счету 71 «Расчеты с подотчетными лицами» в остальных случаях);

Активное участие организации и её сотрудников в конкурсах на предоставление субсидий (критерий наличия опыта);

Наличие партнерских отношений с органами власти, государственными и муниципальными учреждениями, другими организациями, подтвержденное организацией совместной деятельности;

Обязательное ведение бухгалтерского учета с возможностью удаленного доступа (мониторинга) контролирующих органов в режиме реального времени. Функции по контролю в этой области следует возложить на Казначейство России, которое успешно реализует проекты казначейского обслуживания и казначейского сопровождения и «осуществляет деятельность, нацеленную на обеспечение методического сопровождения решения проблем исполнения бюджета, разрабатывает алгоритмы ликвидации нарушений, которые были выявлены в результате контрольных мероприятий» [16]. Причем контрольные мероприятия должны быть организованы таким образом, чтобы не препятствовать нормальной деятельности организации и проводиться с использованием цифровых платформ аудиторами будущего поколения [1] контроля за бухгалтерией, документооборотом, кадровым документооборотом, отчетностью в государственные органы, расчетными счетами организации, открытыми в коммерческих банках.

Выполнение указанных требований потребует изменения и перенастройки законодательства, где нормы будут носить экстравертный характер, по аналогии с антикоррупционным законодательством, образуя циклические нормативные массивы [10].

Выделим следующие опции, которые могут быть доступны юридическим лицам публичного права:

автоматическое предоставление государственного или муниципального имущества в безвозмездное пользование:

Государственные и муниципальные учреждения, публично-правовые образования в лице органов власти и создаваемых министерств, департаментов и управлений обладают имуществом на праве оперативного управления, при этом имущество у таковых лиц находится в безвозмездном пользовании.

Создаваемые гражданами или юридическими лицами некоммерческие организации при выполнении всех критериев служения на благо общества (благотворительные фонды, автономные некоммерческие организации культурной и образовательной направленности, центры паллиативной медицины) лишены права автоматического представления помещений на праве безвозмездного пользования, им доступна на первом этапе (до 5 лет) лишь льготная аренда, которая финансово недоступна для многих организаций, а те, для кого данная опция доступна, включают стоимость аренды в рамках затрат при подаче заявок на муниципальные субсидии. Возникает ситуация, когда весомая часть средств, полученная из бюджета, тут же возвращается в бюджет в виде платы за помещение. Считаем, что необходимо отойти от временного критерия существования организации (5 лет) для предоставления помещения в пользу оценки реальной эффективности организации на основе анализа охвата деятельности, конкретных результатов, реальных благополучателей и отказа от фактора времени в пользу критериев эффективности.

предоставление субсидий как на выполнение государственного задания, так и субсидий на содержание имущества:

Государственные и муниципальные учреждения, органы власти в лице публично-правовых образований и создаваемых министерств финансируются либо на основе сметы, либо на основе Плана финансово-хозяйственной деятельности. Отдельно предоставляются субсидии на поддержание имущества в надлежащим виде, ведь государство является собственником данного имущества, и, как на собственнике, бремя надлежащей сохранности имущества лежит на нём.

При этом юридические лица, созданные частными лицами, но выполняющие общественно-значимые функции, лишены возможности претендовать на предоставление субсидий по поддержанию имущества в автоматическом порядке. Зачастую данные организации держатся на энтузиазме их основателей, проведение ремонтных работ возможно через участие в различных грантовых конкурсах. При этом участие не всегда означает победу, частная инициатива направлена на благо общества, одна такая деятельность сводится к вероятностному сценарию. Решением данной проблемы стало бы предоставление гарантированного финансирования организациям в вопросе поддержания имущества в надлежащем виде, либо же возможность предоставления готовых решений (коворкинг-комнат, оборудования) для работы таковых организаций. Данная практика распространена в Москве, существует отдельное учреждение – Дом общественных организаций.

возможность предоставления бюджетных кредитов, автоматическое открытие счетов в территориальных органах Федерального Казначейства и их бесплатное ведение:

Спор о включении юридических лиц в состав субъектов бюджетного права должен быть направлен на установление возможности использования механизмов, которыми пользуются субъекты бюджетного права. Таковым является доступ к бюджетным кредитам, которые зачастую предоставляются под 0,1 %. В нашей стране льготное кредитование – вещь специфическая, так, доступно льготное кредитование субъектам малого и среднего предпринимательства под 6-9 % в зависимости от региона, при этом к субъектам МСП относятся только коммерческие юридические лица, а некоммерческие организации, (те, которые пытаются не сидеть на «грантовой игле», привлекать средства за счет оказания услуг, выпуска сувенирной и мерч-продукции, несмотря на фактическое осуществление предпринимательской деятельности, направленной не на извлечение прибыли, а на общественно-полезные цели), отрезаны исключительно за счет изначального выбора организационно-правовой формы как от льгот субъектам МСП (в том числе льгот по приобретению бухгалтерских программ, оформлению вывесок и пр.), так и бюджетного кредитования.

Именно поэтому данная проблема носит практический характер. Данная позиция доказывается и фактом бесплатного казначейского обслуживания, в то время как некоммерческие организации, действующие в интересах общества, вынуждены тратить средства на банковское обслуживание (ведение расчетного счета, эквайринг, онлайн-кассы).

особый механизм функционирования в силу самого факта создания юридического лица:

Государственные и муниципальные учреждения, органы власти в лице публично-правовых образований и создаваемых министерств могут быть реорганизованы: объединены, преобразованы, может быть создана целая сеть филиалов (представительств) в рамках субъекта, федерального округа, страны. Временные критерии, критерии успешной сдачи отчетности не влияют на перечисленные выше особенности их функционирования. В случае с общественными организациями, создаваемыми в публичных интересах, механизм функционирования достаточно сложен. Так, для официального придания статуса социально-ориентированной организации недостаточно осуществлять деятельность, необходимо выиграть субсидию. Только в данном случае Минэкономразвития РФ признает НКО социально-ориентированным, что влияет на признание организации уже поставщиком общественно-полезных услуг (здесь также применяется временной критерий в функционировании организации в течение двух лет).

Большинство конкурсов на предоставление субсидий в регионах отклоняет заявки организаций, не имеющих постоянной регистрации в регионе, где организуется конкурсный отбор. Главным критерием отбора организации является подтверждение осуществляемой ей деятельности на территории субъекта, фактическое осуществление деятельности организации в субъекте без факта постоянной регистрации в качестве самостоятельного юридического лица или создание филиала организации противоречит главному критерию отбора. Таким образом, единственным выходом является создание дочернего юридического лица, что влечет нагрузку на Минюст, дополнительные издержки учредителей (бухгалтерская программа, вопросы подбора юридического адреса для регистрации). А самое главное – юридическое лицо считается созданным с нуля, весь опыт работы отсчитывается с момента регистрации дочернего лица. Решение данной проблемы стало бы предоставление возможности филиалам юридических лиц участвовать в конкурсах на равных условиях. Таким образом, концепции, выработанные М.И. Пискотиным, дополненные и переосмысленные Ю.В. Ледневой и В.Е. Чиркиным в свете создания механизмов бюджетной конкуренции, привлечения частной инициативы в дело оказания общественно-полезных услуг, действия в публичных интересах требуют дополнения с точки зрения отнесения общественных организаций к юридическим лицам публичного права, то есть наделения юридического лица, действующего в публичном интересе, публично-правовым свойствами. Закрепление данного статуса за юридическим лицом позволит ему использовать такие опции, как безвозмездное пользование имуществом, откроет возможности предоставления казначейских кредитов, внедрит систему связи частного и государственного электронного документооборота. Реализация указанных изменений будет возможна благодаря четкому соблюдению правил внедрения циклических правовых массивов Т.Я. Хабриевой. Предлагаемые изменения должны не внести путаницу в устоявшуюся концепцию участников и неучастников бюджетного процесса, а расширить возможности поддержки реально действующих организаций за счет предоставления возможностей, доступных субъектам бюджетного права при осуществлении их деятельности.