Распоряжение федеральным имуществом бюджетных образовательных учреждений: порядок согласования сделок в условиях цифровой трансформации

Введение

Наиболее востребованным способом распоряжения свободными временно не используемыми в уставной деятельности площадями бюджетных образовательных учреждений является их передача во временное пользование третьим лицам на основании договоров аренды [1]. Ключевое преимущество данного механизма заключается в характере распределения финансовых потоков. В соответствии с абзацем 2 пункта 3 статьи 298 ГК РФ, средства, полученные от приносящей доходы деятельности, поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Это обеспечивает финансовую самостоятельность в расходовании привлеченных ресурсов на уставные цели, реализацию социальной миссии, и напрямую стимулирует учреждение к оптимизации использования имеющихся фондов.

Необходимость вовлечения площадей в гражданский оборот в сфере образования сталкивается с объективными ограничениями, предопределёнными спецификой образовательных учреждений. В отличие от типичных гражданско-правовых моделей, ориентированных на извлечение коммерческой выгоды, деятельность бюджетных учреждений направлена преимущественно на исполнение возложенных на них социальных обязательств [2]. В частности, речь идёт о реализации требований ст. 37 Федерального закона от 29.12.2012 № 273 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании) в части организации питания обучающихся. Привлечение частного бизнеса (в том числе для размещения вендинговых аппаратов, буфетов, прачечных) выступает инструментом восполнения дефицита сопутствующей инфраструктуры, не покрываемого текущим бюджетным финансированием и штатной численностью учреждения [3].

Вместе с тем взаимодействие образовательных учреждений с коммерческими организациями существенно ограничено специальным административно правовым режимом, поскольку обязано обеспечивать контроль за антитеррористической защищённостью объектов, предусматривающем внедрение строгого пропускного режима, установку систем контроля и управления доступом, а также обеспечение постоянной работы инженерно-технической охраны.

Данные ограничения существенно снижают коммерческую привлекательность объектов недвижимости для внешних организаций. Антитеррористический режим фактически ограничивает круг потенциальных потребителей лицами, имеющими доступ на территорию (студентами и сотрудниками учреждения), тем самым сужая рыночный потенциал коммерческой деятельности. Ситуация осложняется тем, что коммерческий ассортимент необходимо совмещать с обязательствами по предоставлению льготного питания отдельным группам студентов. Это вынуждает формировать социальное меню по сниженным ценам в условиях крайне ограниченного рыночного пространства. Существенное влияние на доходность оказывает и специфика учебного процесса, так в периоды летних и зимних каникул коммерческая деятельность практически прекращается, что влечёт падение доходов до минимальных (в ряде случаев - нулевых) значений.

При этом фактическая возможность задействовать временно свободные площади даже в таких целях существенно ограничена не только экономическими и инфраструктурными факторами, но и необходимостью соблюдения строгих нормативных требований. Процедура одобрения сделок по аренде или безвозмездному пользованию имуществом регулируется двухэтапной системой согласования, которая требует последовательного взаимодействия между ведомствами.

Порядок согласования сделок с федеральным имуществом

Первый этап процедуры включает в себя одобрение сделки федеральным органом исполнительной власти, который выполняет функции и полномочия учредителя на основании Постановления Правительства РФ от 26.07.2010 № 537 [9]. На втором этапе пакет документов направляется собственнику федерального имущества в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом или его территориального управления (далее – Росимущество) [4], которое принимает окончательное решение в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 [10]. Изучение этой двухфакторной модели позволяет выявить ключевые правовые риски и административные барьеры, с которыми сталкиваются государственные учреждения при распоряжении своими площадями. В рамках настоящей статьи предметное поле ограничено процедурой согласования сделок с собственником имущества в лице Росимущества и выступающим одновременно в статусе федерального органа исполнительной власти ФОИВ, в ведении которого находится бюджетное учреждение.

Росимущество совмещает функции учредителя и собственника имущества лишь в отношении ограниченного перечня организаций, находящихся в его непосредственном ведении. К числу таких исключений относятся, в частности, ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве РФ» и ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный университет». Для абсолютного большинства иных государственных организаций эти функции разделены между двумя разными ведомствами.

Соответственно, из предмета статьи исключены модели двухуровневого согласования, при которых функции учредителя организации выполняются отраслевым министерством (например, Минобрнауки России), направляющим пакет документов собственнику имущества в лице Росимущества в порядке межведомственного взаимодействия. Данное ограничение обусловлено вариативностью и выраженной спецификой ведомственных нормативных требований, предъявляемых министерствами к подведомственной сети учреждений. Вместе с тем, следует отметить введение нормативных исключений, оптимизирующих объем распорядительных полномочий ФОИВ, осуществляющих функции и полномочия учредителя, в зависимости от площади вовлекаемого в оборот имущества. Так, Постановлением Правительства РФ от 23.11.2024 № 1622 [11], внесшим с 1 января 2025 года изменения в Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 537, был полностью отменен порядок согласования с Росимуществом сделок в отношении объектов площадью до 2,5 кв.м. Теперь орган, ФОИВ, вправе самостоятельно, без участия собственника имущества, одобрять совершение бюджетным учреждением сделок по заключению договоров аренды или безвозмездного пользования. Данное послабление распространяется на площади, передаваемые для размещения банкоматов, платежных и торговых терминалов, а также оборудования прачечных самообслуживания.

Рассматриваемым подзаконным актом также нормативно установлено правило, изменяющее существующий порядок межведомственного взаимодействия. Сегодня процедура согласования сделок с федеральным имуществом полностью переведена в электронный формат и реализуется через Межведомственный портал по управлению государственной собственностью (МВ‑Портал), а одобрение заявок осуществляется строго внутри сервиса «Согласование сделок». Новые правила обязывают балансодержателей взаимодействовать с собственником и учредителем исключительно через интерактивные формы и верифицированные электронные копии документов.

Хотя цифровая платформа призвана обеспечить сквозную прозрачность государственного контроля, на практике внедрение этого сервиса натолкнулось на серьезное функциональное ограничение. Платформа оказалась не адаптирована для согласования сделок, в которых Росимущество совмещает функции собственника имущества и учредителя организации. Отсутствие самого ведомства в перечне ФОИВ внутри интерфейса создало барьер для исполнения законодательно установленных правил. Данная техническая недоработка сервиса на протяжении длительного времени провоцировала волну отказов в согласовании документов подведомственных учреждений. В качестве временной меры Росимущество позволило использовать альтернативное решение посредством размещения документов в модуле «Документооборот» на МВ‑портале до момента устранения выявленных программных дефектов [12].

Нормативно-правовое регулирование отношений по передаче федерального имущества в аренду или безвозмездное пользование носит комплексный межотраслевой характер. Базовым элементом данной системы выступают императивные предписания статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее- Закон о защите конкуренции), регламентирующей общие антимонопольные требования к обороту государственных активов. Поскольку в настоящей статье рассматриваются бюджетные образовательные учреждения, то особое значение приобретает специальный правовой режим, направленный на защиту прав и законных интересов обучающихся. Он установлен статьей 13 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее- ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка»), предусматривающей обязательное проведение экспертной оценки последствий заключения таких договоров для обеспечения надлежащих условий образования, воспитания и развития детей.

По общему правилу распоряжение государственным имуществом ограничено рамками проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров. Вместе с тем часть 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции содержится указания специальных случаев, допускающих заключение договоров без проведения торгов. Именно специфика предоставления прав на государственное имущество без проведения конкурсов или аукционов выступает предметом детального анализа в настоящей статье. Для государственных образовательных организаций принципиальное значение имеют две группы нормативно установленных исключений, позволяющих осуществлять распоряжение активами без проведения торгов. Это профильные (специальные) основания (ч. 3.1, 3.2, 3.3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции) и краткосрочные и локально ограниченные основания (п. 11 и 14 ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции). Вместе с тем, вовлечение в гражданский оборот имущества, закрепленного за учреждениями, образующими социальную инфраструктуру для детей, сопряжено с прохождением обязательного экспертно-оценочного контроля. В соответствии с пунктом 4 ст. 13 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка», балансодержатель обязан инициировать процедуру предварительной оценки последствий планируемой сделки для обеспечения жизнедеятельности, образования и развития детей.

При этом требование о проведении оценки последствий заключения договоров согласно абзацу 3 пункта 4 статьи 13 ФЗ «Об основным гарантиях прав ребенка» не распространяется на случаи заключения образовательной организацией договоров в целях организации питания обучающихся, организации и создания условий для оказания первичной медико-санитарной помощи, занятия ими физической культурой и спортом, обеспечения их безопасности во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Согласно нормативным предписаниям Постановления Правительства РФ от 24.07.2023 № 1195 [13], полномочиями по созданию профильных комиссий и принятию соответствующих актов наделен федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя государственной организации, за которой объект социальной инфраструктуры закреплен на праве оперативного управления.

На ведомственном уровне Распоряжением Росимущества от 03.02 2015 № 27 [14] создана комиссия по оценке последствий принятия решений по объектам социальной инфраструктуры для детей, являющимся федеральной государственной собственностью, а также федеральным государственным организациям, образующим социальную инфраструктуру для детей (далее - Комиссия). Соблюдение установленного порядка возлагает на бюджетное образовательное учреждение обязанность по формированию и направлению в Росимущество пакета документов, необходимых Комиссии для проведения указанной оценки. целью последующего согласования сделки по передаче федерального имущества в аренду или безвозмездное пользование третьим лицам бюджетное учреждение после получения положительного заключения Комиссии (в случаях, когда проведение такой оценки предусмотрено законом) направляет на рассмотрение в Территориальное управление Росимущества по месту нахождения федерального имущества, действующее в соответствии с Приказом Росимущества от 23.06.2023 № 131 [15] соответствующий комплект документов в сервисе «Согласование сделки» для получения решения о согласовании распоряжения недвижимым имуществом. Нормативно установленный перечень документов, подлежащих обязательному направлению, регламентирован Приказом Росимущества от 26.03.2025 № 35 [16].

При направлении комплекта документов собственнику имущества балансодержатель обязан указать точный срок, на который планируется передать федеральное имущество в пользование третьим лицам. Однако при определении временных параметров сделки учреждению необходимо учитывать официальные рекомендации Росимущества [17]. Балансодержателям рекомендовано исключить практику заключения краткосрочных договоров аренды (на срок менее одного года), а также долгосрочных договоров (на срок более пяти лет).

Ключевое значение при передаче государственного имущества в аренду также имеет отчет об оценке рыночной стоимости права временного владения и пользования объектом. Данное требование установлено статьей 8 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон об оценочной деятельности).

По общему правилу, закрепленному положениями статьи 12 Закона об оценочной деятельности и пункта 26 Федерального стандарта оценки «Порядок проведения оценки и экспертизы отчетов об оценке» (ФСО VI), итоговая величина рыночной стоимости признается рекомендуемой для совершения сделки, если с даты составления отчета до момента подписания договора прошло не более шести месяцев. Однако на ведомственном уровне указанный срок имеет ограничения со стороны собственника. Согласно пункту 2.1 Приказа Росимущества от 26 марта 2025 года № 35, дата составления отчета об оценке рыночной стоимости права пользования недвижимым имуществом (с указанием величины арендной платы) должна составлять не более трех месяцев до дня его представления в ведомство. Данное специальное требование обусловлено необходимостью обеспечения временного запаса для прохождения всех последующих этапов административной процедуры. Ограничение призвано гарантировать, что оставшегося трехмесячного срока действия отчета (в рамках общего шестимесячного срока) будет достаточно как для непосредственного рассмотрения документов Росимуществом, так и для последующего соблюдения балансодержателем конкурентных процедур и заключения договора аренды до момента утраты отчетом актуальности.

В рамках установленного порядка уполномоченный орган осуществляет рассмотрение отчета об оценке с последующей выдачей заключения, содержащего мотивированное мнение о его соответствии или несоответствии требованиям законодательства. При этом стоит отметить, что такая экспертиза при согласовании сделки по передаче в аренду или безвозмездное пользование юридически прямо не предусмотрена ни Законом о защите конкуренции, ни положением о Росимуществе [5]. Нормативно предусмотрен альтернативный порядок, направленный на оптимизацию и ускорение процедур согласования. Согласно абзацу 13 пункта 4 Постановления Правительства РФ от 26 июля 2010 года № 537, в случае одновременного размещения на МВ‑портале отчета об оценке и положительного экспертного заключения на него, подготовленного экспертами саморегулируемой организации оценщиков, сроки согласования Росимуществом сделки подлежат сокращению. Наряду со стоимостными характеристиками, согласование сделки включает в себя обязательную проверку технического состояния и индивидуализирующих признаков недвижимого имущества. В силу этого процедура согласования обязательно предполагает детальный анализ технического плана объекта, передаваемого в аренду или безвозмездное пользование.

Представляемая графическая часть технического плана должна строго соответствовать сведениям, содержащимся в ЕГРН. Указанная процедура выполняет функцию превентивного контроля со стороны Росимущества в части выявления несанкционированных перепланировок. При обнаружении расхождений между фактическим состоянием помещений и их юридически правовым статусом, закрепленным в ЕГРН, уполномоченный орган выносит мотивированный отказ в согласовании сделки и возвращает документы заявителю ввиду недостоверности представленных сведений.

Итогом рассмотрения документов со стороны собственника выступает принятие Росимуществом решения о согласовании сделки. В данном решении фиксируются существенные условия, подлежащие обязательному включению балансодержателем в текст будущего договора с третьим лицом. Определение структуры указанных требований опирается на устоявшуюся правоприменительную практику ведомственного контроля, получившую нормативно-правовое закрепление [6]. Базовый правовой стандарт таких сделок определен Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 5.10.2021 № 146н [18], а их детализированный перечень, адаптированный к специфике научно-образовательной сферы, закреплен в совместном письме Минобрнауки и Росимущества. Данная унификация минимизирует риски ущемления имущественных интересов государства при управлении балансодержателями.

Вместе с тем, если условия сделки четко устанавливаются на стадии их согласования собственником, то в сфере пролонгации ранее возникших обязательств сохраняются существенные правовые коллизии. В правоприменительной практике обособленную категорию образуют правоотношения, возникшие на основании договоров аренды или безвозмездного пользования, заключенных бюджетными учреждениями до внедрения в их тексты императивных условий, исключающих возможность автоматического продления. Значительное число балансодержателей использует правовые механизмы возобновления данных обязательств на новый срок посредством подписания дополнительных соглашений либо применения положений пункта 2 статьи 621 ГК РФ, регулирующих продолжение использования имущества арендатором при отсутствии возражений со стороны арендодателя. Однако при квалификации подобных правоотношений необходимо учитывать официальную правовую позицию собственника имущества [19], где правообладатель указывает на необходимость исключения и максимальной минимизации практики возобновления договоров аренды на неопределенный срок.

По мнению Росимущества, волеизъявление сторон, направленное на сохранение арендных отношений по правилам статьи 621 ГК РФ, может быть юридически реализовано исключительно к тем отношениям, которые фактически существовали с момента истечения периода действия первоначального договора и до момента заключения сторонами нового договора аренды. Возобновление договора аренды на неопределенный срок в порядке статьи 621 ГК РФ рассматривается собственником не как основание для бессрочного сохранения правоотношений, а лишь как инструмент временного подтверждения законности нахождения арендатора на объекте, пока не пройдут торги или не оформится новая сделка.

Заключение

Подводя итог анализа правового режима распоряжения федеральным имуществом, закреплённым за бюджетными образовательными учреждениями, позволяет сделать вывод, что сделки по передаче площадей во временное владение и пользование носят скорее социально ориентированный характер, а не направлены на извлечение прибыли. При этом сам порядок согласования таких сделок практически не отличается от правил, применяемых в отношении имущества иных государственных организаций, эксплуатирующих объекты на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления и преследующих в качестве основной цели получение дохода. Вместе с тем, порядок согласования сделок по распоряжению имуществом сопряжён с рядом организационно-правовых барьеров, снижающих эффективность вовлечения площадей в гражданский оборот. К ним можно отнести проблему несоблюдения регламентированных сроков рассмотрения документации. На это в своей работе, в том числе, указывает заместитель министра науки и высшего образования Российской Федерации Н.А.Бочарова [7]. На практике установленный срок зачастую не соблюдается уполномоченными ведомствами, что приводит к затягиванию процедуры согласования и препятствует оперативному реагированию на актуальные потребности, а также отказу согласования сделки по формальным основаниям, таким как истечение срока актуальности отчета, квалифицированной подписи оценщика.

Кроме того, часть распорядительных актов Росимущества содержит не точности в части указания представления в комплекте документов технической документации на объект, подлежащий передаче в аренду. В частности, в пункте 1.6 Приказом Росимущества от 26.03.2025 № 35, вместо поэтажного плана с экспликацией указан к представлению технический план, который в свою очередь является официальным документом, необходимым для постановки объекта на кадастровый учет, регистрации права собственности или внесения изменений в ЕГРН после перепланировки или реконструкции, что также влечет формальный отказ в согласовании сделки. Дополнительным фактором, ограничивающим гибкость использования имущества, выступает порядок функционирования Комиссии. Заключение Комиссии необходимо при рассмотрении вопросов передачи помещений для размещения социальных объектов - в частности, прачечных, пунктов установки портативных зарядных устройств и иных социально значимых инфраструктурных элементов. Деятельность Комиссии не регламентирована чётким графиком работы и собирается эпизодически по мере накопления обращений, что не позволяет обеспечить своевременное удовлетворение объективно существующих социальных потребностей.

В настоящее время существуют значимые правовые проблемы, вызванные несовершенством законодательного алгоритма предоставления закрепленного за учреждениями федерального недвижимого имущества в аренду субъектам частного права [8]. Для совершенствования нормативно правового регулирования в данной сфере необходимо изменить порядок согласования сделок в зависимости от целевой направленности использования помещений, предусмотрев упрощённый режим для случаев, связанных с удовлетворением социально значимых потребностей. Также необходимо установить четкие предельные сроки рассмотрения документов на каждом этапе согласования и исключить формальные замечания к документации за счёт разработки унифицированных критериев оценки комплектности и содержания представляемых материалов. Реализация указанных предложений позволит повысить эффективность использования федерального имущества, закреплённого за бюджетными образовательными учреждениями, и обеспечит более оперативное удовлетворение социальных потребностей их социальных нужд.