Ответственность публично-правовых образований по обязательствам подведомственных учреждений

Наряду с собственными бюджетными обязательствами публично-правовых образований, погашаемыми из бюджетов бюджетной системы РФ, на них в отдельных случаях может возлагаться ответственность по обязательствам созданных ими государственных и муниципальных учреждений. Имущество и финансы за такими учреждениями закрепляются на праве оперативного управления, а правомочия собственника в отношении этого имущества сохраняет учредитель. Сам факт допустимости существования юридических лиц, не обладающих правом собственности на свое имущество, является дискуссионным вопросом в научной среде. Так, Е.А. Суханов считает, что данная конструкция юридического лица не соответствует рыночным отношениям и представляет собой лишь остатки прежнего социально-экономического строя, [1]. В.А. Болдырев придерживается похожих взглядов, отмечая в своей работе, что сохранение конструкции юридического лица, не являющегося собственником своего имущества, было обусловлено экономическими причинами, а именно стремлением избежать полной дестабилизации экономики вследствие тотальной приватизации имущественных комплексов предприятий в середине 90ых годов, [2].

В сфере публичных финансов вопрос о привлечении собственника имущества к ответственности по обязательствам подведомственных им юридических лиц стоит крайне остро в силу их особого статуса. Они одновременно являются полноправными участниками обязательственных, гражданских по своей сути, правоотношений, и финансируются за счет средств бюджетов, обладая при этом имуществом на праве оперативного управления, что серьезно ограничивает государственные учреждения в вопросе распоряжения данным имуществом. Исходя из этого, вопрос привлечения собственника к субсидиарной ответственности затрагивает одновременно и гражданское и бюджетное отрасли права.

Существующая на настоящий момент система субсидиарной ответственности строго дифференцирована и включает в себя три правовых режима, закрепленных в положениях ГК РФ, БК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях». Общая гарантия для контрагентов государственных учреждений закрепляется пунктом 3 статьи 123.21 ГК РФ: собственником имущества учреждения выступает Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование либо федеральная территория. Субсидиарная ответственность возлагается на него лишь в том случае, когда у самого учреждения в распоряжении недостает денег и имущества, на которые допустимо наложить взыскание.

Наиболее строгая модель по защите интересов кредиторов установлена для обязательств казенных учреждений и закреплена она в положениях статей 123.22 ГК РФ и статьи 6 БК РФ.

Существует ряд особенностей, связанных непосредственно с наступлением субсидиарной ответственности по обязательствам казенного учреждения:

Учредитель не привлекается к субсидиарной ответственности лишь по факту просрочки исполнения обязательства. Сначала кредитор обязан подтвердить, что он инициировал обращение взыскания на счета казённого учреждения в органах Федерального казначейства, и только после этого - доказать, что средств для исполнения у должника недостаточно. Только после этого возможно привлечение Главного распорядителя бюджетных средств к субсидиарной ответственности.

Обращение взыскания на имущество, закрепленное за казенным учреждением, не допускается, что является важной особенностью казенных учреждений, отличающей их от учреждений бюджетных и автономных.

Бюджетные и автономные учреждения обладают большей степенью организационной и финансовой независимости, что обуславливает особенности несения собственником их имущества субсидиарной ответственности. Можно сделать вывод, что законодатель осознанно обезопасил собственника имущества данных типов учреждений, установив четкие границы наступления субсидиарной ответственности по обязательствам подобных юридических лиц.

Пункты 5 и 6 статьи 123.22 ГК РФ закрепляют общее правило: учреждения самостоятельно несут ответственность по собственным обязательствам. При этом взыскание обращается не на все закреплённое за ними имущество, а лишь на ту его часть, которая не признаётся особо ценным движимым имуществом или недвижимостью. Объём предоставленного иммунитета неодинаков: на объекты недвижимости, переданные в оперативное управление бюджетному учреждению, взыскание не допускается в принципе. Автономное же учреждение может отвечать недвижимостью перед кредиторами, но исключительно в тех случаях, когда она приобреталась без участия средств учредителя.

Если же у организации не хватает активов, на которые допустимо наложить взыскание, к субсидиарной ответственности привлекается главный распорядитель бюджетных средств, в чьем ведении находится данное учреждение. Закон допускает это лишь в двух строго определенных ситуациях: вследствие причинения вреда гражданам, а также в ходе ликвидации юридического лица применительно к тем обязательствам, которые возникли из публичного договора. риведенные особенности порождают риски для контрагентов в силу невозможности обращения взыскания на средства ГРБС по обязательствам, не включающим в себя причинение вреда, либо ликвидацию учреждения, что часто приводит к невозможности полной оплаты долга.

Стоит отметить, что необходимость существования механизма оперативного управления, который и порождает указанные ограничения, связанные со взысканием определенного имущества, является дискуссионным вопросом для юридической науки. Так, К.Ю. Ибрагимов в своей работе отмечает, что характер имущественной обособленности больше похож на исполнительский иммунитет – прямое предписание закона о том, что на определенное имущество не может быть обращено взыскание, а следовательно право оперативного управления в действительности бессмысленно, так как аналогичный механизм иммунитета может быть установлен и для имущества, которое является собственностью организации [3]. ассматривая судебную практику, связанную с обращением взыскания на средства государственных учреждений, можно выделить ряд особенностей: так, в отношении казенных учреждений, Верховный Суд РФ придерживается позиции: недофинансирование учреждения со стороны учредителя в объеме, который необходим для исполнения публично-правовых нормативных обязательств, может служить основанием для возложения ответственности на казну, [5]. Если казенное учреждение не смогло исполнить свои обязательства из‑за недоведения лимитов, по данным обязательствам будет отвечать главный распорядитель бюджетных средств, в ведении которого находится это учреждение. Не менее важным вопросом является переход долгов при смене типа казенного учреждения в соответствии с положениями статьи 17.1 Федерального закона № 7-ФЗ. Так как изменение типа учреждения не является его реорганизацией, все его права и обязанности остаются неизменными. Таким образом, если до изменения типа учреждения возникли основания для субсидиарной ответственности собственника его имущества по долгам казенного учреждения, отказ учредителя от ответственности после изменения правового статуса учреждения недопустим и будет являться необоснованным отказом от обязательств, [8].

Относительно субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения по публичным договорам интересно рассмотреть позицию Верховного суда РФ, связанную с ответственностью по публичным договорам электроснабжения, а именно тот факт, что в данном случае привлечение собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности не связано с процессом ликвидации учреждения, что порождает исключение из общего правила, закрепленного в Гражданском кодексе РФ, [6].

Верховный суд прямо не указывает – распространяется ли данное исключение в том числе и на автономные учреждения, однако ранее, в отношении постановления Конституционного суда РФ от 12.05.2020 г. N 23-П, [4], отмечал, что выводы Конституционного Суда РФ в одинаковой мере касаются и автономных учреждений, поскольку их юридический статус и имущественный режим в значительной степени совпадают с аналогичными у бюджетных учреждений, [7]. Таким образом, по нашему мнению, споры о субсидиарной ответственности собственника имущества автономного учреждения по публичным договорам электроснабжения должны разрешаться судами по аналогии со спорами, затрагивающими учреждения бюджетные. Привлечение собственника имущества к субсидиарной ответственности должно осуществляться независимо от нахождения учреждения в процессе ликвидации.

Еще одной важной проблемой, на которую указывал Конституционный суд РФ в своем Постановлении N 23-П является невозможность привлечения учредителя к субсидиарной ответственности при ликвидации бюджетного или автономного учреждения по их обязательствам, не связанным с публичными договорами или причинением вреда. Конституционный Суд обращает внимание на то, что существующее регулирование ответственности таких организаций по долгам сужает объем гарантий, предоставляемых их кредиторам. Это обстоятельство обязывает контрагентов проявлять повышенную осмотрительность еще на стадии вступления в гражданско-правовые связи с указанными субъектами. Исходя из этого, по нашему мнению, существует серьезная проблема, заключающаяся в невозможности взыскания добросовестными контрагентами своих средств с ликвидируемого учреждения.

В заключение следует подчеркнуть, что институт субсидиарной ответственности собственника по обязательствам подведомственных учреждений образован системой правовых режимов, обусловленных наличием различных типов государственных учреждений: от учреждений казенных и практически полной ответственностью ГРБС по их обязательствам до крайне ограниченного режима субсидиарной ответственности по долгам учреждений бюджетных и автономных. По результатам проведенного исследования судебной практики можно сделать вывод, что в законодательстве в данный момент наличествуют определенные пробелы и неочевидные особенности, которые обуславливают особенности вступления в правовые отношения с государственными учреждениями, повышенный риск для их контрагентов, а также порождают исключения из общего правила. Таким образом, акцент законодателя на возможность несения субсидиарной ответственности практически исключительно по обязательствам, связанным с деликтами, является отражением государственной политики по сохранению финансовой автономии бюджетных и автономных учреждений с целью выхода их на самоокупаемость при сохранении за государством роли гаранта в случаях, когда речь идет о защите жизни и здоровья граждан. Данная политика, однако, приводит к повышенным рискам для контрагентов бюджетных и автономных учреждений. Существенное ограничение возможностей привлечения ГРБС к субсидиарной ответственности по их обязательствам приводит к частой невозможности для кредиторов получить полную сумму долга данных учреждений, что остается серьезной проблемой.