Идеологическая функция государства в конституционно-правовом регулировании Российской Федерации: материальные и процессуальные аспекты

Введение

Конституционная модель Российской Федерации содержит два на первый взгляд разнонаправленных начала. С одной стороны, части 1 и 2 статьи 13 Конституции РФ признают идеологическое многообразие и запрещают установление какой-либо идеологии в качестве государственной или обязательной [1]. С другой стороны, Основной закон не является ценностно нейтральным актом. Он называет человека, его права и свободы высшей ценностью, характеризует Россию как демократическое, федеративное, правовое и социальное государство, закрепляет охрану семьи, культуры, исторической правды и приоритет детей в государственной политике. Публичная власть обязана не только воздерживаться от насаждения мировоззрения, но и создавать условия для действия данных предписаний.

Указанное сочетание порождает научную проблему: где проходит граница между реализацией конституционных ценностей и установлением обязательной идеологии. Сведение идеологической функции лишь к пропаганде не раскрывает юридического содержания явления. Не вполне убедителен и противоположный подход, при котором любая государственная политика в сфере воспитания, культуры или исторической памяти заранее отождествляется с запрещённой государственной идеологией. Конституционно-правовой анализ требует различать содержание норм, способы их осуществления и пределы вмешательства публичной власти в мировоззренческую автономию личности. Плодотворную основу такого разграничения предлагает Е. М. Тартаковский, выделяющий материальные (нормоустанавливающие) и процессуальные (нормореализующие) сегменты идеологической функции [11]. Вместе с тем данная конструкция нуждается в развитии применительно к конституционному правосудию и законодательству об образовании. Процессуальный аспект не следует понимать только в узком смысле отраслевого процессуального права. Речь идёт о совокупности юридических процедур, посредством которых ценностное содержание Конституции конкретизируется, применяется, проверяется и защищается.

Цель исследования состоит в систематизации материальных и процессуальных конституционно-правовых механизмов реализации идеологической функции государства и в определении критериев их совместимости со статьёй 13 Конституции РФ. Для достижения цели решаются задачи: уточнить понятие идеологической функции; классифицировать конституционные нормы, обладающие ценностно-ориентирующим содержанием; раскрыть роль Конституционного Суда РФ; оценить воспитательное законодательство как форму конкретизации конституционных ценностей; сформулировать гарантии идеологического многообразия. Использованы формально-юридический, системно-структурный и сравнительно-правовой методы, а также метод анализа правовых позиций Конституционного Суда РФ.

1. Конституционно-правовая природа идеологической функции государства

В теории государства функции традиционно рассматриваются как основные, устойчивые направления государственной деятельности, выражающие её социальное назначение. М. Н. Марченко подчёркивает связь функций с задачами государства и конкретно-историческими условиями его развития [12]. Н. И. Матузов и А. В. Малько обращают внимание на системный характер функций и многообразие правовых и организационных форм их осуществления [13]. Следовательно, функция не тождественна отдельному полномочию, нормативному акту или кампании: она проявляется в согласованной деятельности различных органов и институтов.

Идеологическую функцию можно определить как устойчивое направление деятельности государства по формированию, юридическому закреплению, публичной артикуляции и охране ценностных ориентиров общественного развития. Такое определение является описательным и само по себе не решает вопрос о конституционной допустимости конкретных средств. Идеологическое воздействие может осуществляться как в тоталитарной форме, предполагающей монополию одной доктрины, так и в конституционно ограниченной форме, при которой государство обеспечивает собственные нормативные основания, не устраняя свободу мысли, слова, совести и объединения.

Исторический смысл статьи 13 Конституции РФ состоит в отказе от модели общеобязательной партийной доктрины. Запрещено не наличие у конституционного строя ценностных оснований, а придание определённой идеологии качества государственной или обязательной. С. А. Авакьян связывает идеологическое многообразие с возможностью существования и распространения различных взглядов, а политический плюрализм - с их институциональным выражением [14]. Поэтому часть 2 статьи 13 должна толковаться во взаимосвязи со свободой мысли, слова, совести и объединения.

Категории «государственная идеология» и «конституционная идеология» не являются синонимами. Первая означает официальную мировоззренческую доктрину, принятие которой прямо или косвенно выступает условием политической, профессиональной либо образовательной лояльности. Вторая в научном дискурсе обозначает совокупность ценностных оснований самой Конституции. Употребление второго термина допустимо лишь с оговоркой: конституционные ценности имеют юридическую, а не конфессиональную, партийную или философскую обязательность. Лицо обязано соблюдать Конституцию и законы, но не обязано внутренне разделять все политические оценки, высказанные представителями государства.

В постсовременном обществе значение данного разграничения возрастает. Фрагментация коммуникации, алгоритмический отбор информации и конкуренция идентичностей снижают способность единого центра конструировать устойчивую картину мира. И. Л. Честнов характеризует право в ситуации постмодерна как дискурсивную практику, смысл которой воспроизводится в социальных взаимодействиях, а не исчерпывается волей законодателя [15]. Отсюда следует, что юридически значима не только формулировка государственной цели, но и процедуры её обсуждения, конкретизации и оспаривания. В условиях плюрализации публичной сферы легитимность ценностной политики зависит от её правовой определённости и открытости для контроля.

Таким образом, статья 13 не устраняет идеологическую функцию как объективное направление деятельности государства. Она преобразует её конституционную форму: вместо монополии доктрины допустима ценностно-ориентирующая деятельность, ограниченная правами человека, принципами равенства, соразмерности и идеологического многообразия.

2. Материальный аспект: конституционные принципы и ценности

Материальный аспект идеологической функции образуют нормы, устанавливающие ценностное содержание конституционного правопорядка. Их можно разделить на четыре взаимосвязанные группы.

Первая группа включает идентификационные принципы государства. Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Эти характеристики имеют не только организационное, но и ценностное значение: они исключают легитимацию произвола, отрицание народовластия и отказ от правовой связанности власти. Преамбула закрепляет идеи многонационального народа, гражданского мира и согласия, исторически сложившегося государственного единства, ответственности перед нынешним и будущими поколениями [1].

Вторая группа представлена антропоцентрическими и социальными принципами. Согласно статье 2 человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства. Статья 7 закрепляет социальный характер государства. Статьи 17–19 устанавливают неотчуждаемость прав, их непосредственное действие и равенство. Указанные нормы не позволяют обосновывать коллективными идеалами полное подавление личности. Поэтому любая государственная ценностная политика должна оцениваться прежде всего с позиции достоинства человека и недопустимости дискриминации.

Третья группа охватывает нормы о семье, детстве, образовании и культуре. Статья 38 устанавливает государственную защиту материнства, детства и семьи. Статья 43 гарантирует право на образование, а статья 44 - свободу творчества, участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям, одновременно возлагая обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия. Данные положения создают пространство для воспитательной и культурной деятельности государства, но одновременно требуют уважения академической, творческой и мировоззренческой свободы.

Четвертая группа связана с поправками 2020 года. Части 2 и 3 статьи 67.1 предусматривают сохранение памяти предков, защиту исторической правды, чествование защитников Отечества и признание детей важнейшим приоритетом государственной политики. Часть 4 статьи 68 характеризует культуру Российской Федерации как уникальное наследие её многонационального народа. Эти нормы усилили аксиологическую выраженность текста Конституции, однако не изменили статью 13 и не отменили идеологическое многообразие. Следовательно, их конкретизация допустима лишь в пределах основ конституционного строя.

Понятия исторической правды, преемственности и культурного наследия обладают широким смысловым объёмом. Поэтому ссылка на ценность сама по себе не легитимирует ограничение прав: законодатель обязан определить его цель, адресатов, содержание обязанностей и процедуры защиты.

В развитие названных положений Указом Президента РФ от 9 ноября 2022 г. № 809 утверждены Основы государственной политики по сохранению и укреплению традиционных российских духовно-нравственных ценностей [5]. Документ относит к таким ценностям жизнь, достоинство, права и свободы человека, патриотизм, гражданственность, служение Отечеству, ответственность за его судьбу, высокие нравственные идеалы, крепкую семью, созидательный труд, приоритет духовного над материальным, гуманизм, милосердие, справедливость, коллективизм, взаимопомощь, историческую память, преемственность поколений и единство народов России. Значительная часть перечня прямо корреспондирует Конституции. Вместе с тем подзаконный акт не может расширять конституционные основания ограничения прав и вводить обязательную мировоззренческую доктрину.

Материальный аспект представляет собой иерархическую систему юридических ориентиров: основы конституционного строя и права человека, специальные конституционные ценности, их законодательную и подзаконную конкретизацию. При конфликте приоритет сохраняют положения глав 1 и 2 Конституции РФ.

3. Процессуальный аспект и роль Конституционного Суда РФ

Если материальный аспект отвечает на вопрос, какие ценности признаёт конституционный правопорядок, то процессуальный показывает, каким образом они превращаются в правовые решения. К его элементам относятся законодательная конкретизация, административное планирование, разработка образовательных программ, публичное обсуждение, правоприменение и судебный контроль. Особое место занимает Конституционный Суд РФ, поскольку он устанавливает конституционно-правовой смысл норм и проверяет допустимость ограничений.

В практике Суда отсутствует единое решение, дающее исчерпывающее толкование частей 1 и 2 статьи 13 применительно ко всем сферам идеологического воздействия. Поэтому методологически неверно ссылаться на абстрактную «позицию КС РФ о государственной идеологии» без указания конкретного дела. Критерии приходится реконструировать из решений о политическом плюрализме, свободе выражения, образовании, культуре и исторической памяти.

В Постановлении от 16 июля 2007 г. № 11-П, рассматривая требования к политическим партиям, Конституционный Суд связал многопартийность с необходимостью реального политического многообразия и участия граждан в осуществлении власти [6]. Из этой позиции следует первый критерий: государственное регулирование не должно уничтожать институциональную среду, в которой выражаются конкурирующие убеждения. В Постановлении от 15 ноября 2018 г. № 42-П Суд вновь исходил из конституционного значения идеологического многообразия и многопартийности при оценке гарантий участия политической партии в избирательном процессе [7]. Идеологический плюрализм предстаёт не декларацией, а принципом, требующим процессуальных гарантий.

Второй критерий - связь ограничения с конкретной конституционно значимой целью и его соразмерность. Даже защита нравственности, безопасности или прав других лиц не освобождает законодателя от обязанности избегать произвольных и неопределённых запретов. Мировоззренческое несогласие с официальной оценкой не может само по себе образовывать противоправность; юридическую оценку получают действия, причиняющие либо создающие установленный законом риск причинения вреда охраняемым благам.

Третий критерий касается исторической памяти. В Постановлении от 27 февраля 2020 г. № 10-П о правовом режиме государственных наград СССР Суд связал их особый статус с уважением к подвигу награждённых и исторической памятью народа, одновременно потребовав учитывать фактические обстоятельства и степень общественной опасности деяния [9]. В Постановлении от 25 июня 2024 г. № 33-П Суд указал на конституционное значение доступа к культурным ценностям, охраны исторической памяти и популяризации культурного наследия [10]. Охрана памяти, следовательно, не сводится к запретам: она предполагает также доступ, просвещение и соразмерное согласование частных и публичных интересов.

Четвёртый критерий относится к образованию. Конституционный Суд последовательно признаёт особую социальную роль педагогической деятельности. В Постановлении от 14 ноября 2018 г. № 41-П при проверке квалификационных требований к педагогическим работникам Суд учитывал, что их деятельность связана не только с обучением, но и с воспитанием на основе социокультурных и духовно-нравственных ценностей [8]. Однако особая ответственность педагога не отменяет требований законности, равенства и индивидуальной оценки. Данный подход применим и к содержанию воспитательных программ: общественно значимая цель должна реализовываться средствами, совместимыми с правами обучающихся и родителей.

На основе практики можно сформулировать процессуальный тест допустимости идеологического воздействия. Государственная мера совместима с Конституцией, если одновременно:

основана на законе и преследует определённую конституционную цель;

не требует от лица исповедовать официальное учение или отказываться от законных убеждений;

сохраняет возможность выражения альтернативной позиции и не создаёт дискриминационных последствий за убеждения;

является необходимой и соразмерной, а используемые понятия достаточно определённы;

допускает независимый судебный контроль и эффективное восстановление нарушенного права.

Конституционный Суд поддерживает конституционный баланс, придавая открытым ценностным категориям юридически проверяемое содержание. Однако судебный контроль не заменяет качественного закона: широкое административное усмотрение повышает риск неодинаковой практики и самоцензуры.

4. Образование как сфера соединения материальных и процессуальных начал

Образование особенно наглядно показывает связь двух аспектов идеологической функции. Оно передаёт знания и культурный опыт, формирует навыки социального взаимодействия и потому не может быть полностью ценностно нейтральным. Одновременно обязательность отдельных уровней образования и зависимое положение несовершеннолетнего требуют усиленных гарантий от индоктринации.

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» определяет образование как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, а воспитание - как деятельность, направленную на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в российском обществе правил и норм поведения [2]. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 304-ФЗ конкретизировал воспитательный компонент и ввёл статью 12.1, предусматривающую рабочую программу воспитания и календарный план воспитательной работы [3].

Данные нормы представляют процессуальную форму реализации материальных конституционных ориентиров. Ценность получает не только декларативное, но и программное выражение: определяются документы, субъекты разработки и порядок включения воспитательной работы в образовательную программу. При этом статья 12.1 предусматривает участие советов обучающихся, советов родителей и иных представительных органов в разработке программ. Такое участие следует рассматривать не как факультативную организационную деталь, а как гарантию плюрализма и обратной связи.

Статья 89 Закона об образовании регулирует управление системой образования, а не содержание воспитания. Содержательные требования сосредоточены прежде всего в статьях 2, 12 и 12.1; ценностные цели необходимо отличать от компетенционных и процедурных норм.

Конституционно допустимая воспитательная программа должна обеспечивать освоение норм совместной жизни, уважение достоинства, закона, культурного наследия и Отечества, но не может оценивать личность обучающегося по степени согласия с партийной или философской доктриной. Предметом педагогической оценки могут выступать знания, аргументация, выполнение учебного задания и соблюдение правил поведения, но не внутреннее убеждение. Это различие особенно важно при обсуждении спорных исторических и общественных вопросов.

Требуются возрастная соразмерность, достоверность содержания и разграничение информирования с политической агитацией. Участие детских объединений в воспитательной работе допустимо при добровольности членства, прозрачности программ и отсутствии последствий для не участвующих. Добровольность участия в «Движении первых» прямо закреплена Федеральным законом от 14 июля 2022 г. № 261-ФЗ [4].

Следовательно, образование выступает легитимным каналом трансляции конституционных ценностей лишь при сохранении субъектности обучающегося. Государство вправе создавать условия для гражданского становления, но не вправе требовать демонстрации мировоззренческой лояльности. Результатом воспитания должен быть гражданин, способный ответственно действовать и аргументированно мыслить, а не пассивный носитель утверждённого набора формул.

5. Системность идеологической функции и направления совершенствования регулирования

Соотношение материального и процессуального аспектов можно представить как отношение нормативного содержания и юридического механизма. Конституция задаёт ценностный каркас; законодатель определяет права, обязанности и процедуры; органы исполнительной власти планируют и организуют деятельность; образовательные и культурные учреждения реализуют программы; суды проверяют соблюдение правовых пределов. Выпадение любого элемента нарушает систему. Ценности без процедур остаются декларациями, а процедуры без конституционной основы превращаются в административную технологию воздействия.

Идеологическую функцию государства в конституционно-правовом аспекте следует определить как ограниченную Конституцией системную деятельность органов публичной власти по нормативному выражению, конкретизации, реализации и защите ценностей конституционного строя при обеспечении идеологического многообразия, мировоззренческой автономии личности и судебного контроля. В определении принципиальны три элемента: юридический источник ценностей, ограниченный характер деятельности и гарантии плюрализма.

Основным риском остаётся смешение правовой обязательности нормы с требованием внутреннего согласия. Соблюдение закона может обеспечиваться государственным принуждением; принятие мировоззрения - нет. Второй риск связан с неопределённостью категорий «традиционные ценности», «историческая правда» и «деструктивная идеология». Их использование в программных документах допустимо, однако установление ответственности требует точных составов, доказуемого вреда и соразмерных санкций. Третий риск состоит в ведомственной унификации воспитательной работы, вытесняющей инициативу педагогов, обучающихся и родителей.

Принятие отдельного закона о воспитании способно вызвать дублирование Закона об образовании. Более обоснованно точечно развивать действующее регулирование, закрепляя гарантии добровольности, участия обучающихся и родителей, публичности программ и обжалования решений.

Целесообразно дополнить законодательство следующими гарантиями:

закрепить запрет дискриминации обучающегося по мотиву законно выраженного несогласия с оценочными положениями воспитательной программы;

установить обязательное опубликование проектов программ воспитания и мотивированное рассмотрение предложений советов обучающихся и родителей;

нормативно разграничить гражданское просвещение, воспитательную работу и партийно-политическую агитацию в государственных и муниципальных образовательных организациях;

предусмотреть регулярную правовую и научно-педагогическую экспертизу программ на предмет возрастной соразмерности, достоверности и соблюдения конституционных прав;

обеспечить доступный административный и судебный порядок обжалования решений, затрагивающих свободу совести и убеждений.

Такие меры придают ценностной составляющей образования правовую легитимность: исключение дискуссии превращает её из средства интеграции в источник конфликта.

Заключение

Запрет государственной или обязательной идеологии не означает ценностной нейтральности Конституции и государства. Он запрещает монополию определённой мировоззренческой доктрины, но не освобождает публичную власть от обязанности охранять основы конституционного строя, права человека, семью, детство, культуру и историческое наследие. Поэтому идеологическая функция продолжает существовать, приобретая конституционно опосредованную форму.

Материальный аспект этой функции образуют конституционные принципы, ценности и цели. Их иерархия возглавляется основами конституционного строя и правами человека. Процессуальный аспект включает правотворческую конкретизацию, планирование, реализацию программ, участие заинтересованных лиц и судебный контроль. Конституционный Суд РФ выступает гарантом баланса, но его практика не даёт оснований для утверждения о существовании единой официальной идеологии. Напротив, из неё следуют требования реальности плюрализма, законности, правовой определённости и соразмерности.

Наиболее чувствительной сферой является образование. Воспитание правомерно включено в образовательный процесс и может служить формированию гражданской ответственности. Его конституционная допустимость определяется не только провозглашёнными ценностями, но и способом реализации: добровольностью участия в общественных объединениях, недопустимостью оценки убеждений, открытостью программ и возможностью обжалования. Совершенствование законодательства должно быть направлено не на установление обязательного мировоззрения, а на создание ясных процедур трансляции конституционных ценностей в условиях идеологического многообразия.