Критерии отграничения административно-правового статуса участников специальной военной операции от смежных специальных правовых статусов

Введение

Категория «участник специальной военной операции» за сравнительно непродолжительный период не только оказалась имплементирована в систему российского права, но и приобрела межотраслевое значение. Она используется в законодательстве о военной службе, гражданском и трудовом законодательстве, а также в праве социального обеспечения. При этом законодатель практически никогда не раскрывает содержание данной категории, связывая ее с достижением цели правового регулирования конкретной группы общественных отношений. По этой причине объем прав и обязанностей участника специальной военной операции оказывается различным в зависимости от отраслевой принадлежности.

До настоящего момента времени вопрос о дифференциации отраслевой принадлежности статуса участника специальной военной операции не получил удовлетворительного разрешения в научной литературе. Обычно правовой статус участника специальной военной операции рассматривается как единая совокупность принадлежащих ему прав, обязанностей, гарантий и мер государственной поддержки. В одном статусе объединяются правила о социальных выплатах, прохождении военной службы, процедурах подтверждения статуса, трудовых гарантиях, льготах, возникающих вследствие участия в специальной военной операции. Общий объем правового положения соответствующей категории граждан не позволяет надлежащим образом ответить на вопрос, какие элементы здесь относятся к административно-правовому статусу, а какие находятся за пределами предмета административно-правового регулирования.

Проблема приобретает прикладное значение по мере расширения законодательства о мерах государственной поддержки участников специальной военной операции. Во многих случаях юридические последствия возникают вследствие реализации обособленных административных процедур: подтверждения соответствующего статуса, принятия индивидуальных решений уполномоченными органами, межведомственного информационного взаимодействия, выдачи удостоверений, внесения сведений в государственные информационные ресурсы и проч.

Так, получение удостоверения ветерана боевых действий представляет собой результат административной деятельности уполномоченного органа, тогда как связанные с этим удостоверением меры социальной поддержки, трудовые гарантии или налоговые льготы регулируются самостоятельными нормами отраслевого законодательства. Административная процедура подтверждения факта участия в специальной военной операции может выступать необходимой предпосылкой для возникновения гражданско-правовых, социально-обеспечительных либо финансово-правовых последствий.

Материалы и методы

Методологическую основу исследования составил комплекс общенаучных и специально-юридических методов познания. Исследование основано на формально-юридическом анализе федерального законодательства о правовом положении участников специальной военной операции, а также на исследовании отраслевых конструкций соответствующего статуса. Использование функционального подхода позволило проследить изменение юридического содержания категории «участник специальной военной операции» в зависимости от предмета правового регулирования, выявить признаки, позволяющие отграничить административно-правовой статус от смежных специальных правовых статусов. В работе использованы материалы судебной практики по делам, связанным с защитой прав участников специальной военной операции.

Результаты

Обращение к административно-правовому статусу участника специальной военной операции предполагает предварительное определение границ самого понятие. В административно-правовой науке категория статуса традиционно используется для характеристики положения субъекта в сфере публичного управления, в сфере деятельности публичной администрации. Так оно понимается в работах представителей отечественной административно-правовой школы [10]. Несмотря на различия авторских подходов к его внутренней структуре, общим остается понимание того, что исследуемая категория характеризует участие субъекта в публично-властных отношениях. Общим в научной литературе остается подход, согласно которому его содержание определяется совокупностью прав, обязанностей, юридических гарантий и иных элементов правового положения лица в отношениях, связанных с осуществлением публичной администрации своих властных полномочий [7].

Применительно к участникам специальной военной операции стоит отметить, что само участие в боевых действиях представляет собой юридический факт, с которым законодатель связывает возникновение широкого круга правоотношений. Их отраслевая принадлежность при этом далеко не всегда совпадает. Одни нормы регулируют предоставление мер социальной поддержки, другие определяют особенности исполнения гражданско-правовых обязательств, третьи устанавливают трудовые гарантии либо специальные правила прохождения военной службы. В научной литературе принято отмечать, что во всех случаях основанием возникновения соответствующих правоотношений выступает одно жизненное обстоятельство — участие лица в специальной военной операции [3; 5; 6]. Сами же последствия оказываются различными по своему содержанию [9].

Достаточно обратиться к действующему законодательству, чтобы увидеть отсутствие единого отраслевого содержания категории «участник специальной военной операции». Во‑первых, это понятие не получает легальной дефиниции в законе. Во‑вторых, с участием в специальной военной операции связывается возникновение права на меры социальной поддержки, предоставление государственных услуг, изменение порядка исполнения отдельных гражданско-правовых обязательств, реализация трудовых гарантий.

Участие в специальной военной операции представляет собой сложный юридический факт, который выступает основанием возникновения комплекса отраслевых правоотношений. В зависимости от предмета правового регулирования данный юридический факт порождает различные правовые последствия, вследствие чего административно-правовой статус участника специальной военной операции является лишь одной из форм реализации его общего правового положения.

Участие субъекта в административном правоотношении само по себе еще не означает, что любое возникающее при этом субъективное право относится к административно-правовому статусу. Во многих случаях деятельность органов публичной власти лишь создает юридические предпосылки для возникновения материальных или процессуальных правоотношений.

Отметим норму статьи 8.2 Федерального закона «О государственной социальной помощи» [1], согласно которой при подаче заявления об оказании государственной социальной помощи на основании социального контракта участникам специальной военной операции гражданин предоставляет рекомендацию на заключение социального контракта, выдаваемую организацией, созданной на основании акта Президента Российской Федерации в целях поддержки участников специальной военной операции. Право участника специальной военной операции на заключение социального контракта относится к сфере социально-обеспечительных отношений [4; 8], хотя его реализация требует административных процедур. Возникающее материальное правоотношение сохраняет свою социально-обеспечительную природу. Следовательно, административная процедура выступает способом реализации субъективного права. Схожим образом исполнения кредитных обязательств участников специальной военной операции относятся к сфере гражданско-правового регулирования, однако реализация льгот предполагает подтверждение статуса и использование механизмов межведомственного информационного взаимодействия органов публичной администрации.

В содержание административно-правового статуса входят только те права, обязанности и гарантии, которые реализуются в административных правоотношениях, возникающих между участником СВО и субъектом публичной администрации и регулируемых нормами материального и процессуального административного права.

Решающим является иной признак — характер общественных отношений, в которых реализуется соответствующее правомочие. Если участие в специальной военной операции приобретает свое юридическое значение в рамках отношений между лицом и субъектом публичной администрации, и если эти отношения регулируются нормами материального и процессуального административного права, происходит реализация административно-правовой статус участника специальной военной операции. Предлагаемая интерпретация вопроса позволяет дифференцировать материальное содержание субъективного права и механизм его реализации.

Исходя из этого административно-правовой статус участника специальной военной операции целесообразно понимать как правовое положение участника специальной военной операции в отношениях с субъектами публичной администрации, регулируемых нормами материального и процессуального административного права. Элементом административно-правового статуса участника специальной военной операции является не всякое субъективное право, возникающее вследствие участия в специальной военной операции, а лишь правовое положение лица в административных правоотношениях, складывающихся при реализации указанного права.

Анализ правоприменения показывает, что смешение материального и административно-процессуального аспектов правового положения участника СВО способно привести к неверной квалификации соответствующих правоотношений. Так, Верховным Судом Российской Федерации был рассмотрен административный иск ветерана боевых действий о признании недействующей части перечня технических средств реабилитации. Основанием обращения в суд послужил отказ в компенсации стоимости приобретенного эндопротеза (то есть спор возник из отношений по социальному обеспечению). Инвалид, ветеран боевых действий получил отказ в компенсации за приобретенный им эндопротез коленного сустава, поскольку соответствующая позиция была фактически исключена из федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду [2].

Вместе с тем разрешение дела осуществлялось в порядке административного судопроизводства, а отказ в удовлетворении требований был обусловлен исключительно административно-процессуальными обстоятельствами — неверно избранным способом судебной защиты и пропуском срока обращения в суд. Применение средств административно-процессуального механизма не повлекло изменения отраслевой природы материального правоотношения (социально-обеспечительного по своей природе), что еще раз подтверждает необходимость дифференциации административно-правового статуса участника специальной военной операции и иных отраслевых аспектов его общего правового положения.

Предложенная интерпретация административно-правового статуса участника специальной военной операции позволяет выделить критерии его отграничения от иных смежных специальных правовых статусов.

Предмет правового регулирования. В содержание административно-правового статуса входят лишь те права, обязанности и юридические гарантии, которые возникают в сфере публичного управления и регулируются нормами административного права.

Субъектный составом правоотношения. Административно-правовой статус реализуется исключительно во взаимодействии участника специальной военной операции с субъектом публичной администрации, осуществляющим публично-властные полномочия.

Юридическая форма реализации прав и обязанностей участника специальной военной операции. Их возникновение, изменение или прекращение опосредуются административными процедурами, принятием индивидуальных административных актов, совершением иных юридически значимых действий органов публичной администрации либо должностных лиц.

Способ защиты нарушенного права. Если спор возникает из административного правоотношения, его разрешение осуществляется посредством административных способов защиты, включая административное судопроизводство и внесудебное обжалование решений, действий (бездействия) субъектов публичной администрации.

Предлагаемая автором система критериев позволяет определить отраслевую принадлежность конкретного элемента правового положения участника специальной военной операции независимо от того, каким юридическим фактом обусловлено его возникновение. Совпадение основания возникновения различных отраслевых правоотношений не свидетельствует о тождественности их правовой природы. Решающее значение приобретает характер общественного отношения, в рамках которого реализуются соответствующие права и обязанности.

Обсуждение

Дифференциация отраслевых элементов правового статуса участника специальной военной операции осложняется тем, что один и тот же юридический факт используется законодателем как основание возникновения правоотношений различной отраслевой принадлежности. Само по себе такое законодательное решение не создает методологических трудностей. Они возникают значительно позже — при попытке определить содержание отраслевого статуса. Одно и то же субъективное право может реализовываться посредством административной процедуры, не приобретая вследствие этого административно-правовой природы.

Административная форма реализации или судебной защиты субъективного права не является достаточным основанием для включения соответствующего права в содержание административно-правового статуса участника специальной военной операции. Представляется, что именно по этой причине содержание административно-правового статуса следует определять через административное правоотношение, а не через юридический факт участия в специальной военной операции и не через совокупность принадлежащих лицу преференций. Предлагаемая интерпретация позволяет квалифицировать отраслевую принадлежность исследуемой категории и одновременно объясняет, каким образом участие в специальной военной операции изменяет положение лица в системе отношений с публичной администрацией.

Заключение

Использование законодателем категории «участник специальной военной операции» в нормах различной отраслевой принадлежности само по себе не свидетельствует о существовании единого отраслевого правового статуса. Общность юридического факта для возникновения соответствующих правоотношений не устраняет различий в их предметном содержании.

Административно-правовой статус участника специальной военной операции представляет собой самостоятельную разновидность отраслевого правового статуса, характеризующую положение лица в отношениях с субъектами публичной администрации, регулируемых нормами материального и процессуального административного права. Предложенная система критериев позволяет квалифицировать отраслевую принадлежность отдельных элементов правового положения участника специальной военной операции и тем самым установить пределы административно-правового статуса, что полезно для дальнейшего исследования структуры административно-правового статуса участников специальной военной операции и членов их семей. Иные элементы положения участника специальной военной операции в системе юридических отношений, несмотря на общность факта их возникновения, относятся к предмету регулирования иных отраслей права и не могут включаться в содержание административно-правового статуса без утраты им своей отраслевой определенности.