Единая информационная система в сфере закупок как инструмент административно-правового регулирования

ВВЕДЕНИЕ

Одним из ключевых институциональных элементов контрактной системы Российской Федерации, формирующихся в условиях масштабной цифровой трансформации государственного управления, выступает единая информационная система в сфере закупок (далее – ЕИС, Система). Функционирование ЕИС обеспечивает реализацию фундаментальных принципов контрактной системы – открытости и прозрачности, конкурентности, профессионализма заказчиков, эффективности осуществления закупок и предотвращения коррупции, закреплённых в статье 6 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) [1].

В условиях цифровизации государственного управления ЕИС трансформировалась из инструмента простого информирования участников рынка в многофункциональный механизм административно-правового воздействия на отношения в сфере публичных закупок. По данным Министерства финансов Российской Федерации, по итогам 2024 года в рамках законодательства о контрактной системе было проведено почти 4,3 млн закупочных процедур с начальной максимальной ценой контрактов 19 трлн 342 млрд рублей, заключены контракты на сумму 15 трлн 642 млрд рублей [2]. Масштаб публичных закупок обусловливает особую значимость правовой основы ЕИС как инструмента административного регулирования.

Актуальность исследования определяется продолжающейся законодательной модернизацией института ЕИС: принятием Федерального закона от 08.08.2024 № 318-ФЗ, Федерального закона от 26.12.2024 № 484-ФЗ, Федерального закона от 26.12.2024 № 494-ФЗ, комплексной реформой административной ответственности в сфере закупок (Федеральный закон от 28.12.2024 № 500-ФЗ), расширением обязательного применения цифровых контрактов в ЕИС с 1 апреля 2025 года и с 1 июля 2025 года [3]. Научная разработанность проблематики административно-правового регулирования ЕИС остаётся недостаточной, что подчёркивает необходимость комплексного доктринального осмысления данного феномена.

Цель настоящей статьи состоит в системном исследовании ЕИС как инструмента административно-правового регулирования в сфере закупок: анализе её правовой природы, функциональной структуры, нормативной основы и проблем правоприменения.

1. Правовая природа и нормативное регулирование единой информационной системы в сфере закупок

Конституционно-правовую основу информационного обеспечения государственных закупок образуют положения статьи 24 Конституции Российской Федерации о праве граждан на доступ к информации, затрагивающей их права и свободы, а также статьи 8 и 34 о свободе экономической деятельности. Первичное нормативное регулирование ЕИС содержится в статье 4 Закона № 44-ФЗ, определяющей Систему как совокупность информации, содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение и предоставление данных, в том числе автоматизированные, участникам контрактной системы [1].

Детальный порядок функционирования ЕИС установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2022 № 60 «О мерах по информационному обеспечению контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которым утверждены Положение о единой информационной системе в сфере закупок, правила формирования и размещения информации в ЕИС, правила регистрации участников закупок в ЕИС и ведения Единого реестра участников закупок, правила ведения реестра жалоб, реестра контрактов, а также единые требования к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок [4]. Данным Постановлением обеспечивается нормативная конкретизация законодательных предписаний о содержании и технологических требованиях к ЕИС.

В научной литературе предложены различные подходы к квалификации правовой природы ЕИС. П.П. Кабытов в диссертационном исследовании «Административно-правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» рассматривает ЕИС как элемент административно-правового механизма обеспечения прозрачности публичных закупок [5]. М.С. Соловьёв в авторефете диссертации «Административно-правовое регулирование публичных закупок» обосновывает концепцию ЕИС как инфраструктурного элемента системы административного права в сфере публичных закупок [6]. Л.В. Андреева в монографии «Государственные закупки в России: правовое регулирование и меры по его совершенствованию» квалифицирует ЕИС как ключевой инструмент организационно-правового обеспечения открытости и прозрачности государственных закупок [7].

Правовой режим ЕИС характеризуется следующими признаками, позволяющими относить её к объектам административно-правового регулирования: во‑первых, создание и ведение ЕИС осуществляется публичной властью (Федеральное казначейство); во‑вторых, информация в ЕИС является общедоступной и предоставляется безвозмездно (ч. 7 ст. 4 Закона № 44-ФЗ); в‑третьих, ЕИС наделена контрольными функциями – в автоматическом режиме осуществляет проверку соответствия информации из различных подсистем; в‑четвёртых, неисполнение требований об использовании ЕИС образует составы административных правонарушений [1; 3].

2. Содержание и структура единой информационной системы в сфере закупок

Состав информации, подлежащей обязательному размещению в ЕИС, исчерпывающим образом определён частью 3 статьи 4 Закона № 44-ФЗ. Система содержит: планы-графики и информацию об их реализации; сведения об осуществлении закупок и условиях, запретах и ограничениях допуска иностранных товаров; реестр контрактов, заключённых заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); библиотеку типовых контрактов и типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок; каталог товаров, работ, услуг; результаты мониторинга закупок, аудита и контроля; нормативные правовые акты и иную установленную законом информацию [1].

Официальный портал ЕИС (zakupki.gov.ru) функционирует как централизованная цифровая платформа, обеспечивающая единую точку доступа ко всей информации о публичных закупках в России. К 2026 году функциональные возможности ЕИС существенно расширились: платформа обогатилась продвинутыми аналитическими модулями, все планы-графики формируются исключительно в электронной форме с обязательной квалифицированной электронной подписью [8]. Кроме того, функционирует государственная информационная система «Независимый регистратор», предназначенная для фиксации действий участников закупок и заказчиков в ЕИС в целях доказательственного обеспечения при рассмотрении жалоб и споров.

Принципиально важной инновацией последних лет стало последовательное введение обязательного использования цифровых контрактов через ЕИС. В соответствии с положениями части 14 статьи 93 Закона № 44-ФЗ и Федерального закона от 02.07.2021 № 360-ФЗ, с 1 апреля 2025 года формирование и заключение контрактов по ряду оснований осуществляется исключительно с использованием ЕИС в структурированном виде; с 1 июля 2025 года применение цифрового контракта стало обязательным по дополнительным основаниям [3; 4]. Данная тенденция свидетельствует об эволюции ЕИС от информационной к операционной (исполнительной) функции.

Законом № 44-ФЗ предусмотрена интеграция ЕИС с региональными (РИС) и муниципальными (МИС) информационными системами в сфере закупок. Информационный обмен между ними осуществляется в автоматическом режиме; при несоответствии информации, размещённой в РИС и МИС, приоритет имеет информация, содержащаяся в ЕИС (ч. 7 ст. 4 Закона № 44-ФЗ) [1]. Тем самым ЕИС выступает системообразующим элементом единой информационной инфраструктуры государственных закупок.

3. Функции единой информационной системы в сфере закупок как инструмента административно-правового регулирования

Анализ нормативного регулирования и правоприменительной практики позволяет выделить следующие функции ЕИС как инструмента административно-правового регулирования.

Информационная функция является исходной и базовой. Часть 2 статьи 4 Закона № 44-ФЗ устанавливает, что информация, содержащаяся в ЕИС, является общедоступной и предоставляется безвозмездно. Принцип открытости и прозрачности реализуется именно через обязательное размещение всех ключевых документов о закупках в ЕИС и обеспечение свободного доступа к ним. В научной литературе справедливо отмечается, что ЕИС обеспечивает «сокращение информационной асимметрии и облегчает выявление отклонений от формальных процедур» [9], что принципиально важно для обеспечения конкурентности.

Контрольная функция реализуется через автоматизированные механизмы сопоставления информации, размещённой в различных подсистемах ЕИС. В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона № 44-ФЗ ЕИС обеспечивает контроль за соответствием: информации об объёме финансового обеспечения в планах закупок утверждённым лимитам; информации планов-графиков планам закупок; информации извещений и документации планам-графикам; условий контрактов протоколам определения поставщиков и иных документов смежных подсистем [1]. Тем самым ЕИС выполняет функцию автоматического предварительного контроля, исключающего заключение контракта без соответствующего обоснования.

Антикоррупционная функция ЕИС является одной из наиболее значимых. Цифровизация изменяет два ключевых направления при организации закупок: повышает уровень прозрачности действий участников и сокращает прямое взаимодействие между получателями услуг и теми, кто их предоставляет [9]. Реестр недобросовестных поставщиков, реестр жалоб и предписаний, реестр контрактов с данными об исполнении обеспечивают системное ограничение коррупционных практик. Применение электронных аукционов в закрытой форме, где взаимодействие полностью обезличено, существенно минимизирует коррупционные стимулы на стадии определения победителя [10].

Координирующая функция ЕИС выражается в её роли единого центра идентификации участников закупок через Единый реестр участников закупок (ЕРУЗ) и обеспечения взаимодействия со всеми федеральными электронными торговыми площадками. Регистрация в ЕРУЗ предоставляет автоматический доступ к восьми федеральным электронным торговым площадкам, работающим по Закону № 44-ФЗ [11]. Это исключает необходимость множественной аккредитации и обеспечивает единство системы государственных закупок.

Мониторинговая функция закреплена непосредственно в Законе № 44-ФЗ: результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контрольной деятельности подлежат размещению в ЕИС (п. 14 ч. 3 ст. 4 Закона № 44-ФЗ). Данная функция обеспечивает накопление массивов статистической информации о практике государственных закупок, используемых Минфином России, ФАС России и Счётной палатой Российской Федерации для выработки государственной политики в данной сфере [1].

4. Административно-правовые проблемы функционирования единой информационной системы

Несмотря на значительный прогресс в развитии ЕИС, функционирование данной системы сопряжено с рядом административно-правовых проблем, требующих доктринального осмысления и законодательного решения.

Первой и наиболее острой проблемой является обеспечение достоверности информации, размещаемой в ЕИС. По данным исследований, контролирующие органы выявляют значительное число случаев направления заказчиками недостоверной информации в ЕИС – начиная с размещения планов-графиков и заканчивая документацией о закупке и сведениями об исполнении контрактов [12]. Среди наиболее негативных последствий данных нарушений – существенное снижение конкуренции между потенциальными поставщиками, увеличение коррупционных рисков и нивелирование основных преимуществ общественного контроля. ФАС России в 2025 году с использованием ЕИС выявила более 13 000 признаков нарушений только в части невыполнения годового объёма закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства [13].

Второй проблемой является нестабильность технологической инфраструктуры ЕИС. Практика контрольных органов фиксирует сбои в работе ЕИС на этапе заключения контрактов в цифровой форме. В частности, УФАС признавал жалобы участников закупок обоснованными в связи с тем, что по техническим причинам объект закупки не выгружался в ЕИС [14], что нарушало права участников. Данные сбои создают правовую неопределённость относительно распределения рисков технических отказов системы между заказчиком, оператором ЕИС и участниками закупки.

Третьей проблемой выступает разграничение административной ответственности за нарушения требований к информационному обеспечению закупок в условиях реформирования КоАП РФ. С 1 марта 2025 года в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2024 № 500-ФЗ признаны утратившими силу статьи 7.29–7.32, 7.32.5 КоАП РФ; Кодекс дополнен статьями 7.30.1 и 7.30.2 КоАП РФ, предусматривающими административную ответственность за нарушение требований законодательства о контрактной системе [3]. Введена возможность замены штрафа предупреждением за ряд нарушений, что повлекло снижение объёма санкций: в 2025 году ФАС России вынесла 7 017 постановлений о наложении штрафов на сумму 141,9 млн рублей против 9 097 постановлений на сумму 214,1 млн рублей в 2024 году [15].

Четвёртой проблемой является обеспечение технологической независимости и защиты информации в ЕИС в условиях санкционного давления. Счётная палата Российской Федерации в ходе проверки исполнения федерального бюджета за 2024 год выявила нарушения на общую сумму 443,6 млрд рублей, из которых 11,8 млрд рублей пришлось на нарушения при осуществлении государственных закупок [16]. В частности, выявлены нарушения в сфере ИКТ‑закупок, связанные с недостаточным анализом рынка и созданием условий для ценового монополизма посредников.

5. Судебная практика по вопросам применения ЕИС в административных правоотношениях

Правоприменительная практика ФАС России и судов по вопросам применения ЕИС охватывает несколько ключевых проблемных зон. Верховный суд Российской Федерации в деле № А40-298055/2023 подтвердил правомерность позиции ФАС о том, что требование заказчика о наличии у участника реализованных контрактов является избыточным и ограничивающим конкуренцию, поскольку не служит достаточной гарантией надлежащего исполнения нового обязательства [17]. Данное дело иллюстрирует административно-правовой характер отношений, складывающихся вокруг ЕИС при проверке правомерности требований к участникам.

Существенное место в судебной практике занимают споры об использовании ЕИС при подтверждении исполнения контрактов. Московское УФАС и Верховный суд РФ (дело № А40-21155/2024) зафиксировали, что формальное отсутствие отметки «Исполнен» в ЕИС не может служить основанием для отклонения заявки участника, если им представлены подтверждающие документы – акты выполненных работ [18]. Данная правовая позиция разграничивает формальные требования к размещению информации в ЕИС и существо гражданско-правовых обязательств по контракту.

Особую категорию составляет практика по делам о нарушении сроков и порядка размещения информации в ЕИС. Постановление Управления ФАС по Кемеровской области от 17.07.2025 № 042/04/7.32.3-1127/2025 квалифицировало ненаправление в ЕИС информации о закупке как самостоятельный состав административного правонарушения [19]. ФАС России в деле № 28/06/105-3041/2024 (решение от 17.01.2025) признала действия заказчика нарушающими п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона № 44-ФЗ, установив нарушение требований к содержанию размещаемого в ЕИС извещения о закупке [20].

Принципиально важной тенденцией последних лет является использование ЕИС как доказательственной базы в административных делах. Согласно обзорам правоприменительной практики ФАС России за I квартал 2025 года, в делах № А40-228772/2024 и № А40-64998/2024 именно данные ЕИС (идентификационные номера закупок, документация) стали первичными доказательствами нарушений заказчиками принципов конкурентности и недискриминационности [17]. В 2025 году ФАС России рассмотрела по существу 41 840 жалоб от участников закупок, из которых 16 311 (38,9%) признаны обоснованными, что свидетельствует о востребованности контрольных механизмов [15].

6. Направления совершенствования административно-правового регулирования ЕИС

Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет сформулировать следующие направления совершенствования административно-правового регулирования ЕИС.

Во‑первых, представляется целесообразным нормативно закрепить статус ЕИС как государственной информационной системы, наделённой административными функциями. Действующее регулирование недостаточно чётко разграничивает информационные и контрольно-надзорные функции ЕИС, что порождает правовую неопределённость при квалификации технических сбоев системы и распределении ответственности. Предлагается дополнить статью 4 Закона № 44-ФЗ положениями о порядке действий заказчика и участников закупки в случае технической неисправности ЕИС, чётко разграничив ответственность оператора системы (Федерального казначейства) и пользователей.

Во‑вторых, необходимо усиление механизмов автоматизированной верификации достоверности информации, размещаемой заказчиками в ЕИС. С учётом того что в ЕИС ежегодно размещается более 2,5 млн извещений о закупках только по Закону № 44-ФЗ [2], ручная проверка информации объективно невозможна. Перспективным представляется внедрение в ЕИС аналитических модулей на основе технологий машинного обучения для автоматического выявления признаков нарушений и аномалий в закупочной документации, что соответствует задачам, обозначенным в научной литературе применительно к перспективам использования искусственного интеллекта в системе государственных закупок [21].

В‑третьих, необходима доработка механизма административной ответственности за нарушение требований к функционированию ЕИС с учётом реформы КоАП РФ, вступившей в силу с 1 марта 2025 года. Введение института предупреждения как самостоятельного вида административного наказания, заменяющего штраф за первичные нарушения, требует разработки чётких критериев отграничения «первичных» нарушений от систематических. Статья 7.30.1 КоАП РФ в действующей редакции не содержит исчерпывающих критериев такого разграничения, что порождает правовую неопределённость [3].

В‑четвёртых, целесообразно распространить антикоррупционный потенциал ЕИС путём обязательной интеграции Системы с иными государственными информационными системами – Государственной информационной системой о государственных и муниципальных платежах, реестром бенефициарных владельцев, ГИСП (государственная информационная система промышленности) в целях обеспечения комплексного мониторинга аффилированности участников закупок. Данное направление согласуется с рекомендациями Счётной палаты Российской Федерации по результатам проверки ИКТ‑закупок Минфина и Федерального казначейства, изложенными в 2026 году [22].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённое исследование позволяет сделать следующие выводы. Единая информационная система в сфере закупок представляет собой комплексный инструмент административно-правового регулирования, обеспечивающий реализацию основополагающих принципов контрактной системы – открытости, прозрачности, конкурентности и предотвращения коррупции. ЕИС выполняет пять взаимосвязанных функций: информационную, контрольную, антикоррупционную, координирующую и мониторинговую, совокупность которых придаёт ей статус системообразующего элемента административно-правового механизма регулирования публичных закупок.

Эволюция ЕИС в период 2021–2025 годов обнаруживает устойчивую тенденцию к расширению её операционных (исполнительских) функций: от информационного обеспечения к обязательному технологическому опосредованию самих юридически значимых действий – заключения цифровых контрактов, одностороннего отказа от исполнения, формирования отчётности. Данная тенденция свидетельствует о постепенном превращении ЕИС в административную платформу, опосредующую весь жизненный цикл государственного контракта.

Основными административно-правовыми проблемами функционирования ЕИС являются: необеспечение достоверности размещаемых сведений; нестабильность технологической инфраструктуры и неурегулированность распределения рисков технических сбоев; неполнота механизмов административной ответственности; недостаточная интеграция с иными государственными информационными системами. Предложенные направления совершенствования правового регулирования направлены на устранение выявленных противоречий и повышение эффективности ЕИС как инструмента административно-правового регулирования контрактной системы.