Применение технологий искусственного интеллекта в механизмах российского правотворчества как фактор повышения их эффективности

Стремительная динамика цифровых технологий, охватившая сегодня практически все сферы жизни социума, заставляет юридическое сообщество по‑новому взглянуть на многие традиционные проблемы правовой доктрины и практики, задуматься о возможности коррекции выработанных столетиями подходов к решению задач правового регулирования. Одним из наиболее значимых поводов к таким размышлениям сегодня становится развитие алгоритмов искусственного интеллекта (далее – ИИ), превратившихся в гигантскую финансовую индустрию, исчисляемую на мировом уровне в десятках миллиардов долларов.

Российское государство не является исключением. Анализ действующей правовой базы и официальных заявлений российских властей позволяют сделать вывод о достаточно амбициозных планах в этой области. Так, в ходе своего выступления на международной конференции «AI Journey» («Путешествие в мир искусственного интеллекта») 20 ноября 2025 года, Президент России В.В. Путин назвал развитие отечественных систем ИИ вопросом государственного, технологического и ценностного суверенитета, а также подчеркнул, что в Национальной стратегии развития искусственного интеллекта поставлена цель – совокупный вклад этой важнейшей технологии в ВВП страны к 2030 году должен превысить 11 трлн. рублей [6].

Россия неизбежно и стремительно движется в сторону цифры: технологии ИИ проникли практически во все сферы социальной жизни и решают многие важные общественные проблемы. Практика показала, что «электронный разум» в решении множества задач превосходит возможности человеческого, что делает его незаменимым помощником, позволяющим оптимизировать рутинную работу, экономить значительные временные и человеческие ресурсы, увеличить прибыль и экономить миллиарды рублей [7].

В этой связи вполне закономерными представляются набирающие во многих странах мира процессы использования «электронного разума» в практике государственного управления в целом и в юридической практике в частности [1]. Масштабы подобного внедрения на доктринальном уровне стали основанием для постановки вопроса о необходимости введения в научный оборот нового понятия: «искусственный юридический (правовой) интеллект» [2, с. 13].

Обозначенные тенденции закономерным образом порождают вопрос о возможности применения соответствующих технологий в правотворческой практике, при формировании, принятии, изменении и отмене соответствующих нормативно-правовых актов [3]. Данная сфера деятельности традиционно связана в сознании общества лишь с человеческой деятельностью. Ведь с 1906 года, когда начала свою работу Государственная Дума Российской империи, в отечественном парламенте над законопроектами работают люди, получившие мандат доверия от избирателей. Не пришло ли теперь время для таких явлений и понятий как «искусственный законодатель», «умный парламент», «бот‑депутат» и прочих аналогичных по семантике выражений?

На первый взгляд, с учетом наличного уровня развития цифровых технологий, особых технических препятствий для этого не существует. Ведь, по сути, любой нормативно-правовой акт представляет собой не что иное, как текстовый документ, содержащий тот или иной набор прескриптивных предписаний, моделирующих алгоритмы человеческого поведения через установление типовых деонтических модальностей (запретов, предписаний, дозволений), а также некоторого объема нетипичных правовых установлений: принципов права, дефиниций, целевых конструкций и т.п. С технической точки зрения сгенерировать подобные тексты посредством использования электронных алгоритмов не так уж сложно. Большинство задач, традиционно решаемых в ходе законодательного процесса (выборка, анализ и обобщение эмпирических данных, постановка целей, моделирование текста соответствующего предписания, прогнозирование его функционирования, обеспечение его соответствия и непротиворечия иным действующим правовым нормам и т.п.) оказываются вполне выполнимыми при помощи цифровых платформ. Уже сегодня, например, чат GPT, по соответствующему запросу за несколько секунд генерирует вполне приличный текст того или иного нормативного акта, дальнейшая «шлифовка» которого, как говориться, – дело техники.

Интеллектуальная цифровизация правотворческой практики привлекательна целым рядом очевидных потенциальных плюсов. Один из них – существенное ускорение темпов правотворческой деятельности, за счет перекладывания на программы рутинной технической работы: сбор и анализ больших объемов данных, сортировка и анализ обращений и инициатив, распределение материалов законопроектов между соответствующими структурными подразделениями законодательного органа, внутрипарламентские и межведомственные согласования и т.п. Эти и подобные им процессы образуют основной объем работы в законодательной деятельности. Поэтому техническая проработка любого законопроекта занимает месяцы, а нередко и годы. Так, согласно данным Министерства экономического развития РФ, на проведение одной законодательной инициативы в федеральном парламенте уходит в среднем 300 дней [8]. Весьма длительными сроками проработки правовых документов отличается и работа Правительства России. Ежегодно через этот орган проходит более семи тысяч различных нормативных актов (федеральных законов, постановлений, распоряжений и др.). В процессе подготовки проекта одного документа принимают участие в целом шесть ведомств, сам же проект проходит от семи до двенадцати этапов согласования. При этом каждый подобный этап занимает около месяца. Средний же срок подготовки федерального нормативного документа в Правительстве РФ составляет 328 дней [9].

Упрощение технической стороны правотворчества, в том числе и многочисленных процедур согласования проектов потенциально привлекательно в плане снижения уровня коррупционных рисков. Цифровизация способствует тому, что правотворческий процесс отчасти становится более прозрачным, что в свою очередь некоторым образом сокращает возможности для неправомерных злоупотреблений.

Одним из потенциально привлекательных факторов является перспектива повышения качества юридической техники принимаемых нормативно-правовых актов: снижения степени их коллизионности, пробельности, неопределенности правовых формулировок; унификации терминологического аппарата; устранения технических и языковых ошибок, и т.п. Более эффективное решение подобных задач является весьма актуальной проблемой с учетом гигантского объема принимаемых ежегодно нормативных актов. Практика деятельности законодательных органов власти в России наглядно демонстрирует, что положение дел в этом вопросе оставляет желать лучшего. Особенно остро до сих пор стоит эта проблема на муниципальном и региональном уровне. Время от времени высказываются соответствующие претензии и к федеральному законодателю. Возможно, машина лучше справится с задачей обеспечения высокого качества нормативно-правового текста, чем депутатский корпус…

Помимо вышеперечисленных преимуществ, эксперты видят потенциальную пользу от применения ИИ в повышении уровня и качества прогнозирования регулятивного действия законодательных актов, просчете возможных рисков, практических коллизий, потенциальных бюджетных расходов, что весьма важно на этапе принятия соответствующих документов [10]. Как отмечает А.С. Киселев, использование технологий ИИ «позволяет проводить более точные и математически обоснованные прогнозы, что, в случае правотворчества, обеспечит более комплексную оценку любого законопроекта. Это также позволяет предотвратить негативные последствия и минимизировать риски, связанные с принятием новых законов и внесением изменений и дополнений в действующее законодательство» [4, с. 134].

Думается, что существенную помощь технологии ИИ способны оказать при проведении мониторинга эффективности действия соответствующего законодательного массива. Здесь данные технологии могли бы помочь в просчете потенциальных рисков и выявлении актуальных дефектов, связанных с практическим применением правовых норм, а также обеспечить необходимую систематизацию и анализ поступающих «сигналов» от граждан, организаций, хозяйствующих субъектов и выработке соответствующих «рекомендаций» для проведения соответствующих контрольных проверок государственных ведомств.

Отдельного внимания, на наш взгляд, заслуживает такой аспект рассматриваемой проблемы, как дальнейшая демократизация правотворческой практики. Ряд отечественных экспертов характеризуют интеграцию «цифры» в правотворчество как новый виток развития «электронной демократии». В частности, Р.А. Ахметкужин и И.А. Кузнецов полагают, что «цифровизация правотворческого процесса позволит гражданам участвовать в самом процессе путем голосования и представления в законодательные органы проектов нормативных актов» [5, с. 537].

Сегодня демократизация правотворческой деятельности в России обеспечивается, главным образом, посредством механизмов прямой и представительной демократии. Вместе с тем, механизмы «обратной связи», позволяющие народным избранникам эффективно взаимодействовать с электоратом, отслеживать, анализировать и своевременно воплощать выдвигаемые «народные инициативы» находятся пока в процессе становления, показатели их продуктивности оставляют желать лучшего. Касается это и механизмов «электронной демократии», таких как «Российская общественная инициатива», обсуждения проектов нормативных правовых актов на ведомственных цифровых порталах, проект «Активный гражданин» и др. Практика применения подобных ресурсов с точки зрения коэффициента практической пользы, к сожалению, пока еще далека от совершенства.

Так, интернет-платформа «Российская общественная инициатива», функционирующая с марта 2013 года, открыла для российских граждан (авторизованных через специальную государственную систему идентификации) возможность выдвигать собственные гражданские инициативы, либо голосовать за уже предложенные. При запуске данного проекта замысел разработчиков состоял в том, чтобы инициативы, набравшие более 100 000 подписей, становились бы предметом рассмотрения в парламенте. За время существования данного ресурса, на нем было выдвинуто более 22 тысяч гражданских инициатив. Однако, законодательные решения были приняты лишь по 41 инициативе.

Безусловно, оптимизация использования подобных цифровых ресурсов не сводится лишь к технической стороне их функционирования. Вместе с тем, тезис о том, что дальнейшая интеграция в их работу технологий ИИ способна стимулировать дальнейшее укрепление «электронной демократии». По большому счету данная проблема сводится к выбору, обработке и анализу того или иного объема больших данных и построению соответствующих обобщений и заключений и рекомендаций. «Оптимистичный взгляд в светлое цифровое будущее, – пишет В. Зикеев, – позволяет рассуждать о демократизации процедуры принятия нормативных актов посредством внедрения механизмов электронной демократии, упрощении процедур экспертных согласований, общественных обсуждений, общественного контроля путем отказа от архаичных форм взаимодействия между участниками этих процессов, проведении оценки регулирующего воздействия, оценки фактического воздействия и мониторинга правоприменения на основе цифровой аналитики «больших данных» [8].

Согласно данным, представленным в отчете Организации экономического сотрудничества и развития (OECD), более чем в 30 странах мира законодатели применяют ИИ‑технологии в качестве вспомогательного инструмента: для анализа и обобщения данных, выявлении повторов и противоречий в текстах законопроектов, составлении сопроводительных документов и комментариев к ним, прогнозировании возможных последствий применения принимаемых правовых предписаний, обработке поступающих обращений, консультировании граждан и т.п.

С учетом динамики общемировых технико-юридических трендов закономерным представляется процесс целенаправленной поэтапной цифровизации правотворческой практики в Российском государстве. В частности, на сегодняшний день законодательная деятельность на федеральном уровне в значительной степени автоматизирована. В работе Государственной Думы РФ активно применяется специальная цифровая платформа «Электронный парламент», в которую интегрированы элементы генеративного ИИ. Данные алгоритмы используются для обработки обращений граждан, анализа публикаций СМИ и поступающих законодательных инициатив (в том числе общественных), регистрации и распределении законопроектов между парламентскими комитетами, а также непосредственно в законотворческом процессе – для анализа экспертных заключений, отслеживания возможных дублирований правовых норм, а также коллизий между принимаемыми и действующими нормативными актами. Внедрение данной системы стало одним из шагов в реализации стратегии развития «суверенного искусственного интеллекта» [11].

Фактически в цифровой формат с 1 октября 2024 года переведена работа по подготовке законопроектов и иных правовых актов Правительства РФ, благодаря введению в действие государственной информационной системы «Национальная единая среда взаимодействия участников нормотворческого процесса» — ГИС «Нормотворчество», оснащенной системой встроенного искусственного интеллекта [9].

В июле 2025 года Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации был разработан Проект Постановления Правительства Российской Федерации "О проведении эксперимента по использованию генеративного искусственного интеллекта в государственном управлении" [12]. Фактически данным актом предлагалось проведение национального эксперимента по внедрению технологий генеративного ИИ в систему государственного управления. Участниками данного эксперимента на добровольной основе предлагалось стать как федеральным, так и региональным органам исполнительной власти. Примечательно, что в пункте 2 Приложения к данному документу, обозначающему перечень направлений применения больших генеративных моделей искусственного интеллекта в государственном управлении, упоминается, что соответствующие технологии будут использоваться для «анализ проектов правовых актов, представленных на рассмотрение в государственный орган». При этом в качестве критериев оценки эффективности такой деятельности в данном пункте указаны: «а) сокращение времени подготовки корреспонденции; б) повышение удовлетворенности сотрудников; в) сокращение количества ошибок» [12].

Приведенные и многие иные примеры убедительно свидетельствуют о том, что «электронный разум» сегодня действительно превращается в эффективного технического помощника в законодательном процессе. При этом есть все основания полагать, что данный процесс необратим и будет стремительно развиваться. Эксперты практически единодушно отмечают очевидные перспективы дальнейшего развития этого процесса. В частности, А.С. Киселев, обращает внимание на следующие перспективные звенья системы, обеспечивающей цифровую автоматизацию законодательной практики: «электронные базы данных; программы для анализа данных и выявления проблемных областей в законодательстве, для предложения изменений, дополнений в законах и подзаконных нормативных правовых актах; система управления проектами для отслеживания статуса законопроектов; система автоматической генерации текста на основе шаблонов и предварительно заданных параметров; электронные системы обратной связи для участия представителей государства и общества в разработке законопроектов; программы для оптимизации обработки и утверждения законопроектов; электронные системы автоматизированных уведомлений и управления сроками для контроля за выполнением задач; система защиты информации»[4, с. 136].

Многие депутаты Государственной Думы РФ и иных правотворческих органов в своих интервью и статьях неоднократно отмечали, что ИИ сегодня используется только в качестве эффективного вспомогательного инструмента, позволяющего анализировать большие объемы данных, готовить аналитические отчеты, расшифровывать аудиограммы, составлять протоколы-резюме и обзоры правоприменительной практики, сопоставлять имеющийся отечественный правовой опыт с зарубежным, выявлять коллизии в законодательстве, предлагать варианты корректировки правовых текстов и т.п. При этом, как правило, подчеркивается, что авторство законопроекта безусловно остается за депутатским корпусом, как и ответственность за его содержание [13].

Последний принципиальный тезис представляется весьма убедительным, с ним трудно не согласиться. Вместе с тем, некоторые прецеденты, наглядно демонстрируют, что потенциальные возможности генеративных цифровых алгоритмов отнюдь не ограничены вышеперечисленными пунктами. Цифровой разум способен выступать не только в роли «скромного технического ассистента», но и в статусе полноправного соавтора или даже единственного автора нормативно-правового документа. О подобных казусах, происходящих в зарубежных странах, мы уже упоминали. В российской законодательной практике отдельные сигналы, свидетельствующие о попытках «творческого применения» технологий ИИ также имели место.

Так в январе 2026 года в соцсетях и прессе развернулась бурная дискуссия после публикации в СМИ пояснительной записки к законопроекту «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», в которой была обнаружена UTM‑метка chatgpt.com. Подобные метки чат‑бот ChatGPT добавляет при отслеживании переходов и вставке какой-либо информации из источника. В связи с этим к депутатам возник резонный вопрос об авторстве как самого законопроекта, так и сопроводительных материалов к нему: не подготовлены ли данные документы при помощи американской нейросети? Член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Элина Сидоренко назвала эту ситуацию показательной, заявив, что подобная метка говорит о «сливе» данных в американскую систему искусственного интеллекта [14]. Комитет Госдумы по молодежной политике вскоре опроверг информацию о подготовке данных документов с использованием нейросети, заявив что последние применялась лишь для более оперативного поиска источников информации. Кроме того, представители комитета сослались также на заключение российского ИИ‑ассистента GigaChat, согласно которому соответствующие тексты были написаны человеком… Эти разъяснения были приняты обществом, депутатским корпусом и аналитиками, однако, как принято говорить в подобных случаях: осадок (в виде пищи для размышлений) остался.

С учетом неизбежной дальнейшей экспансии технологий ИИ в правотворческую практику, особую актуальность для российского законодателя приобретает проблема формирования адекватной и эффективной нормативно-правовой базы и действенных правовых механизмов контроля за применением технологий ИИ в законодательной деятельности. Анализ сложившейся ситуации приводит к выводу о том, что темпы развития цифровых технологий в современной России, к сожалению, опережают процессы их законодательного регулирования, что усиливает соответствующие социальные риски.

Специалисты справедливо замечают, что в целом правовое поле России, связанное с регламентацией ИИ, является заметно более скромным по сравнению с рядом иных национальных правопорядков, и, по сути, в настоящее время переживает лишь начальную фазу развития. Убедительной в этой связи представляется позиция А.И. Медведева, который отмечает, что «создание комплексного законодательства о разработке и использовании искусственного интеллекта и робототехники в России находится еще только в начале пути. Стратегические документы и инициативные законопроекты, которые существуют в настоящий момент, могут лечь в основу будущего правового регулирования, для формирования которого потребуется длительная экспертная и нормотворческая работа, сопровождающаяся активными дискуссиями на разных уровнях» [15]. Ему вторит О.Р. Ручий, подчеркивая, что «в России создан определенный правовой каркас, однако он носит фрагментарный характер и пока не способен комплексно урегулировать весь спектр возникающих отношений ... текущее законодательство носит во многом рамочный характер и не успевает за скоростью технологических изменений» [16]. На этапе формирования находится сегодня в России и судебная практика, посвященная вопросам применения технологий искусственного интеллекта [17].

Одним из основных нерешенных вопросов в этой области является отсутствие единого базового правового стандарта, регламентирующего взаимодействие человека и компьютерного разума. Подобный стандарт на сегодняшний день отсутствует и на мировом уровне. Существуют лишь соответствующие региональные акты в США, ЕС и КНР. В частности, в Евросоюзе 13 марта 2024 года был принят первый в мире закон, направленный на комплексную регламентацию разработки и применения систем ИИ [18].

18 апреля 2025 года на 58-м заседании Межпарламентской ассамблеи СНГ был принят модельный закон «О технологиях искусственного интеллекта», заложивший правовые основы для использования технологий ИИ на постсоветском пространстве. Российскому законодателю подобный документ только еще предстоит разработать. Такую задачу перед парламентариями поставил 26 марта 2025 года в ходе отчета Правительства Председатель Государственной Думы РФ Вячеслав Володин [19]. Необходимость введения в действие такого федерального закона связана с потребностью в формировании концептуального подхода к регулированию процессов внедрения ИИ‑технологий в национальном масштабе, закреплении ключевых стратегических приоритетов и базовых принципов соответствующей правовой политики. Одним из последних, несомненно, должен стать уже упоминаемый ранее принцип подконтрольности ИИ‑алгоритмов человеку. С учетом высоких потенциальных рисков использования электронного разума, представляется также вполне убедительным и заслуживающим внимания законотворцев предложение о введении в соответствующие нормативно-правовые акты «презумпции опасности искусственного интеллекта» [2, с. 23].

Размышляя о необходимых правовых рамках развития ИИ, В.Д. Зорькин подчеркивает: «моделирование правового статуса искусственного интеллекта должно базироваться на двух краеугольных принципах. Во‑первых, на принципе защиты прав и свобод человека, в том числе права на труд, а также создание благоприятных условий для адаптации человека, не отягощенного специальными инновационными компетенциями, к цифровой экономике. Во‑вторых, на принципе безопасности через противодействие противоправному использованию искусственного интеллекта, а также предупреждение рисков негативных последствий даже правомерного использования соответствующих технологий» [20]. По нашему мнению, с подобной постановкой вопроса следует согласиться.

Введение в действие соответствующего базового законодательного акта, очевидно, повлечет за собой развитие и систематизацию уже имеющейся в России правовой базы, посвященной регламентации использования технологий ИИ, в том числе в сфере государственного управления. Полагаем, в этой связи, что потребуются также изменения в регламенты законодательных органов федеральной и региональной власти.

Наряду с совершенствованием законодательного массива для повышения эффективности применения ИИ‑алгоритмов в правотворческой практике предстоит преодолеть и некоторые организационно-технические препятствия. Одним из них является отсутствие единой базы всех действующих в стране нормативно-правовых актов, охватывающей и федеральный и региональный и муниципальный уровни законодательства. С 2022 года работы по созданию такой базы начал Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции. [21] Вместе с тем, с механизмом верификации нормативных актов регионального и муниципального уровней по‑прежнему существуют технические проблемы. Соответствующие базы правовых актов формируются территориальными органами юстиции. Необходимо включить их в единую базу. Наличие подобного единого сервиса было бы очень полезным особенно на стадии технико-юридической экспертизы соответствующего правового акта. Единая цифровая платформа, способная обеспечить доступ ко всей национальной законодательной системе, является важным фактором, гарантирующим повышение действенности применения потенциала ИИ в законодательной деятельности [22].