Правовое государство и гражданское общество: вопросы соотношения и взаимодействия

Вопрос о соотношении правового государства и гражданского общества относится к числу классических проблем теории государства и права. Несмотря на значительное количество исследований данной проблематики, большинство из них по‑прежнему исходит из представлений, сформировавшихся в отечественной юриспруденции в конце XX – начале XXI века.

В результате основное внимание обычно уделяется определению места гражданского общества в системе признаков правового государства и обоснованию их взаимной обусловленности. Между тем современные политико-правовые процессы свидетельствуют о постепенном изменении характера взаимодействия государства и общественных институтов и необходимости переосмысления сложившихся подходов.

Первоначально идея гражданского общества развивалась как концепция автономной области общественной жизни, существующей независимо от государства и ограничивающей возможность произвольного осуществления публичной власти [6]. В различных вариантах модель гражданского общества получила развитие в трудах мыслителей Нового времени. Впоследствии она была воспринята и отечественной юридической наукой.

Правовое государство рассматривалось прежде всего как форма организации публичной власти, деятельность которой ограничена правом, тогда как гражданское общество выступало самостоятельной системой социальных связей по защите частных интересов и независимость личности. Рассматриваемая трактовка длительное время задавала рамки научной дискуссии, в которой государство и гражданское общество анализировались преимущественно как относительно самостоятельные элементы политико-правовой системы.

По мере развития юриспруденции получила распространение иная трактовка рассматриваемой проблемы. Исследователи стали исходить из невозможности существования правового государства вне развитого гражданского общества, а само гражданское общество рассматривать как необходимую социальную основу реализации принципов верховенства права, прав и свобод человека, политического плюрализма и общественного контроля [1; 5]. В этом случае правовое государство и гражданское общество характеризуются уже не как антагонизирующие явления, а как взаимосвязанные элементы единой политико-правовой организации общества; их развитие носит взаимообусловленный характер. Государство – это организация политической власти, которая необходима для выполнения поставленных государственных задач и целей, решения общенациональных дел [2, с. 149].

Сегодня практически все современные исследования ограничиваются констатацией взаимосвязи правового государства и гражданского общества, однако значительно реже анализируют изменение механизмов такого взаимодействия. Между тем именно они претерпевают наиболее заметную трансформацию. Развитие законодательства последних лет свидетельствует о расширении практики институционализации форм участия общественных объединений, профессиональных сообществ, экспертных структур, иных институтов гражданского общества в подготовке, обсуждении и реализации публичных решений. Получают распространение цифровые механизмы коммуникации граждан с органами государственной власти, а также новые формы общественного контроля и консультативного участия в разработке отдельных направлений государственно-правовой политики.

В научной литературе эти процессы получают отражение через категории сотрудничества публичной власти и гражданского общества, в том числе правового сотворчества, цифровой трансформации общественных институтов.

В современных условиях меняется сам предмет исследования – акцент смещается с выяснения вопроса о том, возможно ли существование правового государства без гражданского общества, к анализу того, каким образом изменяются формы их взаимодействия. Конституционализация Российской Федерации в качестве правового государства (статья 1 Конституции Российской Федерации), развитие институтов общественного участия, а также совершенствование механизмов взаимодействия публичной власти с гражданским обществом свидетельствуют о постепенном переходе от дуалистической модели взаимного ограничения государства и общества к модели институционального взаимодействия. Ее отличительной особенностью становится закрепление юридических механизмов совместного участия государственных и общественных институтов в решении публично значимых задач при сохранении автономии каждой стороны взаимодействия [4, с. 19].

Представление о гражданском обществе как о чем‑то внешнем по отношению к государству уже не позволяет объяснить многие процессы в российской политико-правовой системе. Классическая трактовка была построена на дифференциации сфер публичной власти и самоорганизации общества: государство осуществляет управление, общество контролирует его деятельность и защищает автономию личности.

Между тем современное политико-правовое развитие демонстрирует иную логику. Государство не ограничивается признанием автономии институтов гражданского общества, а последовательно создает механизмы их вовлечения в процессы принятия и реализации публичных решений.

Конституционные поправки 2020 г. не изменили характеристику Российской Федерации как правового государства, однако существенно скорректировали содержание модели взаимодействия государства и общества. Категории социального партнерства и солидарности, закрепленные в статье 75¹ Конституции Российской Федерации [10], трудно рассматривать исключительно как декларации. В сочетании с положением статьи 114 Конституции Российской Федерации, возлагающим на Правительство Российской Федерации обязанность обеспечивать меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, их участия в выработке и проведении государственной политики, они задают иной вектор развития публичной власти. Законодатель исходит уже не из идеи дистанцирования государства от общества, а из необходимости формирования процедур их совместной деятельности.

Если рассматривать общественный контроль в виде деятельности общественных палат, общественных советов, экспертных и консультативных органов изолированно, они воспринимаются как самостоятельные институты с собственными функциями. Однако при их сопоставлении обнаруживается общая закономерность.

Все механизмы обеспечивают участие представителей гражданского общества в тех процедурах, которые ранее относились к исключительной компетенции органов публичной власти. Речь идет не о передаче государственных полномочий общественным объединениям и не о размывании границ публичной власти. Изменяется способ ее осуществления. Законодатель последовательно закрепляет процедуры, предполагающие участие общественных институтов в обсуждении, экспертной оценке, подготовке либо сопровождении принимаемых государством решений. В современных правовых государствах на законодательном уровне закреплен целый ряд юридических процедур, представляющих собой дискурсивные формы взаимодействия органов государственной власти и общественности, в рамках которых становится возможным осуществление более качественной проработки содержательной части законопроектов [7, с. 109].

Поэтому вызывает сомнение традиционная характеристика гражданского общества исключительно как системы общественного контроля. Контроль остается одной из его функций, однако уже не определяет содержание отношений с государством. Во многих случаях общественные структуры выступают непосредственными участниками публично-правового управления. Это меняет и содержание самой категории взаимодействия. Она перестает обозначать исключительно отношения двух самостоятельных субъектов и все чаще характеризует совместное осуществление отдельных публичных функций.

Появление в научной литературе категории правового сотворчества представляется закономерным результатом этих процессов. А.В. Малько рассматривает его как высшую форму «сотрудничества в правовой сфере между органами публичной власти и институтами гражданского общества, призванная согласовывать их интересы (облекаемые затем в соответствующие правотворческие акты), выступающая составной частью позитивной правовой жизни и одним из главных показателей степени цивилизованности, народовластия и зрелости как государства, так и социума» [3, с. 112].

Однако не вполне очевидно, что речь идет о новом самостоятельном правовом явлении. Скорее, правовое сотворчество отражает одну из форм более широкого процесса – институционального вовлечения гражданского общества в механизм осуществления публичной власти. В этом случае изменяется сама модель взаимоотношений правового государства и институтов гражданского общества.

Цифровизация как фактор совершенствования государственного управления либо повышения доступности государственных услуг лишь подчеркивает значение цифровых технологий, которое заключается прежде всего в том, что они обуславливают новые формы участия граждан и общественных объединений в публичной деятельности. Электронные общественные обсуждения, цифровые платформы обратной связи, дистанционные процедуры взаимодействия с органами власти изменяют содержание публично-правовых отношений.

Одновременно цифровая среда предоставляет государству значительно больший объем информации о институтов состоянии гражданского общества. Перечисленные изменения сложно объяснить через классическую интерпретацию взаимного ограничения государства и гражданского общества. Ее эвристические возможности постепенно исчерпываются, поскольку значительная часть современных институтов уже не укладывается в рамки этой схемы [8, с. 18].

Более адекватным представляется иной подход. В современной России формируется модель, при которой автономия гражданского общества сохраняется параллельно с ростом числа институционально оформленных процедур его участия в осуществлении публичных функций. Именно преобразование этих процедур составляет основное содержание современного этапа их развития.

Проведенный анализ показывает, что используемые в отечественной юриспруденции модели взаимодействия правового государства и гражданского общества уже не в полной мере отражают современное состояние публично-правовых отношений. Традиционное противопоставление государства как носителя публичной власти и гражданского общества как автономной сферы самоорганизации общества сохраняет теоретическую значимость, однако объяснительные возможности классической интерпретации постепенно сокращаются. Существенная часть институтов, сформировавшихся в последние годы, уже не укладывается в такую модель.

Прежде всего вызывает сомнение представление о гражданском обществе исключительно как о внешнем ограничителе государственной власти. Такая интерпретация соответствует классической либеральной модели правового государства, в которой общественные структуры призваны противостоять концентрации публичной власти и обеспечивать реализацию конституционных прав личности. Подобная функция сохраняет свое значение и в настоящее время, однако она уже не исчерпывает содержание взаимоотношений государства и гражданского общества.

Не менее ограниченной представляется и концепция сотрудничества государства и общества, получившая широкое распространение в современной юридической литературе. Категория сотрудничества признавала описывать сам факт совместной деятельности, однако практически ничего не говорит о ее организации. За пределами исследования остается вопрос, посредством каких механизмов осуществляется участие институтов гражданского общества в реализации публичных функций и каким образом подобное участие влияет на содержание правомочий самой публичной власти.

Представляется, что происходящие изменения целесообразно рассматривать через категорию институционального взаимодействия. Ее использование позволяет сместить исследовательский акцент с характеристики субъектов на анализ тех процедур, которые и обеспечивают их совместную деятельность.

В таком случае предметом исследования становятся уже не государство и гражданское общество как самостоятельные элементы политико-правовой системы, а юридические формы их взаимодействия в процессе осуществления публичного управления.

Предлагаемая автором модель исходит из того, что правовое государство не ограничивается созданием условий для развития гражданского общества. Его деятельность шире – она включает формирование процедур, обеспечивающих участие общественных институтов в подготовке, обсуждении, реализации и оценке публичных решений. В свою очередь, гражданское общество осуществляет функции общественного контроля в том числе и через непосредственное участие в осуществлении отдельных публично-властных функций. Российское государство «является и правовым и социальным государством, так граждане нашего государства находятся под охраной и защитой государства» [9, с. 397].

Общественные палаты, общественные советы, общественный контроль, экспертные учреждения, цифровые платформы общественного участия не являются разрозненными институтами. Их объединяет общая функция – институционализация участия гражданского общества в механизме публичного управления. Каждый из них представляет собой собственную форму взаимодействия государства и общества.

Совместное участие государства и общественных институтов в подготовке правовых решений действительно отражает одно из наиболее заметных направлений развития публичной власти. Вместе с тем правотворческая деятельность составляет лишь часть более широкого процесса институционального взаимодействия. Аналогичные механизмы формируются и в правоприменительной, контрольной, экспертной, консультативной и иных сферах публичной деятельности. Следовательно, правовое сотворчество следует рассматривать как одно из проявлений институционального вовлечения институтов гражданского общества в систему публичного управления.

Предлагаемый подход не стирает границы между правовым государством и гражданским обществом. Автономия общественных институтов продолжает выступать условием существования правового государства. Изменяется иной элемент рассматриваемой конструкции – юридическая организация их взаимодействия. Если ранее основное внимание уделялось дифференциации компетенции государства и общества, то теперь все чаще задействованы формы их совместного участия в решении публично значимых вопросов.

В результате формируется новая модель взаимодействия правового государства и гражданского общества, основанной на институциональном закреплении различных форм общественного участия в осуществлении публичной власти. Ее отличительной особенностью выступает усложнение юридических механизмов, посредством которых обеспечивается согласование публичных и частных интересов, что не меняет сущности правового государства или гражданского общества, но определяет современное направление развития российской политико-правовой системы.