Условия определения компетенции судов по делам об оспаривании кадастровой стоимости земельных участков

• ЗАРУБИНА Мария Николаевнакандидат юридических наук, доцент, доцент гражданского процессуального права Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия им. В.М. Лебедева17mz84@mail.ru

В настоящей статье спор о кадастровой стоимости земельного участка рассматривается как административный спор с органом публичной власти. Процессуальное законодательство устанавливает исключительную подсудность таких дел судам общей юрисдикции независимо от правового статуса административного истца, однако условия обращения в суд в последнее время менялись неоднократно, что стало причиной анализа данной проблемы. Автор полагает целесообразным выявить основные проблемы досудебного порядка урегулирования такого спора и сделать вывод о сложившейся системе защиты права на достоверную информацию о земельном участке. В работе предлагается закрепить за существующими механизмами оспаривания кадастровой стоимости в бюджетных учреждениях или в специальных комиссиях функции досудебной административной процедуры, что позволит судам рассматривать такие дела в упрощенном порядке и в минимальные сроки.

Ключевые слова: земельный спор, кадастровая стоимость, административный процесс, административный иск, досудебная процедура

Постановка проблемы

Оценка кадастровой

стоимости объекта недвижимости – многоэтапная и сложная процедура, требующая знаний, умений и навыков сразу в нескольких отраслях хозяйства. Компетенцией по организации и совершению мероприятий по подготовке и принятию решения в этой области наделено бюджетное учреждение, создаваемое субъектом РФ. В специальном законе и иных разъясняющих нормативных правовых актах обращается внимание на последовательность проведения государственной кадастровой оценки: принятие решения, подготовка к проведению оценки, выбор метода расчета, осуществление оценки и контроль за качеством результатов [9]. Завершающий этап представляет особый интерес, так как наделяет орган публичной власти объемом полномочий, достаточным для разрешения спора в случае несогласия правообладателя недвижимости с результатами.

Системный подход к защите права на правильную и корректную кадастровую оценку заложен в главе 25 КАС РФ, предусматривающую 3 самостоятельных способа судебной защиты: 1 – оспаривание результатов определения кадастровой стоимости, 2 – оспаривание решений комиссии по рассмотрению таких споров (далее – Комиссия), 3 – оспаривание решений и действий (бездействия) бюджетного учреждения в отношении требований по установлению кадастровой стоимости, а также об исправлении ошибок.

Возникает вопрос: почему именно для этой категории административных дел законодатель ввел сразу несколько форм защиты нарушенного права – административную и судебную? И как такой подход может повлиять на дальнейшее развитие административной процессуальной формы, значительно отличающейся от смежных ей форм (имеется ввиду гражданская и арбитражная процессуальная форма)?

На примере кадастровой оценки земельного участка, являющейся основной и определяющей по отношению к другим объектам недвижимости, важно подчеркнуть специальный характер учетной деятельности органов публичной власти, ведь как верно отмечается в научных работах, производится оценка не природного ресурса как такового, а конкретного объекта недвижимости, вовлеченного в гражданский оборот [1, с. 115 – 116]. Действительно, в целях гражданского оборота его участники должны иметь правдивую информацию в отношении предмета сделки, и здесь крайне важное имеет значение соотношение кадастровой и рыночной стоимости земельного участка. Для государственных и муниципальных органов такие данные также имеют большое практическое значение для целей обращения недвижимости, находящейся в государственной или муниципальной собственности, и они наряду с гражданами и юридическими лицами становятся субъектами права оспаривания результатов кадастровой оценки.

Эффективность предусмотренных в главе 25 КАС РФ процессуальных механизмов нами ставится под сомнение, поскольку административные процедуры лишь усложняют, но не устраняют возникший спор. Согласно данным Росреестра по состоянию на 2025 год количество заявлений, поданных в Комиссию, составляет 8 единиц в отношении 12 объектов недвижимости, а в судах только за период с 01.01.2025 по 30.09.2025 в судах инициировано 2909 споров о величине внесенной в Единый государственный реестр недвижимости кадастровой стоимости в отношении 4386 объектов недвижимости, в том числе по спорам с Комиссиями и бюджетными учреждениями [10].

С 8 января 2026 г. вступили в силу изменения в ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке [11], в соответствии с которыми изменился порядок установления кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости.

Теперь действует внесудебный порядок обращения с таким требованием в бюджетное учреждение (личное обращение, почтовое отправление, многофункциональный центр, портал государственных и муниципальных услуг). Процедура рассмотрения такого заявления, судя по положению ст. 10.1 упомянутой нормы, может быть не унифицированной, но строго регламентированной уполномоченным органом субъекта РФ. Целесообразно разработать типовой регламент рассмотрения заявлений для бюджетных учреждений всех регионов с тем, чтобы соблюсти принцип равенства всех перед законом и судом, независимо от места нахождения земельного участка. Соблюдение сроков и этапов прохождения административной процедуры впоследствии проверяются судом, в котором обжалуется принятое решение бюджетного учреждения. Перечень документов, прикладываемых к заявлению, минимален – отчет об оценке рыночной стоимости с выпиской из ЕГРН и заявление обращающегося лица. Причем в случае, если заявление подает лицо, не являющееся собственником недвижимости (за исключением государственных / муниципальных органов), то требуется приложить согласие собственника, составленное в простой письменной форме. Также для этой процедуры предусмотрены правила, определяющие начала этой процедуры, сроки обращения и основания для возвращения заявления. Приказом Росреестра от 06.08.2020 № П/0287 утверждены формы заявления, требования, предъявляемые к документам в электронной форме. Ход процедуры ограничен во времени и относится к обязательным составляющим соблюдения законности рассмотрения требования. Решение бюджетного учреждения может быть оспорено в административном судопроизводстве.

По аналогии с обращениями в Комиссию, рассмотрение заявления бюджетным учреждением необходимо считать досудебным порядком урегулирования спора (п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28) [12], то есть условием реализации права на предъявление административного иска. Зададимся такими вопросами: правомерно ли смешивать правовую природу досудебного порядка урегулирования гражданско-правового спора и административного спора; одинаковые ли у них цели, принципы и правила? В теории гражданского процессуального права Д.С.

Илюшников заслуженно обращает внимание на самодостаточность досудебного порядка, если он обязателен для обеих сторон, в противном случае его применение – это пустая трата времени; предлагается строить отношения сторон при выборе любого из способов досудебного порядка на принципах взаимного уважения и доверия, совместной ответственности, добросовестности, разумности и т.д. [2, с. 11].

Досудебный порядок урегулирования административного (публичного) спора сильно отличается по таким признакам как: обязательность в силу закона, неравноправное положение субъектов спора, строгий и неукоснительный регламент, зависящий исключительно от нормативных установок.

Следовательно, для некоторых категорий административных дел досудебный порядок может приобретать специфические черты:

квази-процессуальная процедура рассмотрения требования, формирование предмета доказывания, получение от заинтересованных участников публичных правоотношений необходимых документов (отзывов, возражений, экспертиз и прочее), соблюдение формы процедуры. Данный подход создаст качественно новое представление о порядке обращения в суд с административным иском и позволит судам более точно разграничивать судебную и административную юрисдикции.

Теория административного иска, компетенция суда и досудебная административная процедура: правила соотношения В теории гражданского процесса вопросы соотношения права на судебную защиту, права на предъявление иска и права на обращение в суд обсуждались неоднократно. Представляется, что три указанные категории взаимосвязаны, самостоятельны, а их содержание часто является предметом обсуждений в теории и судебной практике. Конституционное правосудие часто указывает на фундаментальность и неограниченность права на судебную защиту, включающее в себя право на обращение в суд, доступ к правосудию, получение судебное защиты через реализацию принципов правосудия [13]. Статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту, которая охватывает все виды судопроизводств и формы обращения в суд, всех субъектов общественных отношений. Государство, обеспечивая осуществление прав, закрепленных в российском законодательстве, должно гарантировать не только доступ к суду, но и процессуальные механизмы, достаточные для восстановления нарушенных прав. В литературе отмечаются некоторые признаки их эффективности: адекватность, проявляющуюся в установлении процессуального порядка, и способность привести к желаемой цели, то есть набор средств и способов, позволяющих беспрепятственно получать судебную защиту [3, с. 313].

Исковая форма защиты характерна для всего цивилистического процесса, основывается на незыблемости состязательности и равноправия сторон, равенстве всех лиц, обращающихся в суд. Эти начала абсолютны, и суд, осуществляя руководство процессом, обязан восстановить нарушенное право, пресечь злоупотребления, принять законное и обоснованное решение. Однако объединение цивилистических процессуальных правил в различные кодифицированные нормативные акты (ГПК РФ, АПК РФ и КАС РФ) предполагают неодинаковые подходы к судебной защите при использовании одного и того же средства – иска. Так, принципиально неверным приравнивать правовую природу иска и административного иска, поскольку в последнем сочетается как субъективная составляющая, так и публично-правовая цель. Этим объясняется, во-первых, то, что истец ограничен в выборе способа судебной защиты, в каждой категории дел по КАС РФ обозначен конкретный перечень возможных исковых требований, которые практически никогда не могут быть изменены или объединены с другими требованиями. Во-вторых, как верно отмечается в отдельных исследованиях, категория административного иска предназначена еще и для осуществления судебного контроля с целью повышения уровня законности и объективности исполнения административными органами публично-властных полномочий [4, 4 –5].

Институциональность административного иска, его самостоятельность и уникальность отражается непосредственным образом и на конструкции «права на иск», определяемую как совокупность предпосылок и условий права на предъявления иска и права удовлетворение иска. И если ранее до принятия КАС РФ исковое заявление по делам искового производства и заявление по делам, возникающим из публичных правоотношениям, были конструктивно одинаковыми, так как обеспечивались единой процессуальной формой, то правовая природа административного иска имеет несколько другие, хотя и смежные черты. Безусловно, это большая и очень важная тема для дальнейших исследований, хотя уже сегодня на основании комплексного изучения норм административного судопроизводства можно говорить о некоторых особенностях.

В частности, в настоящей статье речь идет об одном из условий предъявления административного иска – досудебном порядке урегулировании спора в административном порядке или обязательной административной процедуре, предшествующей обращению в суд. Думается, что концепция защиты публичного интереса пронизывает все категории дел, рассматриваемых в порядке КАС РФ. Не углубляясь в содержание данной категории, следует всё-таки признать дуальную природу административного иска благодаря особой значимости публичного интереса в конструкции спорного публичного правоотношения. То есть право на судебную защиту через призму правовой природы универсальности применения в отраслевом законодательстве имеет не только материальный компонент, но и процессуальную составляющую. И, как верно отмечается в литературе, порядок обращения в суд за судебной защитой (процессуальный компонент) устанавливается усмотрением федерального законодателя [5, с. 128].

Концепция развития правосудия нацелена на совершенствование и гибкость процессуальной формы. До сих пор эта задача достигалась за счет ее специализации, в частности, путем объединения отдельных категорий административных дел в один законодательный акт – КАС РФ. Место судебных процедур в системе процессуальных правоотношений только набирает обороты. Законодатель как будто осторожничает предать этому правовому явлению нормативное содержание и обеспечить его дальнейшее развитие и укрепление в практике правоприменения. Между тем, теория судебных процедур в гражданском процессе только начала развиваться в России, но имеет большее значение, на наш взгляд, именно для административного судопроизводства, объединяющего в себе процессуальные и непроцессуальные механизмы разрешения споров. В частности, Т.В. Сахнова в целях развития цивилистической процессуальной формы выделяет судебные непроцессуальные процедуры, то есть материально-правовые по своей сути процедуры, назначаемые до возбуждения судебного процесса, а также судебные делегированные процедуры, применяемые до судебного разбирательства [6, с. 27 – 28]. Исследования данного ученого дают надежду на то, что оптимизация и эффективность механизма судебного правоприменения повысятся благодаря качественно новому подходу к модернизации процессуальной формы.

Как было пояснено ранее, такие задатки уже есть в современном КАС РФ. Рассмотрение спора о кадастровой стоимости недвижимости бюджетным учреждением не что иное как досудебная административная процедура, которая по своим признакам отличается от досудебного порядка урегулирования гражданского спора. Однако квалификация этой процедуры как судебной непроцессуальной или судебной делегированной в российском административном судопроизводстве, на наш взгляд, зависит от следующих моментов:

1 – будет ли предусмотрено в КАС РФ право суда возбудить производство по оспариванию кадастровой стоимости и в определении о принятии административного искового заявления назначить административную процедуру. В этом случае последняя станет предметом судебного процесса в случае необходимости, то есть если административный истец не согласится с принятым решением бюджетного учреждения; 2 – если для процессуального оспаривания решения компетентного органа будет предусмотрен упрощенный порядок, поскольку все материалы дела с возражениями сторон и экспертными заключениями, полученными в ходе проведения административной процедуры, собраны и получены. Их осталось оценить суду и сделать соответствующие выводы относительно судьбы принятого решения.

Таким образом, процессуальная деятельность при соблюдении перечисленных условий не станет автономной от административной процедуры, но выступит необходимой гарантией соблюдения законности и справедливости принятого решения. По некоторым делам об оспаривании кадастровой стоимости административная процедура сама по себе будет недостаточной, требуется судебная оценка имеющихся доказательств. Так, по одному из таких дел стороны заняли совершенно противоположную позицию относительно оснований для расчета кадастровой стоимости – исходя из результатов последней государственной кадастровой оценки или на основе результатов кадастровой стоимости в размере рыночной, установленной вступившим в законную силу решением суда [14]. Однако при оценке правильности выбора методов, применяемых для оценки, например, земельных участков, исследование характеристик объекта, достаточность методов, их согласованность и корректность применения на конкретную дату проведения кадастровой оценки на непроцессуальном этапе просто необходима. В одной из работ делается вывод о противоречивой практике внедрения в расчеты только одного метода [7, с. 25].

Досудебная административная процедура как составная часть административной процессуальной формы (на примере главы 25 КАС РФ) С учетом вышеизложенного считаем целесообразным разграничить досудебный порядок урегулирования спора и досудебную административную процедуру по следующим критериям:

1. По объекту досудебного

регулирования. В обычном досудебном порядке урегулированию подлежит частноправовой спор между равноправными субъектами. В досудебной административной процедуре – публично-правовой спор, в котором участвует компетентный административный орган, автономный по отношению к другому публичному органу власти – участнику спора.

2. По порядку проведения процедуры.

Досудебный порядок урегулирования спора проводится по согласованию самими участниками спорного правоотношения. Ими могут быть выбраны переговоры, направление претензии, проведение примирительной процедуры. При проведении административной процедуры действует утвержденный регламент, в котором прописываются стандартные правила и этапы проведения слушаний по спору и (или) представления пакета документов.

3. По срокам совершения

непроцессуальных действий. Срок досудебного порядка может быть урегулирован самими сторонами в договоре либо самостоятельном соглашении, а также законом. Срок административной процедуры обозначен в административном регламенте.

4. По оформлению решения по спору. В досудебном порядке решение как таковое не принимается, ответ на претензию с удовлетворенным или неудовлетворенным требованием одной и сторон оформляется в одностороннем порядке. Если стороны пришли к мирному урегулированию спора, то результаты могут быть оформлены мировым соглашением, дополнительным соглашением к договору или фактическим исполнением обязательства.

По итогам административной процедуры принимается решение с выводами относительно мотивов его принятия.

5. По осуществлению судебного контроля за ходом проведения процедуры.

Досудебный порядок не контролируется судом. Если в силу соглашения или закона он является необходимой предпосылкой права на предъявления иска, то для суда достаточно формально ознакомиться с прохождением этого досудебного этапа на стадии принятия искового заявления к производству.

Представляется, что досудебная административная процедура должна рассматриваться как часть административной процессуальной формы. В теории не сложилось единого понятия данной категории и впереди нас ждет много осмыслений относительно признаков ее устройства и содержания. А пока, находясь на стадии научного поиска, поддержим позицию Л.Ю. Зуевой, расценивающей административнопроцессуальную форму как один из видов процессуальной формы, главное предназначение которой заключается в обеспечении строгого соблюдения законности во всех сферах деятельности по применению норм материального права [8, с. 64 – 66].

Выводы

Проведение анализа изменений законодательства относительно порядка установления кадастровой оценки объекта недвижимости в размере рыночной стоимости на примере земельных участков привело автора настоящей статьи к следующим выводам:

1. Судебная компетенция по рассмотрению административного спора может быть связана с реализацией полномочий компетентного органа власти по осуществлению досудебной административной процедуры.

2. Предлагается рассматривать досудебную административную процедуру как непроцессуальную часть административной процессуальной формы. Это создаст дополнительные гарантии для восстановления прав административного истца путем всестороннего, полного и справедливого установления оснований нарушенного права в оптимальные сроки.

3. Современный административнопроцессуальный механизм защиты частных и публичных интересов основывается на последовательном осуществлении непроцессуальных и процессуальных действий участников спорного публичного правоотношения. Суд как гарант соблюдения конституционных гарантий прав, свобод и законных интересов осуществляет контроль за соблюдением предусмотренных правил проведения досудебной административной процедуры, оценивает все материалы административного дела, при необходимости реализует принцип активной роли суда, и соответственно делает вывод о законности принятого решения.

Список литературы

1. Орлова А.Н., Мичурина Е.Д. Значение и проблемы кадастровой оценки земли для гражданских правоотношений // Цивилист. 2026. – № 1. – С. 112 – 119.
2. Илюшников Д.С. Досудебное урегулирование как условие реализации права на обращение в суд по отдельным категориям гражданских дел: автореф. дисс.…к.ю.н. / Д.С. Илюшников. Саратов, - 2023. – 25 с.
3. Султанов А.Р. Должная правовая процедура - гарантия всех остальных прав: К 30-летнему юбилею Конституции Российской Федерации. Москва: Статут, - 2024. – 324 с.
4. Рогачева О.С. Административный иск - универсальное средство защиты в сфере административных и иных публичных правоотношений: гипотеза или аксиома процессуальной формы административного судопроизводства? // Административное право и процесс. 2025. – № 12. – С. 3 – 11.
5. Пожарская Т.Р. Органы публичной власти в механизме реализации конституционного права на судебную защиту в целях защиты прав и законных интересов других лиц: Дисс.…к.ю.н. / Т.Р. Пожарская. Екатеринбург, - 2022. – 224 с.
6. Сахнова Т.В. «Неполные» судебные процедуры в современном цивилистическом процессе // Вестник гражданского процесса. – 2021. – № 4. – С. 27 – 49.
7. Сегаль Л.А., Бригидина С.Ю. Реализация доходного подхода при оценке земельных участков для целей оспаривания кадастровой стоимости: теория и практика // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2025. – № 1. – С. 24 – 36.
8. Зуева Л.Ю. Об общих и некоторых специфических признаках административнопроцессуальной формы // Административное право и процесс. – 2025. – № 11. – С. 63 - 68.
9. Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ (ред. от 28.12.2025) «О государственной кадастровой оценке» // СЗ РФ. – 2016. – №27. – Ст. 4170; Приказ Росреестра от 04.08.2021 № П/0336 (ред. от 15.09.2025) «Об утверждении Методических указаний о государственной кадастровой оценке» // Документ опубликован не был. // Справочная информационная система «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_200504/ (дата обращения 15.06.2026).
10. Статистические данные Росреестра // [Официальный сайт] URL: https://rosreestr.gov.ru/ activity/kadastrovaya-otsenka/rassmotrenie-sporovo-rezultatakh-opredeleniya-kadastrovoy-stoimosti-/ informatsiya-o-sudebnykh-sporakh-v-otnosheniirezultatov-opredeleniya-kadastrovoy-stoimostiobektov -/ (дата обращения 15.06.2026).
11. Федеральный закон от 28.12.2025 № 513-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2025. № 52 (Часть I). Ст. 8300.
12. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» // БВС РФ. – 2015. – №9.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2020 № 35-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 392 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Р.М. Четыза» // СЗ РФ. – 2020. – №29. – Ст. 4736.
14. Кассационное определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 05.03.2025 по делу № 88а-6200/2025 // Справочная информационная система «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/online/lastdocs/ KSOJ002/ (дата обращения 15.06.2026).

Скачать