Проблема экономической самостоятельности органов местного самоуправления и пути ее решения

• ТЮХАЙ-ЛИПСКИЙ Станислав Валерьевичаспирант кафедры конституционного и административного права, Северо-Западный институт управления – филиал РАНХиГС, г. Санкт-Петербургtlsvspb@gmail.com

В статье рассматривается проблема экономической самостоятельности органов местного самоуправления в контексте реализации положений Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Анализируются конституционные основания экономической самостоятельности, включающие право на муниципальную собственность, бюджетную компетенцию и налоговую компетенцию, а также механизмы их реализации в условиях нового законодательства. Особое внимание уделяется влиянию института перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ на формирование расходных обязательств и доходной базы муниципальных образований. На основании анализа положений закона 33-ФЗ и научных работ по проблеме финансовой самостоятельности местного самоуправления делается вывод о сохранении формальных атрибутов экономической самостоятельности при трансформации ее реального содержания в условиях единой системы публичной власти. Формулируются направления совершенствования законодательства, направленные на устранение противоречия между декларативным характером экономической самостоятельности и ее фактической ограниченностью.

Ключевые слова: местное самоуправление, экономическая самостоятельность, единая система публичной власти, муниципальные финансы, межбюджетные трансферты, муниципальная собственность, местные налоги и сборы, перераспределение полномочий, бюджетная зависимость

Формирование единой системы публичной власти в Российской Федерации, закрепленное на конституционном уровне и конкретизированное в федеральном законодательстве, породило принципиально новую правовую реальность для институтов местного самоуправления. Принятие Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее по тексту – Закон 33-ФЗ) знаменовало собой завершение длительного периода концептуальных дискуссий относительно правовой природы муниципальных образований и их места в вертикали государственного управления. Законодатель, отказавшись от модели «контролируемой автономии», устоявшейся в российской практике с начала 2000-х годов, фактически осуществил институциональную интеграцию местного самоуправления в единое целое с органами государственной власти, что неизбежно повлекло трансформацию оснований экономической самостоятельности муниципальных образований как одного из фундаментальных принципов местного самоуправления, закрепленного в статье 12 Конституции РФ.

Экономическая самостоятельность органов местного самоуправления вновь выдвинута на первый план в связи с реализацией положений закона 33-ФЗ. Единая система публичной власти предполагает не только координацию деятельности различных ее уровней, но и воздействие на финансово-экономические основания функционирования муниципальных образований, что неизбежно затрагивает их автономию.

Анализ нормативного содержания понятия «экономическая самостоятельность» выявляет его полисемантичность. В одном значении оно обозначает способность муниципального образования располагать собственной финансовой базой, достаточной для осуществления переданных полномочий. В другом – правовую гарантию независимости в решении вопросов местного значения, исключающую произвольное вмешательство иных субъектов публичной власти в сферу муниципальной компетенции. Принятие закона 33-ФЗ ставит вопрос о том, сохранится ли равновесие между этими аспектами, либо один из них будет приоритизирован, – и это определяет направление развития муниципально-правовых отношений.

Выходит, экономическая

самостоятельность не сводится к однозначному показателю – она одновременно и ресурсная характеристика, и правовой статус. Если закон 33-ФЗ сместит акцент в сторону интеграции муниципалитетов в единую систему публичной власти, то гарантийный аспект самостоятельности окажется под угрозой: формально бюджет может остаться, но решения по его использованию будут все теснее увязаны с позицией региональных властей. Следовательно, для оценки реальной, а не декларативной автономии местного самоуправления недостаточно измерять долю собственных доходов – необходимо анализировать, сохраняется ли право муниципалитета самостоятельно определять направления их расходования.

В российской правовой доктрине данная проблема изначально рассматривалась через соотношение двух принципов: самостоятельности местного самоуправления и финансовой самостоятельности как ее ресурсного обеспечения. Принципы эти тесно связаны, однако не совпадают. Ю.И. Булатов в своей диссертационной работе, посвященной правовому обеспечению принципа финансовой самостоятельности, точно определил границу между указанными принципами, указав, что «если в государстве не обеспечивается принцип самостоятельности местного самоуправления, значит, в нем вообще нет местного самоуправления, есть только местные органы власти» [1]. Это положение приобретает значение после принятия Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Закон фактически изменил определение местного самоуправления: если ранее действующий Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ трактовал его как «форму осуществления народом своей власти», то 33- ФЗ называет местное самоуправление «формой самоорганизации граждан». Терминологическая замена не случайна – она фиксирует концептуальный сдвиг: местное самоуправление перестает восприниматься как самостоятельный уровень публичной власти и начинает рассматриваться как интегрированный элемент единой системы публичной власти, работающий в координации с органами государственной власти. Вместе с тем статья 1 закона 33-ФЗ содержит оговорку: местное самоуправление остается самостоятельным в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления формально не входят в систему органов государственной власти. Формально правовой статус местного самоуправления как отдельного института публичной власти сохраняется, однако его реальное содержание претерпевает существенные изменения в связи с введением новых механизмов взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ, в том числе в сфере формирования органов местного самоуправления и распределения полномочий. В этих условиях вопрос о сохранении экономической самостоятельности муниципальных образований выходит на первый план, поскольку именно финансовые ресурсы обеспечивают реальную, а не декларативную автономию местного самоуправления.

Коновалюк О.В., исследуя законодательные источники закрепления принципа финансово-экономической самостоятельности, пришла к выводу, что в российском законодательстве данный принцип «достаточно не проработан и напрямую не закреплен» [2], однако его содержание косвенно вытекает из ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. Данное конституционное положение сохраняет свою актуальность и после принятия закона 33-ФЗ, поскольку новый закон не вносит изменений в конституционные нормы, а лишь конкретизирует их применительно к обновленной модели организации местного самоуправления. Отсюда следует, что экономическая самостоятельность продолжает базироваться на трех конституционных гарантиях: праве на муниципальную собственность, бюджетной компетенции и налоговой компетенции. Однако реальное содержание каждой из этих гарантий в условиях единой системы публичной власти требует переосмысления.

Муниципальные финансы, как верно отметили Е.Ф. Николаева и Ф.В. Авдюков составляют «основу экономической самостоятельности муниципальных образований», при этом местный бюджет выступает «централизованным фондом финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно» [3, с. 64]. Данное положение непосредственно вытекает из конституционных норм и подтверждается положениями Бюджетного кодекса РФ. Однако практика формирования местных бюджетов демонстрирует существенное несоответствие между декларативной самостоятельностью и реальной финансовой зависимостью большинства муниципальных образований.

Д.В. Нехайчук и Ю.С. Нехайчук, анализируя бюджетный потенциал органов местного самоуправления, обосновали вывод, что «увеличение доли собственных доходов местных бюджетов является стратегическим вопросом финансовой автономии соответствующих административно-территориальных единиц» [4, с. 107]. При этом авторы подчеркивают, что концептуальные основы финансовой независимости заключаются в «оптимальном учете интересов населения, местного самоуправления, государства и предпринимательских структур». Данный тезис приобретает особую актуальность в контексте закона 33-ФЗ, поскольку новая модель распределения полномочий, предусматривающая три категории полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (не подлежащие перераспределению, подлежащие перераспределению и потенциально передаваемые органам местного самоуправления), создает принципиально новую ситуацию для формирования доходной части местных бюджетов.

Статья 32 закона 33-ФЗ разграничивает полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения на три категории: а) полномочия, не подлежащие перераспределению между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ; б) полномочия, которые могут быть перераспределены законом субъекта РФ для осуществления органами государственной власти субъекта РФ; в) полномочия, в отношении которых законом субъекта РФ может быть принято решение об осуществлении органами местного самоуправления. Сама по себе такая градация выглядит как попытка сохранить местное самоуправление, однако категория «б» фактически легализует отъем полномочий без согласования с муниципалитетом – достаточно принятия закона субъекта, а категория «в» создает полномочия, которые формально числятся за местным самоуправлением, но реализуются по правилам, диктуемым регионом, то есть это не самостоятельность, а делегирование от имени субъекта. При этом закон не устанавливает критериев распределения полномочий между категориями «б» и «в»: нет ни требования экономической обоснованности, ни процедуры учета мнения муниципалитетов, и решение принимается односторонне – исходя из политической целесообразности, а не правовой логики. Таким образом, статья 32 демонстрирует характерную для закона 33-ФЗ технику:

формальное сохранение института местного самоуправления при фактической утрате им содержания, когда муниципалитет остается ответственным перед населением, но лишается инструментов выполнения этой ответственности – либо потому, что полномочие забрано, либо потому, что оно превращено в функцию, подконтрольную региону.

Такая градация означает, что объем полномочий, а следовательно, и объем соответствующих расходных обязательств муниципальных образований, становится вариативным и зависит от решений регионального законодателя. В этих условиях принцип соразмерности собственных доходов полномочиям, выведенный из ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления и акцентированный в отечественной доктрине Коновалюк О.В., реализуется лишь номинально: муниципальное образование не может заранее спрогнозировать объем своих расходных обязательств, поскольку значительная часть полномочий находится в сфере дискреции субъекта РФ [2].

Вместе с тем закон 33-ФЗ сохраняет положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют и утверждают местные бюджеты (что соответствует ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Однако самостоятельность бюджетного процесса не отменяет проблему зависимости местных бюджетов от межбюджетных трансфертов.

Согласно позиции О.И. Булатова, финансовая обеспеченность муниципальных образований является необходимым условием реализации их самостоятельности. В ситуации недостаточности собственных доходных источников органы местного самоуправления вынуждены прибегать к межбюджетным трансфертам, что неизбежно порождает вертикальную зависимость от центральных властей и существенно нивелирует потенциал автономного принятия решений по вопросам территориального развития [5, с. 88]. Данное положение приобретает дополнительное значение в свете новых полномочий высшего должностного лица субъекта РФ по отстранению главы муниципального образования от должности, предусмотренных ст. 38 закона 33-ФЗ, что создает дополнительные рычаги регионального воздействия на муниципальные органы.

Вторая конституционная гарантия экономической самостоятельности – право на муниципальную собственность – также претерпевает трансформацию в условиях единой системы публичной власти. Коновалюк О.В.

обосновала, что муниципальная собственность, как имущественный комплекс, позволяет на ее базе размещать администрацию муниципального образования, школы, детские сады и иные муниципальные предприятия и учреждения, а также является источником пополнения муниципальной казны неналоговыми доходами [2]. Данная функция муниципальной собственности сохраняется и после принятия закона 33-ФЗ, однако новые положения о территориальной реформе и укрупнении муниципальных образований создают риски изменения правового режима муниципального имущества в ходе преобразований.

Закон 33-ФЗ предусматривает развитие одноуровневой системы организации местного самоуправления с возможностью сохранения двухуровневой системы для субъектов РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности. В условиях, когда границы муниципального образования определяются не инициативой местного сообщества, а решением регионального парламента, экономическая самостоятельность приобретает иной характер: она перестает быть результатом самостоятельного выбора граждан и превращается в элемент административноуправленческого регулирования.

Вместе с тем закон 33-ФЗ сохраняет положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (что соответствует конституционной норме). Однако реальная самостоятельность в этой сфере ограничивается федеральным законодательством о приватизации, а также решениями органов государственной власти о передаче отдельных объектов муниципальной собственности в федеральную или региональную собственность. Третья конституционная гарантия экономической самостоятельности – право на установление местных налогов и сборов – представляет собой наиболее уязвимый элемент муниципальной финансовой автономии. Коновалюк О.В., опираясь на ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, выделила среди составляющих принципа финансово-экономической самостоятельности «самостоятельное установление ставок местных налогов и сборов, за счет которых пополняется бюджет» [2]. Однако в российской правовой действительности данная гарантия реализуется весьма ограниченно: Налоговый кодекс РФ относит к местным налогам лишь земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор, при этом ставки этих налогов устанавливаются в пределах, определенных федеральным законодательством.

Закон 33-ФЗ допускает, что субъект РФ законодательно закрепляет дополнительные гарантии для главы муниципального образования в связи с замещением государственной должности субъекта РФ, а расходы на эти гарантии несет бюджет субъекта. Такая норма ведет к переплетению бюджетных средств разных уровней и укрепляет зависимость муниципалитетов от регионального финансирования.

Принцип финансовой самостоятельности, как справедливо указывает О.И. Булатов, следует отличать от принципа самостоятельности бюджетов [1]. Закон 33-ФЗ ставит под угрозу оба принципа: самостоятельность бюджетов сужается из-за необходимости согласования с органами государственной власти, а финансовая самостоятельность – из-за недостаточного объема собственных доходов.

Анализ структуры доходов местных бюджетов показывает, что межбюджетные трансферты играют ведущую роль в финансировании органов местного самоуправления. По мнению Е.Ф. Николаевой и Ф.В. Авдюкова, муниципальные финансовые ресурсы складываются из трех элементов: межбюджетных трансфертов, внутренних доходов территории и привлеченного капитала в форме муниципальных заимствований. При этом авторы отмечают:

«структура местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений» [3, с. 65]. Это утверждение не утратило актуальности после принятия закона 33-ФЗ – новый закон не затронул структуру доходов местных бюджетов и не создал новых собственных источников доходов для муниципалитетов. Указанная классификация, хотя и охватывает все формальные категории, упускает качественное различие между этими источниками. В действительности при централизованной фискальной системе собственных доходов муниципалитетов недостаточно для реальной автономности. Что касается заемных средств, то их декларируемая доступность часто оборачивается жесткими ограничениями, которые диктует региональная долговая политика. Таким образом, формальное наличие трех каналов финансирования не гарантирует их равнозначной реализуемости на практике, что обусловливает необходимость дифференцированного подхода к оценке финансовой устойчивости местного самоуправления.

Проблема зависимости от трансфертов усугубляется тем обстоятельством, что закон 33-ФЗ предусматривает перераспределение части полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. При этом механизм компенсации расходов, связанных с осуществлением переданных полномочий, остается недостаточно проработанным. В условиях единой системы публичной власти, где акцент делается на согласованности действий различных уровней публичной власти, риск неполной компенсации расходов возрастает, поскольку решения о перераспределении полномочий могут приниматься в рамках «вертикали» без достаточного учета интересов муниципальных бюджетов.

Нехайчук Д.В. и Нехайчук Ю.С.

справедливо указали, что «концептуальные основы финансовой независимости местного самоуправления заключаются в оптимальном учете интересов населения, местного самоуправления, государства и предпринимательских структур» [4, с. 107]. Однако в условиях закона 33-ФЗ баланс этих интересов смещается в пользу государственных структур: новые механизмы взаимодействия, включая возможность избрания главы муниципального образования по представлению высшего должностного лица субъекта РФ, а также право высшего должностного лица отстранять главу от должности, создают предпосылки для подчинения муниципальных интересов региональным приоритетам. В этих условиях оптимальное соотношение интересов различных субъектов требует дополнительных правовых гарантий, обеспечивающих защиту муниципальных бюджетных интересов.

Анализ положений закона 33-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что законодатель не отказался от принципа экономической самостоятельности органов местного самоуправления, однако трансформировал механизмы его реализации в соответствии с логикой единой системы публичной власти. Сохранение конституционных гарантий (самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов) свидетельствует о том, что экономическая самостоятельность остается элементом правового статуса местного самоуправления. Однако реальное содержание этой самостоятельности определяется не только конституционными нормами, но и федеральным законодательством о налогах, о бюджетной системе, о муниципальной собственности, а теперь и новыми положениями закона 33-ФЗ о взаимодействии с органами государственной власти.

О.И. Булатов в диссертационном исследовании трактовал принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления через бюджетное равновесие – соизмеримость либо превосходство доходной части муниципальных бюджетов над расходными обязательствами. Исследователь вывел количественный критерий: собственные доходы территориального образования должны покрывать не менее трех четвертей совокупных бюджетных ресурсов – только при таком соотношении можно говорить о реальной, а не декларативной финансовой автономии [1]. На практике этот критерий соблюдается лишь у небольшой части муниципалитетов, в основном крупных городов с развитой налоговой базой. Для большинства муниципалитетов характерна ситуация, когда собственные доходы покрывают лишь незначительную часть расходов, а основную нагрузку несут межбюджетные трансферты.

Следует, однако, отметить, что предложенный пороговый показатель, будучи эвристически продуктивным, не учитывает структурную неоднородность муниципальных образований. Для территорий с ограниченным налоговым потенциалом – преимущественно сельских поселений и малых городов –достижение указанного соотношения оказывается практически невыполнимым без масштабной трансформации межбюджетных отношений, что ставит под вопрос универсальную применимость данного критерия в условиях территориальной дифференциации экономического развития.

В условиях закона 33-ФЗ данная проблема не получает прямого решения. Закон не вводит новых источников собственных доходов, не расширяет налоговую компетенцию органов местного самоуправления, не изменяет порядок формирования местных бюджетов. Вместе с тем закон создает новые институциональные условия, которые могут как усилить бюджетную зависимость муниципалитетов (в случае массового перераспределения полномочий в пользу региональных органов), так и, при определенных условиях, способствовать ее снижению (если перераспределение полномочий будет сопровождаться адекватной компенсацией и сохранением собственных доходных источников). Таким образом, экономическая самостоятельность органов местного самоуправления в условиях действия Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33- ФЗ сохраняет свое конституционное основание, однако приобретает модифицированное содержание, адаптированное к логике единой системы публичной власти. Реализация этого принципа требует комплексного подхода, включающего совершенствование налогового законодательства, укрепление собственной доходной базы муниципальных образований, обеспечение полной компенсации расходов при перераспределении полномочий и развитие механизмов судебной защиты муниципальных бюджетных интересов.

Проведенное исследование позволяет сформулировать ряд выводов относительно состояния и перспектив экономической самостоятельности органов местного самоуправления в условиях действия Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ. Во-первых, принятие закона 33-ФЗ не отменило конституционные основания экономической самостоятельности муниципальных образований. Сохранение в тексте закона положений о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, об отсутствии включения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, а также прямое воспроизведение конституционных гарантий (самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов) свидетельствуют о том, что законодатель рассматривает экономическую самостоятельность как неотъемлемый элемент правового статуса местного самоуправления. Однако констатация формального сохранения принципа не отвечает на вопрос о реальном содержании экономической самостоятельности в новых институциональных условиях.

Во-вторых, главным фактором, определяющим перспективы экономической самостоятельности в условиях закона 33- ФЗ, является механизм перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ. Введение трех категорий полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (не подлежащих перераспределению, подлежащих перераспределению и потенциально передаваемых) создает принципиально новую ситуацию для формирования расходных обязательств муниципальных образований. Объем этих обязательств становится вариативным и зависит от решений регионального законодателя, что ставит под вопрос принцип соразмерности собственных доходов полномочиям. В этих условиях экономическая самостоятельность перестает быть функцией исключительно муниципального самоуправления и превращается в результат бюджетно-полномочного взаимодействия с субъектом РФ.

В-третьих, Закон 33-ФЗ не устранил структурный дефицит собственных доходов местных бюджетов. Сохранение существующей системы местных налогов и сборов, ограниченность налоговой компетенции органов местного самоуправления, доминирующая роль межбюджетных трансфертов в формировании доходной части бюджетов большинства муниципалитетов – все эти факторы продолжают действовать и после принятия нового закона. При этом дополнительные инструменты влияния, предоставленные высшим должностным лицам субъектов РФ (включая новые способы формирования органов местного самоуправления и право отстранения главы муниципального образования от должности), создают предпосылки для усиления бюджетной зависимости муниципалитетов от региональных органов власти.

В-четвертых, проблема экономической самостоятельности в условиях закона 33-ФЗ требует разграничения формальной и реальной самостоятельности. Формальная самостоятельность сохраняется: органы местного самоуправления по-прежнему утверждают местные бюджеты, управляют муниципальной собственностью, устанавливают ставки местных налогов в пределах, определенных федеральным законодательством. Реальная самостоятельность же определяется способностью муниципального образования обеспечивать решение возложенных на него задач за счет собственных доходов без чрезмерной зависимости от трансфертов. В настоящее время данный критерий выполняется лишь для ограниченного круга муниципалитетов с развитой налоговой базой. В-пятых, перспективы обеспечения экономической самостоятельности в условиях единой системы публичной власти связаны с необходимостью комплексного совершенствования законодательства. Ключевыми направлениями здесь выступают: расширение перечня местных налогов и сборов с предоставлением органам местного самоуправления большей дискреции в установлении их ставок; обеспечение полной и своевременной компенсации расходов при перераспределении полномочий; развитие механизмов судебной защиты муниципальных бюджетных интересов; укрепление правового режима муниципальной собственности, исключающего ее произвольное изъятие; совершенствование методики межбюджетных трансфертов с учетом реальной потребности муниципальных образований в финансовых ресурсах.

Таким образом, экономическая самостоятельность органов местного самоуправления в условиях действия Федерального закона № 33-ФЗ находится на перекрестке конституционных гарантий и новых институциональных реалий единой системы публичной власти. Сохранение формальных атрибутов самостоятельности сочетается с трансформацией ее реального содержания под влиянием механизмов взаимодействия с органами государственной власти. Преодоление имеющегося противоречия между декларативным характером экономической самостоятельности и ее фактической ограниченностью требует дальнейшего совершенствования как федерального законодательства, так и законодательства субъектов РФ, а также развития правоприменительной практики, обеспечивающей баланс между интересами единой системы публичной власти и автономией местного самоуправления.

Список литературы

1. Булатов, Ю. И. Правовое обеспечение принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук / Ю.И. Булатов. – Уфа, 2010. – 211 с.
2. Коновалюк, О. В. Понятие и реализация принципа финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления / О.В. Коновалюк // Политика, государство и право. – 2014. – № 11(35). – С. 66-69.
3. Николаева, Е. Ф. Финансы муниципального образования / Е. Ф. Николаева, Ф. В. Авдюков // Системные технологии. – 2017. – № 3(24). – С. 64-68.
4. Нехайчук, Д. В. Укрепление бюджетного потенциала для обеспечения финансовой независимости органов местного самоуправления / Д. В. Нехайчук, Ю. С. Нехайчук // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. – 2018. – Т. 20, № 1. – С. 99-109.
5. Булатов, Ю. И. Содержание принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления / Ю. И. Булатов // Вестник Южно- Уральского государственного университета. Серия: Право. – 2010. – № 5(181). – С. 88-92.

Скачать