Государственное регулирование финансового рынка: сущность и основные модели

• ТРОЯН Василий ИвановичСтудент Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)vacatroyn@mail.ru

В статье рассматривается вопрос государственного регулирования финансового рынка. Приводятся основные точки зрения относительно сущности финансового рынка. Рассматриваются финансово-правовые аспекты и цели государственного регулирования финансового рынка как в России, так и в зарубежных странах. Анализируются основные модели государственного регулирования, применяемые в других странах, приводятся из преимущества и недостатки. Рассматривается роль Банка России как мегарегулятора финансового рынка.

Ключевые слова: финансовый рынок, государственное регулирование финансового рынка, цели регулирования финансового рынка, Банк России, финансовое право, государственное регулирование финансового рынка в зарубежных странах, модели регулирования

Для понимания сущности и

особенностей государственного регулирования финансовых рынков необходимо прежде всего разобраться с пониманием финансового рынка. Данный термин часто встречается в СМИ, научных статьях и публикациях, его часто используют различные спикеры при обсуждении экономического положения в стране и т.д. Однако, несмотря на то что термин используется часто, в законе отсутствует дефиниция данного термина, такое положение неслучайно, так при характеристики финансового рынка многое берется из экономической теории. Так, одними из первых, кто использовал термин «финансовый рынок» в современном понимании, были два американских экономиста Джеймса Тобина и Уильяма К. Брейнарда в своей статье «Финансовые посредники и эффективность денежно-кредитной политики» [1]. Тогда этот термин был использован как синоним к термину «рынок капитала», позднее термин стал восприниматься более широко.

Поэтому закрепить в законе такое понятие не представляется возможным, да и, пожалуй, в этом нет необходимости. В доктрине также не сложилось единого понимания финансового рынка, поэтому можно привести несколько наиболее часто встречающихся позиций относительно того, что же включает понятие финансового рынка.

Так, с точки зрения функционального подхода финансовый рынок представляет собой место, на котором происходит перераспределение финансового капитала между экономическими агентами с целью удовлетворения их потребности в нем. Такое понимание финансового рынка взято из экономической теории, вышеупомянутые экономисты Джеймс Тобин и Уильям К. Брейнард во многом понимали финансовый рынок в данном аспекте. Существует другой подход – институциональный, который рассматривает финансовый рынок через совокупность таких организаций, как: банки, инвестиционные фонды, страховые организации и т.д. (финансовых посредников), которые участвуют в процессе купли-продажи финансовых активов. Такой подход характерен для американского экономиста Дугласа Норта [2]. Другие авторы рассматривают финансовый рынок через рынок обращения определенных финансовых продуктов или инструментов (кредита, ценных бумаг и т.д.) – такой подход получил название продуктовый подход. Такой подход встречается в зарубежном законодательстве, так в директиве N 2004/39/ ЕС [14] Европейского парламента и Совета Европейского Союза содержится понятие, как «интегрированный финансовый рынок». В вышеуказанной директиве под интегрированным финансовым рынком понимается такой рынок, где происходит обращение определённых финансовых инструментов и продуктов, таких как: иностранная волюта, паи и переводные ценные бумаги.

Однако на мой взгляд интересной является иная точка зрения, дугой подход, рассматривающий финансовый рынок как систему, как комплексное образование. Такой подход встречается в работах Гурнова Алексея Геннадьевича, таким образом финансовый рынок рассматривается как: «Финансовый рынок — это совокупность экономико-правовых отношений, возникающих между различными субъектами, которые используют денежные средства в качестве средства накопления, платежа, кредита (займа), а также совершают сделки с ценными бумагами, производными и иными финансовыми инструментами, предоставляют (получают) финансовые услуги» [3]. Отдельно отмечается, что элементами финансового рынка являются отношения по предоставлению услуг инфраструктуры финансового рынка, позволяющего обеспечить оборот финансовых инструментов (переводы денежных средств, ценных бумаг и проч.). Такой же позиции придерживаются Кроливецкая В.Э., Солдатенкова И.В., в своей работе они отмечают следующее: «…в то же время полное представление о финансовом рынке может дать только подход, подразумевающий комплексное рассмотрение финансового рынка как единого целого. В связи с этим мы рассматриваем сущность финансового рынка с позиции системного подхода» [4]. Считаю такую позицию наиболее обоснованной.

Таким образом, рассмотрев значение термина «финансовой рынок» необходимо прейти к рассмотрению вопроса о том, что же понимается под термином «государственное регулирование». Гузнов А.Г. отмечает, что и регулирование, и контроль, и надзор являются формами управленческой деятельности [3]. Если переходить к термину управление, то в доктрине, несмотря на различные определения, есть общее понимание в данного термина, так Россинский Б.В. и Старилов Ю.Н. приводят следующие классическое определение данного термина: «управление – целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта правления на объект управления», «целенаправленное воздействия субъекта управления на объект управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений [5]». Государственному управлению присущи также следующие признаки: - властность; - всеобщность; - системность; - иерархичность организации управления; - осуществление профессионально подготовленными кадрами; - реализация через систему государственных органов; - построение на основе определенных принципов.

Возвращаясь к регулированию необходимо отметить, что регулирование представляет сложный процесс, в котором задействованы многие механизмы, субъекты. Регулирование — это масштабный и комплексный процесс, который предполагает также и упорядочивание процесса управления. Очевидно, что регулирование не может происходить спонтанно, при регулировании субъект управления опирается на определенные принципы, задачи, цели и методы. Именно в задачах и целях наиболее полно видна специфика регулирования определённой сферы.

Говоря о целях и задачах государственного регулирования финансового рынка, необходимо помнить, что финансовый рынок состоит из множества разнообразных правоотношений, разных субъектов и т.д. Рынок состоит из множества сегментов, поэтому необходимо выделять общие характерные для всего финансового рынка и специальные цели, которые присутствуют в отдельных его сегментах.

Так, если приводить общие цели регулирования, то необходимо начать с Конституции Российской Федерации. В п. 2 ст. 75 закреплено, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Можно сказать, что это первая конституционная цель- принцип регулирования финансового рынка.

К общим целям регулирования финансового рынка можно также отнести те цели, которые закреплены в законе как цели деятельности Банка России, однако на мой взгляд, ввиду специфики места Центрального банка в системе органов, наделенных государственной властью, их необходимо рассматривать также как и цели регулирования финансового рынка. Так, в ст. 3 ФЗ от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», закреплены следующие цели: - защита и обеспечение устойчивости рубля; - развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; - обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; - развитие финансового рынка Российской Федерации; - обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Необходимо также отметить те цели, которые Центральный Банк выделяет как основные цели регулирования финансового рынка. Банк России [15] совместно с Правительством Российской Федерации осуществляет разработку и реализацию государственной политики по развитию финансового рынка. На своем официальном сайте периодически публикует обзоры изменений, а также концепции по проведению политики, в том числе основные направления развития финансового рынка Российской Федерации 2026 год и период 2027 и 2028 годов, так в указанном документе Банк России выделяет следующие цели:

Развитие современного финансового рынка для удовлетворения потребностей российской экономики в инвестициях для структурной трансформации и эффективных платежных механизмах.

Укрепление доверия потребителя и инвестора к финансовому рынку через усиление его защищенности, повышение финансовой грамотности и расширение доступности финансовых услуг для граждан и бизнеса, удовлетворение их потребностей в финансовых услугах.

Обеспечение финансовой стабильности – бесперебойного функционирования финансового рынка, в том числе в условиях стресса, без негативных последствий для будущего устойчивого роста экономики.

В зарубежных странах также выделяются схожие цели регулирования. К примеру, в США нет единого документа, который бы фиксировал все цели, однако, если проанализировать цели деятельности органов, которые осуществляют регулирования финансового рынка, можно выделить следующие. На официальном сайте Комиссии по ценным бумагам и биржам США (Securities and Exchange Commission (SEC)) [8] заявлены следующие цели: - Защита инвесторов; - Предотвращение неправомерных действия на финансовом рынке; - Обеспечение раскрытия информации; - Содействие формированию капитала и развитие финансового рынка США. На официальном сайте Комиссии по торговле товарными фьючерсами (Commodity Futures Trading Commission (CFTC)) [9] основной целью указано: содействии целостности, устойчивости и динамичному развитию рынков производных финансовых инструментов США посредством надлежащего регулирования. На официальном сайте Федеральной резервной системы США (Federal Reserve System) [10] указано следующее: - разработка эффективной денежно-кредитной политики; - содействие стабильности финансовой системы США. Таким образом, можно говорить о том, что в зарубежных странах существует схожее понимание целей деятельности государства при регулировании финансового рынка.

Специальные цели регулирования во многом объясняются спецификой того или иного сегмента финансового рынка. При характеристике целей банковского регулирования необходимо обратиться к ст. 56 ФЗ от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [16], в которой отмечается, что главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Государственное регулирование фондового рынка имеет свою специфику, поэтому обладает немного иными целями. Так, Гузнов А.Г. [3] в своей работе выделяет следующие цели деятельности: «- создание благоприятного инвестиционного климата, позволяющего инвесторам смелее принимать решения об инвестициях в рынок ценных бумаг российских эмитентов; - защита прав инвесторов и, особенно, миноритарных акционеров; - создание эффективной инфраструктуры рынка ценных бумаг, включая платежную систему рынка ценных бумаг, институты организованной торговли, иные инфраструктурные институты».

Цели регулирования страховой деятельности были закреплены распоряжением Правительства РФ от 22.07.2013 N 1293-р «Об утверждении Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года». Вышеуказанное распоряжение правительства до сих пор не утратило силу, а цели деятельности не утратили своей актуальности. Отмечается, что основной целью настоящей Стратегии является комплексное содействие развитию страховой отрасли, в частности превращению ее в стратегически значимый сектор экономики России, обеспечивающий: - повышение экономической стабильности общества; - повышение социальной защищенности граждан и снижение социальной напряженности в обществе путем проведения эффективной страховой защиты имущественных интересов граждан и хозяйствующих субъектов; - привлечение инвестиционных ресурсов в экономику страны. Таким образом, можно дифференцировать цели государственного регулирования на общие и специальные.

Рассматривая вопрос государственного регулирования финансовых рынков, невозможно не отметить, что в разных странах существуют различные подходы к данной проблеме.

Некоторые страны создают один орган, на который возлагаются все полномочия по контролю и надзору за финансовым рынком, другие предпочитают поощрять саморегулирования в отдельных сегментах финансового рынка, устанавливая лишь минимальные требования законодательно. В доктрине также встречаются различные мнения по этому поводу, однако, большинством признается подход к классификации типов регулирования финансового рынка, обозначенный в Докладе Group 30 (G30) за 2008 год [13]. Согласно этому подходу, выделяются следующие виды: - Институциональный подход; - Функциональный подход; - Комплексный подход; - Подход по модели «Twin Peaks». Подробнее рассмотрим каждый из этих подходов.

Институциональный подход

Институциональный подход является одной из классических форм надзора и регулирования финансового рынка. Исторически это первый вид регулирования финансового рынка. При данном подходе создаются множество разных государственных органов, которые регулируют деятельность определённых субъектов финансового рынка, при данном подходе поднадзорность определяется в большей степени юридическим статусом компании (его лицензий, основным видом деятельности). При данном типе регулирования характерны ограничения по совершаемым операциям на финансовом рынке для разных субъектов (например банкам нельзя заниматься страховой деятельностью). В чистом виде институциональный подход почти не встречается, чаще можно встреть смешанный институционально-функциональный подход (часто можно встретить название секторальная модель регулирования), причиной тому развитие финансового рынка, при котором один и тот же субъект неизбежно будет заниматься деятельностью сразу в нескольких сегментах финансового рынка. До недавнего времени примером страны с секторальной моделью регулирования был Китай [12]. Однако, после проведенной реформы в 2017 году и созданием Комитета по финансовой стабильности и развитию при Государственном совете, модель регулирования КНР стала напоминать подход по модели «Twin Peaks».

Функциональный подход

Данный подход встречается относительно часто. Суть функционального подхода заключается в создании множества различных органов, каждый из которых будет фокусироваться на «своем» сегменте финансового рынка. Поднадзорность определяется именно совершаемыми операциями, а не юридическим статусом или лицензией (как в случае с институциональным подходом). Можно выделить следующие плюсы данной модели, такой подход ориентирован на компании, зачастую такой подход подразумевает создание саморегулируемых организаций на рынке. К плюсам также можно отнести, что органы концентрируют свое внимание на определённом сегменте, что позволяет быстро принимать определенные решения. Также сосредоточив свое внимание только на определенном сегменте государственный орган способен решать сложные проблемы наиболее эффективно [6]. Однако такой подход не лишен недостатков, к таковым можно отнести следующие: нередко компании действуют сразу в нескольких сегментах финансового рынка (например, банки могут заключать сделки с ценными бумагами и играть на бирже), а поэтому приходится изучать требования сразу от нескольких регуляторов, нередки случаи, когда два органа пытаются применить к одному и тому же субъекту на рынке свои нормативы (проблема регулятивного арбитража). Также точечный контроль не позволяет объективно посмотреть на финансовый рынок целиком, что играет негативную роль при финансовом кризисе. Примером страны с подобным подход регулирования является США [11], так функции по регулированию финансового рынка в США осуществляют такие органы как Комиссия по ценным бумагам и биржам США (Securities and Exchange Commission (SEC)); Комиссия по торговле товарными фьючерсами (Commodity Futures Trading Commission (CFTC)); Федеральная резервная система США (Federal Reserve System); Департаменты по регулированию страховой деятельности штатов; и т.д.

Подход по модели «Twin Peaks» Данный подход был предложен экономистом Михаэлем В. Тайлером [7].

Построение государственного регулирования по казанной модели предполагает создание двух сильных органов с возложением на них соответствующих полномочий. Полномочия разделяются по следующему принципу: на один орган возлагаются полномочия по обеспечению стабильности функционирования финансового рынка, установлению обязательных нормативов и осуществлению пруденцильного надзора, на другой орган возлагаются полномочия по защите прав потребителей на финансовом рынке. Отсюда и название (Twin Peaks — две вершины).

Можно выделить следующие

преимущества данного подхода, так при наличии всего двух органов получится максимально эффективно реализовать цели регулирования финансового рынка. В данной модели отсутствует вероятность концентрации всей полноты власти на финансовом рынке в «одних руках». Исключаются также ситуации, когда регулирующий орган будет уделять большее внимание одному сегменту финансового рынка, считая его наиболее перспективным.

Однако у данного подхода существуют и недостатки, так, например, при недостаточной определенности полномочий, может произойти ситуация, когда оба органа будут пытаться переложить ответственность друг на друга. Также есть риск, что определённая часть рынка останется в «серой» зоне и будет лишена надзора. Примером стран с подобным подходом могут служить Австралия и Нидерланды [13]. В пример можно также привести Россию до 2013 года, когда регулирование было распределено между Центральным банком и ФСФР.

Австралийское управление

пруденциального регулирования (APRA) регулирует финансовые учреждения, такие как: банки и микрофинансовые организации, страховые компании и крупные пенсионные фонды. Оно является независимо от центрального банка и представляет собой пруденциального регулятора, деятельность которого сосредоточена на обеспечении финансовой безопасности и устойчивости контролируемых им организаций. Другим регулятором выступает центральный банк страны - Резервный банк Австралии (RBA). В цели деятельности банка входят способствовать стабильности финансовой системы в Австралии, устанавливать процентную ставу и т.д.

В Нидерландах полномочия по регулированию финансового рынка распределены между Управлением по финансовым рынкам Нидерландов (AFM) и Центральным банком Нидерландов Нидерландах (DNB) Комплексный подход (Интегрированная модель) В рамках этой модели предусматривается создание единого универсального регулирующего органа, который осуществляет как пруденциальный надзор, так и регулирование деятельности во всех секторах финансового рынка. За последнее десятилетие эта модель приобретает все большую популярность. По сути, речь идет о создании мегарегулятора. Это может быть государственный орган (служба, министерство, комиссия) может быть центральный банк необходим смотреть на полномочия и функцию регулятора. У подобной модели есть свои плюсы и минусы. К плюсам подобной модели можно отнести следующие: при наличии мегарегулятора формируется единство в понимании развития экономики государства и финансового рынка в целом. Очевидным является тот факт, что сегментарный раздробленный надзор не всегда бывает эффективным, рассогласованность в действиях различных органов приводит к негативным последствиям. Единая информационная система позволяет спрогнозировать начинающийся кризис, а если финансовый кризис уже наступил, то наличие регулятора позволяет экономике быстрее восстанавливаться за счет решительных действий под единым руководством. Так как зачастую мегарегулятором становится центральный банк, во время кризиса он может реализовать определенные меры поддержки системно значимым субъектам (например, крупным банкам). Можно выделить также и некоторые недостатки подобного подхода. Финансовый рынок представляет собой сложную структуру поэтому мегарегулятор должен учитывать особенности каждого сегмента и выбирать наилучшие решения для каждого из них, что бывает проблематично сделать одному органу.

При подобной модели также необходимо продумать систему сдержек и противовесов, чтобы не допустить принятия регулирующим органом произвольных решений, необходимо выработать механизм контроля за подобным органом. Также необходимо избегать ситуации «конфликта интересов» (например, центральный банк как мегарегулятор контролирует деятельность остальных субъектов на рынке, хотя и сам может являться активным участником финансового рынка).

Минусом также является огромный бюрократический аппарат мегарегулятора и, как следствие, медлительность в принятии решения. Примером стран, в которых реализуется указанный подход являются Германия, Великобритания, Российская Федерация

Список литературы

1. James Tobin, William C. Brainard. Financial Intermediaries and the Effectiveness of Monetary Policy // Reprinted from The American Economic Review, Vol. LIII, No.2 (May 1963), pp. 383-400
2. Норт Дуглас: Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. Часть III. Функционирование экономики. Глава 12. Институты, экономическая теория и функционирование экономики
3. Гузнов А.Г.: «Финансово-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации»; докторская диссертация, 2016 год
4. Кроливецкая В.Э., Солдатенкова И.В. Учебное пособие по курсу «Финансовые рынки и институты»; «Регулирование финансового рынка в России» для бакалавров профиля «Финансы и кредит» всех форм обучения, 2020 год.
5. Россинский Б.В. Старилов Ю.Н. Административное право учебник, 6 – издание, НОРМА, Москва 2020. С.23-24..
6. Tina Oreški, Anita Pavković. Global trends in financial sector supervisory architectures. Recent Advances in Financial Planning and Product Development. 2014. Pp 58.
7. Michael W. Taylor. «Twin Peaks»: A regulatory structure for the new century. No. 20. Centre for the Study of Financial Innovation. 1995
8. Электронный ресурс официальный сайт Комиссии по ценным бумагам и биржам США https://www.sec.gov/about (дата обращения 05.06.2026 год)
9. Электронный ресурс официальный сайт Комиссии по торговле товарными фьючерсами США https://www.cftc.gov/About/ AboutTheCommission (дата обращения 05.06.2026 год)
10. Электронный ресурс официальный сайт Федеральной резервной системы США https:// www.federalreserve.gov/aboutthefed/fedexplained/ who-we-are.htm (дата обращения 05.06.2026 год)
11. Congressional Research Service (CRS); Who Regulates Whom? An Overview of the U.S. Financial Regulatory Framework; Publication Date: 10/13/2023. https://www.congress.gov/crs-product/ R44918
12. China establishes financial stability and development committee. Xinhua. November 9. 2017. // The state council of The People’s Republic of China
13. G30 Report, 2008. The structure of financial supervision: Approaches and challenges in a Global Marketplace. Group of Thirty, Washington D.C. 6 October 2008.
14. Директива N 2004/39/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О рынках финансовых инструментов и внесении изменений в Директивы 85/611/ ЕЭС Совета ЕС, 93/6/ЕЭС, Директиву 2000/12/ ЕС Европейского парламента и Совета ЕС, а также об отмене Директивы 93/22/ЕЭС Совета ЕС» [рус., англ.] (Вместе со «Списком услуг, деятельности и финансовых инструментов», «Профессиональными клиентами...») (Принята в г. Страсбурге 21.04.2004) (с изм. и доп. от 11.03.2008), https://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc&base=INT&n=51102#1aqw79V DBPoAOxo3 (дата обращения 05.06.2026 год)
15. Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации 2026 год и период 2027 и 2028 годов https://www.cbr. ru/about_br/publ/onfinmarket/ (дата обращения 05.06.2026 год)
16. “Парламентская газета”, N 131-132, 13.07.2002

Скачать