Бюджетный мониторинг в системе финансового мониторинга: правовые аспекты

• ФАРТУНОВ Егор Александровичаспирант кафедры административного и финансового права, Юридический институт Российского университета дружбы народов им. Патриса Лумумбы1142220222@pfur.ru

В данной статье рассматриваются вопросы о месте бюджетного мониторинга в системе финансового мониторинга. Автором статьи анализируются правовые аспекты осуществления контроля за финансовыми операциями с использованием бюджетных денежных средств в рамках первичного финансового мониторинга. Рассматриваются функции кредитных организаций, а также законодательно установленные критерии операций с бюджетными денежными средствами, подлежащих контролю. Также рассматриваются полномочия Федерального казначейства в части предоставления сведений о финансовых операциях в Федеральную службу по финансовому мониторингу и его место среди агентов финансового мониторинга.

Ключевые слова: бюджетный мониторинг, финансовый мониторинг, бюджетный контроль, финансовый контроль, казначейский счёт, первичный финансовый мониторинг, Росфинмониторинг, Федеральное казначейство, ПОД/ФТ

Своевременное и полное исполнение государственных контрактов, а также целевое и эффективное расходование бюджетных денежных средств является одним из ключевых факторов обеспечения эффективности государственного управления и устойчивого социально-экономического развития страны.

Согласно начальнику ГУЭБиПК МВД России А.А. Курносенко, за десять месяцев 2024 года в России выявлено около 11 тысяч преступлений в бюджетной сфере, ущерб от которых составил свыше 112 млрд рублей [1]. Совершение преступлений в бюджетной сфере, таких как хищение или нецелевое использование бюджетных денежных средств несёт экономические, социальные и политические риски для государства, что указывает на значимость своевременного выявления и пресечения подобных действий. Одним из способов противодействия преступлениям в бюджетной сфере является реализация мер бюджетного мониторинга.

Бюджетный мониторинг, в настоящее время, является одним из важных элементов государственного финансового контроля. Осуществление бюджетного мониторинга направлено на обеспечение прозрачности и эффективности управления бюджетными денежными средствами, а также на предотвращение коррупции и иных злоупотреблений получателями бюджетных денежных средств.

Согласно информации с официального сайта Федеральной службы по финансовому мониторингу (далее – Росфинмониторинг), обеспечение сохранности и целевого использования бюджетных средств является одной целей деятельности службы, в связи с чем, вопрос о роли бюджетного мониторинга в системе финансового мониторинга приобретает особую актуальность. Целью данной статьи является рассмотрение нормативно-правовых аспектов осуществления контроля за использованием бюджетных денежных средств в рамках финансового мониторинга.

При ответе на заданный вопрос, в первую очередь, необходимо отметить, что представители юридической науки рассматривают финансовый мониторинг, как в узком, так и в широком смыслах.

В узком смысле, под финансовых мониторингом понимают вид финансового контроля в сфере противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма.

Данная точка зрения предложена первым директором Росфинмониторинга В.А. Зубковым, по мнению которого: «в наименовании уполномоченного органа содержится определение предмета и сферы его деятельности – финансовый мониторинг, а раз орган осуществляет свою деятельность в соответствии с «антиотмывочным» законом, то финансовый мониторинг это комплекс мер, принимаемых субъектами финансового мониторинга и компетентными государственными органами в целях предупреждения, выявления и пресечения операций, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма» [3, с. 100-101].

В широком смысле финансовый мониторинг рассматривается как форма финансового контроля, при которой Росфинмониторинг, являющийся уполномоченным органом, и агенты финансового мониторинга проводят систематическое наблюдение за движением денежных средств, использованием финансовых инструментов и т.д. Данная деятельность направлена на выявление признаков незаконных финансовых операций, а также на предотвращение проникновения средств, полученных преступным путем, в национальную экономику Российской Федерации.

Рассмотрению значения финансового мониторинга в широком смысле посвящён ряд научных работ. Так, Н.И. Химичева относит финансовый мониторинг к государственному финансовому контролю, говоря о том, что принятие Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее - Закон о ПОД/ФТ) связано с усилением государственного финансового контроля, что в свою очередь обусловлено ростом правонарушений в сфере финансов и денежного обращения [8, с. 146-148].

М.М. Прошунин говорит о том, что сфера деятельности Росфинмониторинга постоянно расширяется, включая в себя функции бюджетного и налогового контроля [7, с. 3-6].

Кроме того, подход к определению финансового мониторинга как вида финансового контроля находит своё подтверждение в действующей редакции ст. 8 Закона о ПОД/ФТ, согласно которой Росфинмониторинг информирует правоохранительные и налоговые органы не только о выявленных финансовых операциях с признаками легализации преступных доходов и финансированием терроризма, но и об операциях, имеющих признаки совершения в рамках иных противоправных деяний (см.: Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», ст. 8). Таким образом, можно сказать, что сфера финансового мониторинга давно вышла за пределы ПОД/ФТ, что подтверждается как учёными-юристами, так и положениями действующего законодательства в данной сфере.

Для достижения данной цели Росфинмониторинг анализирует данные о финансовых операциях с денежными средствами и имуществом, предоставляемые агентами финансового мониторинга – организациями, непосредственно осуществляющими операции с денежными средствами. Перечень агентов финансового мониторинга предусмотрен в ст. 5 Закона о ПОД/ФТ [6, с. 43-50], в соответствии с которой, к ним относятся кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые, лизинговые организации и т.д.

Законом о ПОД/ФТ на организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом, являющиеся агентами финансового мониторинга, возложены функции по организации и осуществлению внутреннего контроля.

В рамках осуществления внутреннего контроля такими организациями выявляются операции клиентов, подлежащие обязательному контролю, а также о иные операции, которые можно охарактеризовать как подозрительные, осуществляемые в целях совершения противоправных действий, сведения о которых направляются в Росфинмониторинг [6]. Результатом данной деятельность является снабжение Росфинмониторинга не просто информацией о финансовых операциях, но и разметкой данных операций на основе дополнительных сведений и отнесении их к соответствующим категориям.

Согласно А.В. Осипову, кредитные организации осуществляют до 80% всех финансовых операций, проводимых в стране [4]. В связи с чем, представляется объективной точка зрения, согласно которой кредитные организации являются основными агентами финансового мониторинга, задействованными в деятельности по контролю за расходованием бюджетных денежных средств.

Законом о ПОД/ФТ установлен обязательный контроль, в том числе, за операциями, совершаемыми с использованием бюджетных средств.

Особое внимание в данном законе уделено операциям, осуществляемым в рамках государственного оборонного заказа. Так, в соответствии с п. 1.4 ст. 6 данного закона, обязательному контролю подлежат финансовые операции по зачислению денежных средств на отдельный счет исполнителя государственного оборонного заказа, открытый в уполномоченном банке, с любых иных счетов; списанию денежных средств с отдельного счета на любые иные банковские счета; а также первому зачислению денежных средств на отдельный счёт с иного отдельного счёта. При этом сумма таких операций должна быть не менее 600 тыс. рублей, либо не менее суммы в иностранной валюте, эквивалентной 600 тыс. рублей (см.: Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115- ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», ст. 6).

Последующие операции, связанные с зачислением денежных средств на отдельный счёт с иного отдельного счёта, либо списанием денежных средств с отдельного счёта на иной отдельный счёт подлежат обязательному контролю если их сумма равна или превышает 10 млн рублей, либо эквивалентную сумму в иностранной валюте. Согласно О.В. Крылову, ежедневно в Единую информационную систему Росфинмониторинга поступает свыше четырёх тысяч сообщений о финансовых операциях, осуществляемых в рамках ГОЗ [5].

При этом, следует отметить, что данная категория операций, является единственной прямо закреплённой в Законе о ПОД/ФТ категорией, предусматривающей контроль непосредственно за использованием бюджетных денежных средств. Данный аспект может быть обусловлен правовыми особенностями проведения финансовых операций в рамках государственного оборонного заказа, включающими в себя использование отдельных счетов, в то время как в иных случаях операции с бюджетными средствами могут осуществиться по обычным расчётным счетам, из-за чего их трудно отделить от иных денежных средств.

Вместе с тем, в соответствии с п. 1.9 ст. 6 Закона о ПОД/ФТ, Росфинмониторингу дано полномочие по установлению иных критериев операций, подлежащих обязательному контролю, не предусмотренных указанным законом. В рамках реализации данного положения, Росфинмониторингом в 2023 г. введён обязательный контроль за отдельными расходными операциями, осуществляемыми получателями бюджетных денежных средств. Так, приказом Росфинмониторинга введён обязательный контроль финансовых операций, связанных с расходованием денежных средств на сумму от 5 млн рублей с банковского счёта организации в адрес контрагентов, отнесённых Банком России к группам среднего и высокого уровней риска по платформе «Знай своего клиента», при условии, что в течение года до совершения подобной операции, такая организация получала денежные средства с Единого казначейского счёта (см.: Приказ Федеральной службы по финансовому мониторингу от 13 марта 2023 года № 52 «Об определении подлежащей обязательному контролю операции с денежными средствами»).

Данный вид операций, подлежащих обязательному контролю, введён в качестве временной меры, сроком на два года. Тем не менее, в настоящее время, сведения о таких операциях позволяют выявлять недобросовестных получателей бюджетных средств, а также устанавливать пути вывода бюджетных средств в теневой оборот.

Кроме того, помимо обязательного контроля, агенты финансового мониторинга обязаны предоставлять в Росфинмониторинг сведения об иных финансовых операциях, обладающих признаками подозрительных, возможно совершаемых в противоправных целях.

Критерии подозрительности финансовых операций установлены Банком России в Положении «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях ПОД/ФТ». В частности, к категории подозрительных Банк Рос-:

сии относит операции связанные с получением денежных средств от Федерального казначейства организациями, не ведущими реальную хозяйственно-экономическую деятельность, операции имеющие признаки транзитного движения средств, осуществляемые в целях их возможного обналичивания, если одним из участников таких операций является исполнитель государственного или муниципального контракта, либо получатель субсидии, предоставляемой за счёт бюджетных средств и т.д. (см.: Положение Банка России от 2 марта 2012 года № 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»).

Таким образом, в настоящее время, в российском законодательстве о финансовом мониторинге, предусмотрены отдельные категории операций, подлежащих обязательному контролю, а также категории подозрительных операций, целью выделения которых является мониторинг движения денежных средств, имеющих бюджетное происхождение.

При этом, кредитные организации, а также иные агенты финансового мониторинга, являются не единственными институтами, проводящими операции с денежными средствами. Функции основного участника системы проведения финансовых операций с бюджетными денежными средствами выполняет Федеральное казначейство, являющееся федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой) Российской Федерации, осуществляющим, кроме прочего, функции по осуществлению полномочий оператора системы казначейских платежей (см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года № 703 «О Федеральном казначействе»). В связи с чем, встаёт вопрос о месте Федерального казначейства в системе финансового мониторинга.

В то же время, Федеральное казначейство не является агентом финансового мониторинга по Закону о ПОД/ФТ. Данный орган не предусмотрен ни в качестве основного субъекта Закона о ПОД/ ФТ, ни в качестве специального.

Вместе с тем, Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ), на Федеральное казначейство возложены полномочия по проведению бюджетного мониторинга, под которым понимается деятельность по своевременному предупреждению и предотвращению финансовых нарушений участников системы казначейских платежей (см.: Бюджетный кодекс Российской Федерации 31 июля 1998 года № 145-ФЗ, ст. 6). Так, в соответствии с ст. 242.13-1 БК РФ на Федеральное казначейство фактически возлагаются обязанности агента финансового мониторинга, а также функции выявления, предотвращения и устранения бюджетных рисков, связанных с необоснованным планированием расходов бюджетных денежных средств, их неэффективным использованием, недостижением запланированных показателей и системными рисками [2].

Так, например, данная статья БК РФ предусматривает возможность Федерального казначейства отказать в проведении операций по лицевым казначейским счетам для организаций и индивидуальных предпринимателей, включённых в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, либо в составляемых в рамках реализации полномочий, предусмотренных главой VII Устава ООН, Советом Безопасности ООН или органами, специально созданными решениями Совета Безопасности ООН, перечнях организаций и физических лиц, связанных с террористическими организациями и террористами или с распространением оружия массового уничтожения (см.: Бюджетный кодекс Российской Федерации 31 июля 1998 года № 145-ФЗ, ст. 242.13-1). Важным аспектом данного положения является тот факт, что Федеральное казначейство обязано сообщить в Росфинмониторинг о применении таких мер. Кроме того, указанная статья БК РФ прямо возлагает на Федеральное казначейство обязанности по передаче в Росфинмониторинг сведений о финансовых операциях.

В частности, в рамках реализации функций бюджетного мониторинга, Федеральное казначейство обязано предоставлять в Росфинмониторинг сведения об операциях на сумму от 50 млн рублей по перечислению денежных средств по лицевым счетам, участников системы казначейских платежей, а также информировать об операциях по перечислению денежных средств на сумму не менее 1 млн рублей с лицевого счёта исполнителя государственного контракта на его на банковский счёт (см.: Бюджетный кодекс Российской Федерации 31 июля 1998 года № 145-ФЗ, ст. 242.13-1).

Также, Федеральное казначейство, в соответствии со ст. 242.13-1 БК РФ, при осуществлении бюджетного мониторинга, осуществляет обмен информацией с Росфинмониторингом.

То есть, можно сделать вывод, что Федеральное казначейство, в соответствии с БК РФ, также выполняет отдельные функции агента финансового мониторинга. На данный орган возлагаются обязанности по информированию Росфинмониторинга о финансовых операциях получателей бюджетных денежных средств, предусмотренных БК РФ.

Таким образом, можно констатировать, что функции Федерального казначейства в сфере бюджетного мониторинга схожи с функциями агентов финансового мониторинга: данный орган, по аналогии с кредитными организациями, осуществляет операции с денежными средствами в системе казначейских платежей, в связи с чем, также подвержено риску его использования при проведении противоправных финансовых операций.

В то же время, к Федеральному казначейству не применяются те же требования, что и к а агентам финансового мониторинга. У Федерального казначейства отсутствует обязанность по организации внутреннего контроля по ПОД/ФТ, а именно разработка правил внутреннего контроля, назначение уполномоченного лица, формирование соответствующего структурного подразделения и т.д. Кроме того, в системе финансового мониторинга предусмотрено осуществление надзора за организацией агентами финансового мониторинга внутреннего контроля и соблюдением Закона о ПОД/ФТ [6]. В то же время, надзор за соблюдением Федеральным казначейством обязанностей по информированию Росфинмониторинга не осуществляется, что влечёт за собой риски отсутствия информирования об операциях, подлежащих контролю в соответствии с БК РФ. В связи с изложенным, на наш взгляд, можно охарактеризовать статус Федерального казначейства в системе финансового мониторинга как квазиагента – субъекта, не являющегося полноценным агентом финансового мониторинга, но в то же время, осуществляющим его отдельные функции. Вместе с тем, в настоящее время, сведения о финансовых операциях в системе казначейских платежей, поступают в Росфинмониторинг в ограниченном объёме. Большая часть совершаемых по казначейским счетам операций, которые в целом соответствуют критериям отнесения к обязательному контролю по Закону о ПОД/ФТ, не поступают в Росфинмониторинг, что в свою очередь вызывает трудности при проведении проверок расходования бюджетных средств.

Росфинмониторингом, при получении сведений об операциях, предоставленных кредитными организациями и Федеральным казначейством, проводится их анализ в целях выявления признаков, свидетельствующих о совершении противоправных действий с бюджетными денежными средствами и информирования о выявленных рисках правоохранительных и надзорных органов. Согласно А.А. Курносенко, в рамках работы по защите бюджетных денежных средств, МВД России активно сотрудничает с Росфинмониторингом, что подтверждает эффективность и результативность принимаемых в рамках бюджетного мониторинга мер [1].

Делая вывод, учитывая вышеописанное, можно сказать, что бюджетный мониторинг следует рассматривать как составную часть системы финансового контроля, направленную на отслеживание финансовых операций с использованием бюджетных денежных средств. Его реализуют как агенты финансового мониторинга, в соответствии с Законом о ПОД/ФТ, так и Федеральное казначейство, которое берёт на себя часть их полномочий в рамках данной системы в соответствии с БК РФ.

В рамках бюджетного мониторинга у Росфинмониторинга есть полномочия по получению сведений об операциях с бюджетными денежными средствами от кредитных организации и Федерального казначейства для проведения их последующего анализа на предмет выявления рисков нецелевого использования бюджетных денежных средств, вывода их в теневой оборот, либо совершения иных противоправных операций с их использованием.

Можно сказать, что в настоящее время, бюджетный мониторинг занимает значимое место в системе финансового мониторинга, помогая выявлять и пресекать правонарушения в бюджетной сфере, тем самым обеспечивая эффективное управление бюджетными средствами.

Список литературы

1. В МВД назвали сумму ущерба от преступлений в бюджетной сфере за 10 месяцев // ТАСС [Электронный ресурс] Режим доступа: https://tass. ru/ekonomika/22677375 (дата обращения: 02.02.2025);
2. Гуртуева Ф.А. Основные направления развития технологий и инструментария бюджетного мониторинга // Инновации и инвестиции. № 2. 2020. С. 196-200;
3. Зубков В.А., Осипов С.К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма: М.: Городец, 2006. 751 с.;
4. Крылов О.В. Работа Росфинмониторинга в сфере контроля за средствами государственного оборонного заказа // Финансовая безопасность. 2023. № 39. С. 14-15;
5. Осипов А.В. Банковская система и финансовый мониторинг в РФ // Интерактивная наука. № 14. 2017. С. 184-186;
6. Прошунин М.М. Финансовый мониторинг: субъекты, объекты и значение // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. № 2. 2008. С. 43-50;
7. Прошунин М.М. Деятельность Росфинмониторинга в сфере бюджетного и налогового контроля // Финансовое право. № 1. 2016. С. 3-6;:
8. Химичева Н.И. Финансовое право: учебник. М.: Юристъ, 2004. 749 с. Spisok literatury:
9. V MVD nazvali summu ushcherba ot prestuplenij v byudzhetnoj sfere za 10 mesyacev // TASS [Elektronnyj resurs] Rezhim dostupa: https:// tass.ru/ekonomika/22677375 (accessed: 02.02.2025) (in Russian);
10. Gurtueva F.A. Osnovnye napravleniya razvitiya tekhnologij i instrumentariya byudzhetnogo monitoringa // Innovacii i investicii. № 2. 2020. pp. 196-200 (in Russian);
11. Zubkov V.A., Osipov S.K. Rossijskaya Federaciya v mezhdunarodnoj sisteme protivodejstviya legalizacii (otmyvaniyu) prestupnyh dohodov i finansirovaniyu terrorizma: M.: Gorodec, 2006. 751 p. (in Russian);
12. Krylov O.V. Rabota Rosfinmonitoringa v sfere kontrolya za sredstvami gosudarstvennogo oboronnogo zakaza // Finansovaya bezopasnost’. 2023. № 39. pp. 14-15 (in Russian);
13. Osipov A.V. Bankovskaya sistema i finansovyj monitoring v RF // Interaktivnaya nauka. № 14. 2017. pp. 184-186 (in Russian);
14. Proshunin M.M. Finansovyj monitoring: sub”ekty, ob”ekty i znachenie // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby narodov. Seriya: YUridicheskie nauki. № 2. 2008. pp. 43-50 (in Russian);
15. Proshunin M.M. Deyatel’nost’ Rosfinmonitoringa v sfere byudzhetnogo i nalogovogo kontrolya // Finansovoe pravo. № 1. 2016. pp. 3-6 (in Russian);
16. Khimicheva N.I. Finansovoe pravo: uchebnik. M.: YUrist”, 2004. 749 p. (in Russian).

Скачать