Специфика содержания понятия «правовая концепция»

Принятие Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [12] в 2014 году следует рассматривать как существенное правовое достижение, заложившее основу для комплексного регулирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности страны. В данном законе впервые были 10.24412/2076-1503-2025-3-188-196 7 закреплены такие ключевые термины, как «стратегическое планирование» и «документ стратегического планирования», что способствовало стандартизации понятийного аппарата и минимизации рисков правовой неопределенности.

Законом введена четкая регламентация полномочий между различными уровнями государственной власти и местного самоуправления в сфере стратегического планирования, что позволило исключить дублирование функций и повысить эффективность взаимодействия на всех уровнях управления. Также, одним из важнейших достижений закона стало закрепление основополагающих принципов планирования, включая научность, системность и учет национальных интересов, что обеспечило высокий уровень определенности и адаптивности принимаемых решений.

Законодательный акт предусматривает участие широкого круга субъектов, включая органы власти, научное сообщество и общественные организации, что делает процесс стратегического планирования более инклюзивным и легитимным. Важным шагом также стало введение правовой классификации актов стратегического планирования и создание государственного реестра документов, что повысило уровень прозрачности и подотчетности данной системы.

Тем не менее, несмотря на имеющийся массив достоинств данного закона, имеется и некоторое количество открытых, неразрешенных вопросов, являющимися актуальными, востребованными порождающими юридические и научные пробелы. При анализе закона мы видим отсутствие легально закрепленной дефиниции «правовая концепция», и что более парадоксально, в общем тексте закона, мы не находим ни единого упоминания понятия концепции. Однако при этом органы государственной власти продолжают принимать политико-правовые документы именуемые концепцией.

Вопрос о юридическом статусе концепций на протяжении многих лет остается предметом дискуссий в научной среде. Некоторые исследователи полагают, что концепции не обладают нормативностью и, следовательно, не могут быть отнесены к категории источников права. В их интерпретации концепции выполняют функцию политико-правовых ориентиров, определяя основные направления правовой политики государства.

Так, например, в рамках своего исследования М. А. Мушинский осуществляет детальный сравнительный анализ трёх концепций, утверждённых Правительством Российской Федерации:

Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, Концепции развития таможенных органов Российской Федерации и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. При анализе данных документов автор приходит к заключению, что, несмотря на их одинаковое наименование («концепция») и тот же орган принятия («Правительство РФ»), данные концепции наделены различной юридической силой и вводятся в действие посредством различных механизмов. Важно также отметить, что понятие «юридическая сила» в данном контексте рассматривается в специфической интерпретации, отличной от нормативных правовых актов. Автор делает вывод, что данное различие объясняется тем, что концепции не содержат норм прямого правового регулирования общественных отношений и не включены в официальную систему источников права. Таким образом, использование термина «юридическая сила» в отношении концепций является условным [1, с. 494].

Л. А. Кононов в своём анализе роли концепции отмечает, что она выполняет функцию документа, задающего ориентиры для субъектов управленческой деятельности. При этом автор указывает, что срок действия концепции ограничен и зависит от двух ключевых факторов: принятия нового политического курса или появления значимых изменений в контексте, требующих пересмотра концептуальных основ [2, с. 59]. Д. С. Хижняк в своей работе развивает идею соподчинённости двух типов доктринальных документов: концепции и стратегии. Автор утверждает, что концепция служит первичной основой для разработки стратегии, которая, в свою очередь, конкретизирует её положения. Несмотря на отсутствие прямого определения концепции как ненормативного документа, анализ её признаков позволяет сделать такой вывод. Автор рассматривает концепцию как инструмент, направленный на определение перспектив развития правового регулирования в конкретной сфере. Однако он подчёркивает, что предлагаемая модель соподчинения не является универсальной и не всегда применима к различным сферам правового регулирования. Существуют примеры стратегических документов, не имеющих связи с конкретной концепцией, что свидетельствует о возможной вариативности подходов к их разработке и реализации [3, с. 31].

В исследовании Н. Г. Жаворонковой и Ю. Г. Шпаковского подчёркивается, что доктрина выступает в роли стратегического документа, обязательного для исполнения всеми субъектами управления. В отличие от концепции, доктринальные положения имеют обязательный характер для всех участников управленческого процесса [4, с. 190].

С. С. Сулакшкин, анализируя вопросы принятия доктринальных актов, отмечает, что в условиях финансового кризиса было принято решение о введении моратория на среднесрочное планирование, что привело к возврату к краткосрочным планам. Вследствие этого, Концепция развития до 2020 года не была реализована в полной мере. Существенной деталью является то, что, в отличие от федерального закона о бюджете, концепция выступает подзаконным и ненормативным актом, не обладающим общеобязательным характером. Это связано с тем, что она утверждена лишь распоряжением Правительства РФ. Автор также отмечает, что некоторые подобные документы, как, например, Концепция промышленной политики на 1997–2000 годы, фактически не исполнялись, что можно рассматривать как ритуал, а не эффективный управленческий процесс [5, с. 42].

Не ставя под сомнение проделанную работу данных авторов, обратимся к труду Н. М. Коркунова, в котором он обращает внимание на следующее, что «иногда законодатель, вместо повелительной формы выражения, употребляет описательную; вместо того, чтобы сказать, что такие-то лица должны то-то делать, он говорит, что они это делают» [6, с. 126]. Аналогичной позиции придерживается и Т. С. Касимов, исследуя юридическую природу программных документов в своих научных трудах, он делает акцент на нормативном характере концепций, приводя в качестве примера Концепцию административной реформы в Российской Федерации 2006–2010 гг., в которой глава IV «Механизм реализации административной реформы в Российской Федерации» содержит нормы права, закрепляющие ответственность за реализацию реформы за определенными лицами [7, с. 251].

Помимо вопроса о юридической силе, нами был проведен анализ структуры концепций. В соответствии с общепринятыми доктринальными положениями, нормативно правовые акты, как внешняя форма выражения правовых норм, имеют характерную структуру. Анализ показал, что большинство концепций обладает схожей внутренней структурой, которая обусловлена делением на разделы и статьи. При этом первый раздел во всех концепциях имеет единое название – «Общие положения». Однако содержание данного раздела может варьироваться в зависимости от органа, разработавшего концепцию, и даты ее принятия.

Так «Концепция государственной политики российской федерации в сфере содействия международному развитию», «Концепция гуманитарной политики Российской Федерации за рубежом», «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы», «Концепция государственной поддержки и продвижения русского языка за рубежом», обладают схожей структурой и содержанием. Все они включают определение понятия «концепция», описание правовой базы концепции в зависимости от сферы ее действия, а также указание в каких целях и с учетом реализации каких документов стратегического планирования она была разработана.

Следует отметить, что «Концепция внешней политики Российской Федерации», хотя и имеет схожее содержание первого раздела с другими рассмотренными концепциями, фокусируется на более узком аспекте. Она направлена на «конкретизацию отдельных положений Стратегии национальной безопасности и учет отдельных положений иных документов стратегического планирования сферы международных отношений». «Концепция участия Российской Федерации в объединении БРИКС», «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» и «Концепция формирования и ведения единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении Российской Федерации» же имеет только определение понятия и описание правовой основы, однако в последней имеется указание на нормативные акты, в рамках которого данная концепция реализуется.

В «Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации» вообще не представлен раздел «Общие положения», но имеется вступительная часть, где описано определение понятия, описание правовой основы представлено во втором разделе «Общегосударственная система противодействия терроризму». Следует отметить, что «Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» обладает схожей структурой первого раздела с другими концепциями, однако она имеет ряд отличительных особенностей.

Одной из таких особенностей является наличие статьи, посвященной определению основных понятий, используемых в концепции. Подобная детализация встречается, как правило, в нормативных правовых актах более высокого уровня, таких как федеральные законы и кодексы. Данное обстоятельство может свидетельствовать о повышенном уровне нормативности концепции.

«Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года» включающая ключевые разделы, такие как «Общие положения», «Цели и принципы», 7 «Механизмы» и «Этапы реализации», была разработана для обеспечения преемственности целей, заложенных в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» и «Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации», выступая значимым и функционально важным элементом системы стратегического планирования. Тем не менее, М. С. Шайхуллин справедливо отмечает, что данная концепция, несмотря на свою значимость, не смогла обеспечить необходимый рост агропромышленного комплекса. Автор подчёркивает необходимость пересмотра подходов к формированию концепции, её адаптации к изменяющимся реалиям и созданию более эффективных инструментов для обеспечения устойчивого развития сельских территорий и повышения качества жизни их населения [8, С. 35].

«Концепция перехода российской федерации к устойчивому развитию» не имеет ни раздела «Общие положения», ни отсылок к другим документам стратегического планирования, что, скорее всего, обусловлено давним сроком его принятия (1996 год) и отсутствием корректировок и изменений в связи с новыми реалиями в жизни государства. «Концепция правовой информатизации России» также утверждена достаточно давно, в 1993 году, и хотя и имеет раздел «Основные положения», тем не менее, содержательно соответствует предыдущей концепции. Несмотря на более поздний срок принятия − 2011 год, в «Концепции программы краткосрочных ознакомительных поездок в Российскую Федерацию молодых представителей политических, общественных, научных и деловых кругов иностранных государств» также отсутствуют какие-либо отсылки к правовой основе, описывая лишь направление разработки и реализации программы. «Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации» утверждена в 1996 году, является единственной концепцией, которая имеет содержание (оглавление), в ней так же не представлены отсылки к нормативно правовым документам, а все разделы имеют нормы-описания.

Такую структурную особенность нормативных актов, в своем исследовании рассматривал Т. С. Касимов, указывая на необходимость принятия закона о правовых актах и указания в нем следующего: «Согласно применяемому в юридической технике принципу унификации закон о правовых актах должен устанавливать единый порядок изложения норм права в нормативных правовых актах». По мнению автора, этот порядок начинается с условной «вводной части», которая, как правило, соответствует первой главе закона («Общие» или «Основные положения») и включает последовательное изложение: предмета акта, понятий (при необходимости в алфавитном порядке), целей, задач, принципов, перечня регулирующих актов, а также субъектов и их компетенций [9, с. 15]. В основной части акта содержатся нормы, соответствующие его предмету и характеру. Заключительная часть акта, часто оформленная как «Заключительные положения», регулирует вопросы вступления в силу, переходные положения и изменения в законодательстве.

В случае необходимости принятия нового закона или отмены действующих актов возможно создание отдельных нормативных актов, как это имело место при принятии крупных кодексов.

Изучение концепций с позиции норм права представляет собой содержательный метод, позволяющий выявить в них наличие правовых элементов. В рамках данного подхода, возможно, обнаружить различные виды норм права, существующие в концепциях: учредительные (нормы-принципы), декларативные (нормы-объявления) другое название − нормы-цели, дефинитивные (нормы-определения). Важно отметить, что перечисленные виды норм права не всегда представлены в концепциях в чистом виде. Нередко они взаимосвязаны и переплетаются друг с другом, образуя сложную систему правовых элементов.

Проведя детальный анализ 21 концепции федерального уровня, мы пришли к выводу, что все исследуемые документы содержат декларативные нормы, представленные разделами под названиями «цели, задачи, приоритеты развития», адаптированными к специфике каждой концепции. Следует отметить, что в некоторых концепциях цели и задачи не являются самостоятельными разделами, а интегрированы в различные статьи. Ярким примером является «Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации», где цели сформулированы в статье 10, а задачи – в статье 15 раздела II. Аналогичный подход наблюдается в «Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации», где пункт 1 раздела III «Стратегия государства на рынке ценных бумаг» содержит описание целей и задач государственной политики в этой сфере.

Учредительные нормы в исследуемых концепциях находят свое отражение в разделах, озаглавленных как «основные направления» или «приоритеты». В качестве примера можно привести следующие разделы такие как: «приоритеты, основные направления государственной политики Российской Федерации в сфере содействия меж- дународному развитию и формы оказания помощи в этой сфере», «основные направления миграционной политики», «современная демографическая ситуация в российской федерации и тенденции ее развития», «цели, основные направления развития национальной системы и задачи по реализации этих направлений», «основные направления гуманитарной политики российской федерации за рубежом» и так далее. Следует отметить, что в «Концепции правовой информатизации России» эти нормы представлены в разделе «Общие положения». В указе Президента «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», несмотря на название раздела «Устойчивое развитие – объективное требование времени», учредительные нормы раскрываются, описывают тенденции того времени и те высокие идеалы, к которым необходимо стремиться.

Анализ исследуемых концепций показал, что помимо декларативных и учредительных норм, в них могут присутствовать и дефинитивные нормы. Наглядным примером является «Концепция развития национальной системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», где в статье 3 раздела I «Общие положения» даны определения основных понятий, используемых в концепции. В «Концепции технологического развития на период до 2030 года» основные понятия вынесены в отдельные разделы, что позволяет обеспечить более четкую и структурную детализацию концепции.

Выдающийся правовед Н. М. Коркунов рассматривая в своих трудах юридические нормы, подчеркивает, что даже в случае, когда «статья, представляющаяся по форме своей определением, она в действительности, в практическом своем применении, все-таки сводится к велению» [10, с. 521]. В. Ф. Тарановский придерживает аналогичного мнения, отмечая, что «обе эти нормы, представляющие по форме выраженная одна описание, другая – определение, на самом деле ничем не отличаются от всех других юридических норм, как бы они ни были выражены, и имеют общий с ними повелительно-предоставительный характер» [10, с. 588].

Г. Ф. Шершеневич так же подчеркивает эту особенность, отмечая, что: «Все законы укладываются в форму приказов или запретов. Иногда эта форма может быть затемнена». В качестве примера автор рассматривает норму, определяющую понятие промышленного заведения. Анализируя и сопоставляя её с другими положениями законодательства, Г.Ф. Шершеневич приходит к выводу о том, что она содержит неявное предписание, направленное на установление определенного порядка организации производства [11, с. 343].

Аргументом в пользу признания концепций правовыми документами выступает их значительное использование в процессуальной деятельности судебных органов, что подтверждает их влияние на правоприменительные процессы. В текстах судебных решений можно встретить прямые ссылки на положения концепций, что подтверждает их нормативную природу и юридическое значение. В рамках континентальной правовой семьи, к которой относится и российская правовая система, судебные решения, как правило, не рассматриваются в качестве источников права. Однако, несмотря на это, они играют существенную роль в правоприменительной практике.

Анализ правоприменительной деятельности Конституционного и Верховного судов Российской Федерации выявляет значительное значение концептуальных документов, утвержденных на государственном уровне, для аргументации правовых позиций. Эти концепции, являясь важнейшими элементами стратегического планирования, отражают приоритетные направления государственной политики в таких ключевых сферах, как обеспечение общественной безопасности, демографическая политика, охрана окружающей среды, а также развитие инновационных транспортных технологий.

Судебные органы, включая Конституционный Суд и Верховный Суд, в рамках своей деятельности, неоднократно обращаются к подобным документам для легитимации своих решений.

Например, в контексте борьбы с коррупцией Концепция общественной безопасности, утвержденная на высшем уровне, используется в качестве нормативного акта, указывающего на коррупцию как на одну из системных угроз общественной безопасности. Этот документ, наряду с иными источниками, подчеркивает важность комплексного противодействия коррупционным проявлениям [13].

Также в судебных актах, касающихся вопросов демографической политики, суды опираются на положения Концепции демографической политики Российской Федерации. В этом контексте указанный документ служит важным ориентиром, формирующим нормативные ориентиры в области стабилизации численности населения, включая повышение уровня рождаемости через государственную поддержку семей [14].

Верховный суд Российской Федерации в ряде своих решений активно использует концептуальные документы как источник правовых норм 7 и ориентиров. Например, при рассмотрении дел, касающихся особо охраняемых природных территорий, суд ссылается на Концепцию развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения, которая определяет правовые рамки для развития познавательного туризма на таких территориях. Данный документ выступает не только как руководящий нормативный акт, но и как концептуальная основа для принятия управленческих решений [15].

Кроме того, в решении, связанном с вопросами стимулирования использования электромобилей, суд обосновывает свои выводы ссылкой на Концепцию по развитию производства и использования электрического автомобильного транспорта, что свидетельствует о важности применения инновационных подходов в регулировании транспортной отрасли. Этот пример подчеркивает необходимость гармонизации национальной политики с глобальными тенденциями в области экологически чистых технологий [16].

Аналогично, при рассмотрении дел, касающихся стратегического развития отдельных отраслей экономики, таких как нефтегазовый сектор, суды активно используют Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации. Это позволяет не только формировать правовые позиции в рамках конкретных дел, но и учитывать общегосударственные цели и приоритеты на долгосрочную перспективу [17].

Таким образом, концептуальные документы выступают неотъемлемым элементом правоприменительной практики, отражая долгосрочные стратегические цели и обеспечивая нормативную базу для формирования судебных решений.

Анализ законодательства и судебной практики Верховного суда Российской Федерации в контексте вопроса о том, определяет ли форма правового акта его нормативность (например, в случае федеральных целевых программ, концепций, комплексных планов и иных стратегических документов), предоставляет содержательное разъяснение. В судебных разъяснениях подчеркивается, что федеральные целевые программы и концепции, принимаемые в соответствии с положениями Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», с самого начала предполагают обязательное утверждение через нормативный правовой акт [18]. Следовательно, в контексте данного законодательного акта данные документы не могут рассматриваться изолированно от нормативного правового акта, через который они утверждаются. Это положение приводит к выводу о том, что федеральные целевые программы и концепции, несмотря на их программно-стратегический характер, приобретают статус нормативных правовых актов по факту их утверждения в установленном порядке [19].

На основании проведенного комплексного анализа касающегося вопроса о юридическом статусе правовых концепций и изучения их содержания, нами предлагается следующее дефинитивное определение «правовой концепции».

Правовая концепция – это официальный нормативно правовой акт, принимаемый и разрабатываемый уполномоченными государственными органами или должностными лицами в рамках стратегического планирования, содержащий в себе учредительные, декларативные и дефинитивные нормы права, изложенные в виде систематизированных основополагающих идей, принципов и целей правового регулирования определенной сферы общественных отношений.