Понятие процедуры в праве социального обеспечения

Введение

Ценность прав, закрепленных в нормативных актах, определяется не только фактом их провозглашения, но и гарантированной и эффективной реализацией субъективного права. Механизмом, определяющим порядок предоставления необходимого человеку блага, является правовая процедура. Однако в юридической науке до сих пор не имеется единого подхода к природе этого явления.

Процедура является предметом исследований теоретиков права. Часто ее определяют как систему последовательных действий, направленных на достижение конкретного социального результата. Правовая (юридическая) процедура обладает всеми признаками социальной процедуры, но имеет свои характерные черты: 1) особую нормативную регламентацию; 2) охрану от нарушений правовыми санкциями; 3) ориентацию на достижение определенной цели, результата правового регулирования [1]. Определяется она как особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности «для достижения соответствующих правовых целей в процессе правового регулирования» [2, с. 39-40], «обеспечивающий реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношениях, охраняемый от нарушения правовыми санкциями» [1].

В словарях понятие «процедура» обычно раскрывается как «официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-либо» [3, с. 507]. Однако сходное определение дается и процессу, под которым понимается «ход, развитие какого-либо явления, последовательная смена состояний» [3, с. 507]. Вероятно, такое близкое понимание этих терминов стало одним из оснований для существования различных подходов к юридической природе процедуры и соотношению ее с процессом, а иногда и отождествления этих категорий.

Основная часть

В настоящее время наиболее распространенными являются «широкая» и «узкая» концепция юридического процесса. В науке административного права проведено множество исследований, обосновывающих концепцию широкого подхода к пониманию процесса (административного процесса). Для темы нашего исследования важно в этой теории то, что процесс и процедура понимаются как тождественные понятия, при этом предпочтение отдается понятию «процесс». Так, В.О. Лучин полагал, что грань между процессом и процедурой провести практически невозможно, поскольку нормы процессуального права регулируют общественные отношения, складывающиеся при соблюдении процедуры реализации уполномоченным субъектом своих функций [4, с. 25].

Ученый соглашался с тем, что процесс устанавливает процедуру, а не наоборот.

Концепция широкого подхода к пониманию процесса получила распространение в науке административного права. Г.И. Петров основным назначением административного процесса считал «обеспечение правильности разрешения исполнительными органами различных вопросов… путем принятия нормативных и индивидуальных актов» [5, с. 105]. Позже была разработана управленческая теория административного процесса, которая включила в содержание категории «процесс» не только деятельность по разрешению споров, но и позитивные процедуры. (например, процедуры, связанные с реализацией прав, в этой теории считаются правопредоставительными [6, с. 53, 126-127]).

В науке административного права получила развитие теория административных процедур – формализованной деятельности уполномоченных органов, наделенных функциями публичного управления, связанной с принятием административных актов [7, с. 24]. К.В. Давыдов признавал такую процедуру первичной единицей админи - 7 стративного процесса [7, с. 42]. Он полагал, что процесс состоит из множества элементов – процедур. Таким образом, (административная) процедура – это «юридически результативная последовательность действий субъектов, которые охватывают и регулятивные, и охранительные (юрисдикционные) отношения» [7, с. 47].

Не отрицая глубокую теоретическую проработанность этой концепции, отметим, что она вызывает споры в юридической науке. В первую очередь, этот подход критикуется представителями собственно процессуальных отраслей права, которые придерживаются «узкой» концепции юридического процесса, которые порядок разрешения споров относят к предмету гражданского процессуального права и уголовного процессуального права.

С критикой отождествления процесса и процедуры выступал В.Н. Протасов. Он отмечал, что, признавая такое тождество, исследователи оставляют без внимания те нормы и отношения, которые не связаны с применением права [8, с. 6].

Ученый считал, что правовая процедура – это родовое понятие. В зависимости от характера основного правоотношения, которое она опосредует, на реализацию которого направлена, правовую процедуру он разделял на материальную, процессуальную и правотворческую. Сущность обозначенных видов процедур связана с делением правоотношений на регулятивные и охранительные в зависимости от осуществляемой ими функции. Так, регулятивные правоотношения возникают на основе правомерного поведения субъектов и осуществляются в целях использования права, а сущность охранительных проявляется в защите субъективных прав и осуществлении мер юридической ответственности. Сообразно этому материальные процедуры реализуют регулятивное правоотношение. Такие процедуры являются позитивными, не связаны с наличием спора или защитой права. В охранительных правоотношениях проявляются процессуальные процедуры, то есть это судебный процесс, а также иные юрисдикционные процедуры. Правотворческие процедуры – это процедуры особого порядка, которые существуют для формирования норм [8, с. 13]. С.С. Алексеев также указывал на то, что понятие «процедура» является более общим, процесс же – это особый вид процедуры, которая выражается в «специфических юридических режимах применения права» [9, с. 204]. Рассуждая о невозможности распространения процесса на область положительной административной деятельности, он выразил важное суждение о том, что такой процесс хотя и должен внедряться в любую деятельность органов, имеющих властные полномочия, но он имеет уже качественно иной характер [9, с. 208]. С.С. Алексеев справедливо отмечал, что развитие процедурных форм и институтов не приводит к формированию отдельных отраслей права, поскольку они неотделимы от материально-правового регулирования, поэтому, по его мнению, процедуры «вместе с материально-правовыми институтами включаются в соответствующую материальную отрасль» [9, с. 208]. В качестве примеров отраслей, включающих в предмете своего регулирования процедуры, он приводил и право социального обеспечения.

Таковы основные подходы к соотношению процедуры и процесса. Эту дискуссию не следует считать сугубо теоретико-правовой, поскольку она стала основанием для существования различных подходов и к отраслевой принадлежности процедуры. Так, представители науки права социального обеспечения, а также «материнской» для нее отрасли – трудового права, не только рассматривают процедуры как отдельно взятый порядок действий, этапов, стадий, но и особое внимание уделяют характеристике процедурных норм и правоотношений.

Для начала обратимся к изучению этого подхода в трудовом праве как отрасли, которая до 60-х годов XX века включала в свой предмет правоотношения по государственному социальному страхованию.

Проблема процедур в трудовом праве была рассмотрена Г.В. Хачатрян. По ее мнению, регламентация деятельности неюрисдикционного характера субъектов трудового права связана с применением материальных норм и осуществляется посредством норм процедурных [10, с. 7].

Рассуждая о месте процедурных норм в системе права, она полагала, что «наличие процедурных норм в трудовом праве вызвано необходимостью упорядочения воздействия норм материального права на поведение участников трудовых правоотношений» [10, с. 7] – в этом проявляется производность процедурных норм от материальных, из чего следует и их служебный характер. Отсутствие таких норм чревато препятствиями в реализации материальных прав. Ученый делает вывод о том, что процедурными нормами трудового права регулируются отношения «неюрисдикционного регулятивного характера, складывающиеся в процессе их правоприменительной деятельности либо в связи с процедурой локального нормотворчества» [10, с. 11] – процедурные отношения.

В науке трудового права имеется теория «процедурно-процессуального трудового права», которое объединяет все процедурные и процессуальные нормы в самостоятельную отрасль. Предмет нашего исследования не заключается в анализе аргументов в обоснование этой теории, поэтому мы не даем оценку ее целесообразности, однако отметим, что более убедительными представляются позиции тех ученых, которые говорят о процедурных нормах в трудовом праве. Для целей же проводимого исследования эта теория видится нам интересной, в части изучения процедуры, норм и правоотношений.

Эта теория определяет процедуры как «нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности, обеспечивающий реализацию материальных норм трудового права и основанных на них материальных и нематериальных правоотношений». Такая процедура: 1) имеет самостоятельное юридическое значение по сравнению с иными материальными и процессуальными нормами, 2) включает определенные этапы ее реализации, устанавливаемые в нормативном или индивидуальном порядке, 3) может иметь сложное содержание и включать последовательно сменяющие элементарные процедуры; 4) выступает в качестве гаранта правомерности и результативности деятельности субъектов трудового права; 5) направлена на достижение определенной цели правового регулирования [11, с. 139, 141].

Систему способов и средств реализации и защиты материальных прав авторы объединяют понятием «процедурно-процессуальный механизм». Его состав, по мнению авторов, образуется из трех частей: 1) организационной (организационные нормы, правоотношения и события, а также акты работодателей); 2) процедурной (совокупность материальных и нематериальных процедурных норм и правоотношений, направленных на реализацию материальных норм); 3) процессуальной (совокупность средств защиты трудовых прав) [11, с. 147-148]. Не в полной мере можно согласиться с выделением в названном механизме каждой из его частей (особенно процессуальной), но нам представляется важным то, что авторы при характеристике процедур не рассматривают их изолированно, а проводят взаимосвязи с нормами и правоотношениями. Предложенная концепция механизма видится нам удачной для определения сущности, содержания и соотношения процедур, процедурных норм и правоотношений, поскольку позволяет рассмотреть всю совокупность элементов, составляющих по сути единый механизм реализации материального права конкретного субъекта.

В науке права социального обеспечения также проводились исследования, посвященные процедурам. Однако в большей степени внимание уделялось не процедурам как таковым, а процедурным правоотношениям и реже – процедурным нормам. Так, например, с позиции процедурных правоотношений рассматривал процедуры В.С. Андреев. Он выделял процедурные правоотношения наряду с материальными и процессуальными [12, с. 114], отмечая как их тесную взаимосвязь, так и относительную самостоятельность 1.

Непосредственно же процедуры он изучал только в рамках особенной части отрасли и без отрыва от материальных прав. Отдельно им выделялась процедура назначения пенсии, но также в разделе пенсий, то есть вновь подчеркивалась связь с основным, материальным правом.

А.Д. Зайкин также указывал на наличие в предмете права социального обеспечения помимо основных неосновных отношений по установлению юридических фактов, принятию решений и разрешению споров [13, с. 36, 39]. Он указывал на то, что процедурные правоотношения не могут существовать вне связи с правоприменительной деятельностью и находятся в особой временной связи с материальным правоотношением. Это позволило ему говорить о принадлежности процедурных правоотношений к предмету права социального обеспечения. Ученый отмечал и то, что в тесной связи с такими правоотношениями находятся процедурные нормы, которые закрепляют процедуры, определяющие процесс достижения положительного юридического результата, порядок реализации гражданами прав и процедуры рассмотрения дел о социальном обеспечении [13, с.111, 113].

Такой же подход к процедурным правоотношениям виден в исследовании Р.И. Ивановой и В.А. Тарасовой. Ученые относили к предмету права социального обеспечения помимо материальных также процедурные правоотношения, которые они называли «общественными отношениями, складывающимися при реализации материальных норм отрасли» [14, с. 111]. Они также отмечали, что такие отношения связаны с «поэтапной процедурой реализации гражданами права на соответствующий вид социального обеспечения» [14, с. 112].

Вероятно причиной того, что первые исследования в науке права социального обеспечения были сосредоточены на правоотношениях, а не на нормах или процедурах, является задача, стоящая перед учеными, – определить предмет новой отрасли права, установить, какую совокупность общественных отношений она регулирует.

Первым исследованием в науке права социального обеспечения, в котором подробно исследованы не только состав процедурных правоотношений, но и показана их связь с процедурными 1 В настоящее время можно встретить иной подход по указанному вопросу. См. Воронин Ю.В. Пенсионный процесс: новый поворот в старой дискуссии // Социальное и пенсионное право. 2024. № 2. С. 5-16. 7 нормами и процедурами, является труд В.К. Субботенко. Она, как и В.Н. Протасов, выделяла такие виды юридической процедуры как правотворческая, процессуальная и материальная. Последнюю она также подразделяла на три вида: 1) по установлению юридических фактов; 2) направленную на позитивное установление материального правоотношения и 3) применяемую в процессе реализации материального правоотношения [15, с. 10-12]. В.К. Субботенко отмечала также, что необходимо не только разделять процесс и процедуру, но и точно определять отраслевую принадлежность последних. В дальнейшем предмет своего исследования она сосредоточила на процедурных правоотношениях и нормах, их регулирующих, выделила ряд особенностей, позволяющих говорить о принадлежности процедурных норм и правоотношений к праву социального обеспечения. В.К. Субботенко также, как и вышеупомянутые ученые, видела связь процедурных норм и правоотношений. По ее мнению, правоотношение выступает «проводником нормы права в жизнь» [15, с.10-12]. Мы согласны с таким подходом, поскольку он учитывает юридическую природу процедурных правоотношений и их связь с материальным правом, реализацию которого процедура сопровождает.

Однако В.К. Субботенко не исследовала связь правоотношений и норм с процедурами, с теми стадиями, которые закрепляются в нормах и которые проходят участники правоотношений для реализации материального права. Не были выделены ею и существенные признаки процедур и не сформулировано их понятие.

В науке права социального обеспечения России первое исследование процедурных правоотношений, возникающих при реализации права на пенсию, провел И.Р. Маматказин [16]. Он исследовал правоотношения по социальному обеспечению, определил место в них процедурных правоотношений, а также выявил взаимосвязь процедурных правоотношений с материальными. Е.А.

Бобров при изучении вопроса реализации права на страховую пенсию, сосредоточил внимание не только на правоотношениях, но и на самих процедурах как элементе механизма реализации права.

Он понимал под процедурой «средство осуществления прав», а комплекс таких процедур называет «механизмом реализации права на страховую пенсию». Однако в ходе своего исследования Е.А. Бобров не выявлял существенных различий между собственно процедурами и процедурными правоотношениями, часто рассматривая их в совокупности. Целью процедурных правоотношений он называл «обеспечение реализации пенсионного правоотношения юридическими средствами» [17, с. 33], то есть фактически под процедурами он понимал отдельные юридические средства. Мы полагаем, что такое понимание процедур является слишком широким. В теории права под юридическими (или правовыми) средствами понимаются самые различные правовые явления – права, обязанности, запреты. нормы, договоры и т.д. [18, с.223, 224]. Действительно, и процедуры можно отнести к этому ряду, но эта категория не позволяет выявить хоть каких-то их характерных особенностей и сформулировать их дефиницию. Таким образом, в науке права социального обеспечения отсутствует исследование, в котором выявлялась бы взаимосвязь всей триады элементов процедурного механизма: процедуры, нормы и правоотношения. Большинство исследований было сосредоточено на правоотношениях, некоторое внимание уделялось и нормам. Вероятное объяснение такому подходу мы уже приводили, но добавим, что много лет в процедурах (их этапах, стадиях) сохранялся подход, принятый еще в советское время, в большей степени изменялось содержательное наполнение правоотношений, поэтому их изучение и было более показательным. Однако в настоящее время под влиянием цифровизации мы наблюдаем изменения правового регулирования, которые влияют не только на нормы и правоотношения, но и в целом трансформируют порядок реализации права на социальное обеспечение – меняются стадии, структура, формы и способы осуществления действий. Все это в совокупности и есть процедура. В связи с этим нам представляется важным на основе изложенных выше общетеоретических и отраслевых подходов к пониманию юридической процедуры выделить характерные особенности процедуры в социальном обеспечении (в том числе для права на пенсию как наиболее важного и сложного права с точки зрения механизма реализации) и сформулировать понятие этой категории.

Итак, во-первых, она закреплена в законах и подзаконных нормативных актах. В рамках данной статьи не представляется возможным провести анализ генезиса правового регулирования процедуры, но отметим, что сейчас большинство процедур закрепляется в подзаконных нормативных актах. При этом, например, в сфере пенсионного обеспечения особое значение имеют правила, порядки и административные регламенты 1.

1

См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 02.10.2014 г. № 1015 «Об утверждении Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления страховых пенсий» // Российская газета. № 232. 10.10.2014.; Постановление Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 23.01.2019 г. № 16п «Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по Во-вторых, процедура в социальном обеспечении имеет сложное содержание и состоит из последовательно сменяющих друг друга этапов (стадий).

В-третьих, эти этапы (стадии) осуществляются не любыми субъектами, а только участниками процедурных правоотношений посредством юридически значимых актов поведения (в большинстве случаев действий).

В-четвертых, процедура в социальном обеспечении ориентирована на достижение социально значимого результата – реализацию материального права, предоставление конкретного вида социального обеспечения.

В-пятых, поскольку процедура призвана упорядочивать действия субъектов процедурных правоотношений в целях реализации материального права, она находится с материальным правом в неразрывной связи.

В-шестых, процедура имеет нормативно установленные сроки ее осуществления.

С учетом выделенных критериев можно сформулировать следующее понятие процедуры в социальном обеспечении – это нормативно установленный порядок осуществления юридически значимых действий, совершаемых субъектами процедурных правоотношений в установленные в законодательстве сроки, состоящий из нескольких, последовательно сменяющих друг друга этапов (стадий) и обеспечивающий реализацию материального права на социальное обеспечение.

Уточняя приведенное определение для процедур, применяемых при реализации права на пенсию, отметим, что процедуры в пенсионном обеспечении – это нормативно установленный порядок осуществления юридически значимых действий, совершаемых субъектами пенсионных процедурных правоотношений в установленные в законодательстве сроки, состоящий из нескольких, последовательно сменяющих друг друга этапов (стадий) и обеспечивающий реализацию (осуществление) материального права на пенсию путем ее установления, выплаты и доставки.

Заключение

В заключении отметим, что процедуры выступают основой для реализации материального права на социальное обеспечение (в том числе на пенсию). Определение дефиниции и обозначение основных признаков изучаемого явления – это один из первых и главных этапов для изучения категории. Так как сейчас происхоустановлению страховых пенсий, накопительной пенсии и пенсий по государственному пенсионному обеспечению» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.02.2019. дит активная трансформация процедур, изучение обозначенной проблемы представляется актуальным и своевременным.