Ответственность главы муниципального образования за нарушения, выявленные в ходе реализации его полномочий

Введение

Ответственность главы муниципального образования за свои действия перед населением и представительным органом муниципального образования – один из важных и необходимых элементов института местной власти. Он призван способствовать повышению эффективности деятельности указанного высшего должностного лица муниципального образования [1].

Как показывают последние изменения 1 в системе правого регулирования осуществления местного самоуправления, демонстрирующие значимость данного уровня управления в Российской Федерации, вопрос ответственности главы муниципального образования приобретает все большую актуальность не только с юридической точки зрения, он носит также и политический, этический и социальный аспект. Действия главы муниципального образования формируют доверие граждан не только к институту местного самоуправления, но и к органам государственной власти в целом, несмотря на то что органы местного самоуправления в систему органов государственной власти не входят 2, однако к системе публичной власти имеют самое непосредственное отношение. Это обусловлено также близостью главы местной администрации к народу и наличием у него полномочий, что отождествляет его в глазах простых граждан с государственной властью, особенно в небольших населенных пунктах.

Цель настоящего исследования - рассмотрение феномена ответственности главы муниципального образования в различных аспектах, начиная с правовых основ и заканчивая механизмами контроля и примерами привлечения к ответственности. Формирование представления о природе и содержании ответственности главы муниципального образования позволит укрепить законность, повысить эффективность механизма местного самоуправления, сделать его способным противостоять трудностям и наиболее полно удовлетворять потребности населения.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при осуществлении полномочий главы муниципального образования. Предметом исследования являются полномочия и ответственность главы муници - 1 Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», режим доступа: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&firstDoc =1&lastDoc=1&nd=608457015 (дата обращения: 18.09.2025) 2 Статья 12 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации, режим доступа: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 21.09.2025) пального образования за ненадлежащее их осуществление.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть полномочия главы муниципального образования и определить, какими нормативными правовыми актами они установлены; - установить механизмы осуществления контроля за деятельностью главы муниципального образования; - рассмотреть, какие предусмотрены формы ответственности главы муниципального образования на конкретных примерах.

Исследование данных вопросов позволит глубже понять пределы полномочий главы муниципального образования, выявить проблемные аспекты и предложить пути их решения для укрепления доверия граждан и совершенствования эффективности местного самоуправления.

Основная часть

Ответственность в муниципальном праве – это наступление неблагоприятных правовых последствий для субъектов муниципальных правоотношений в результате принятия ими противоправных решений или ненадлежащего исполнения своих обязанностей [2].

Глава муниципального образования является ключевой фигурой в системе местного самоуправления. Степень его ответственности определяется спектром полномочий, которыми он наделен. Реализуя свои полномочия, глава муниципального образования в рамках своих полномочий обеспечивает жизнедеятельность его жителей, в связи с чем обязан знать и соблюдать множество требований нормативных правовых актов, касающихся различных сфер общественных отношений.

Муниципальная власть является наиболее приближенной к гражданам в силу того, что именно она занята решением злободневных житейских проблем [3].

До настоящего времени полномочия главы муниципального образования определялись Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3, который утрачивает силу с 01.01.2027 в связи с принятием Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» 4 (далее по тексту – Закон № 33-ФЗ).

3

обращения: 19.09.2025)

4

Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/ document/0001202503200023 (дата обращения: 19.09.2025) Поддержание правовых основ на муниципальном уровне в актуальном состоянии, а также их своевременное редактирование и совершенствование под складывающиеся реалии оказывает положительное влияние на формирование гражданского общества, закрепления принципа верховенства закона, повышение правосознания граждан и их участия в жизни общества [4]. Согласно части 1 статьи 19 Закона № 33-ФЗ глава муниципального образования является его высшим должностным лицом. Устав муниципального образования наделяет его необходимыми полномочиями для оперативного и непосредственного решения вопросов, касающихся жизнеобеспечения населения.

Чтобы проанализировать, какими обязанностями и полномочиями обладает глава муниципального образования, обратимся к статьям 19-22 Закона № 33-ФЗ. Следует отметить, что глава муниципального образования наделен особыми полномочиями, которые входят только в его компетенцию. К ним относятся:

- представление интересов муниципального образования: выступает от имени муниципалитета во взаимоотношениях с другими муниципалитетами, органами государственной власти, гражданами и организациями.

- утверждение нормативных актов: подписывает и публикует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, в установленном порядке.

- издание собственных правовых актов:

вправе издавать правовые акты (постановления и распоряжения) в рамках своей компетенции.

- инициация внеочередных заседаний: имеет право требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Помимо перечисленных полномочий, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований могут наделять главу муниципального образования и другими полномочиями. При этом местная администрация, как исполнительный орган, согласно уставу муниципального образования, также обладает полномочиями по решению вопросов жизнеобеспечения населения и реализации переданных государственных полномочий.

Если глава муниципального образования также возглавляет местную администрацию, то он издает нормативные акты от ее имени и отвечает за то, чтобы органы местного самоуправления реализовывали свои полномочия по обеспечению основных потребностей населения и исполнению отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами.

Однако следует различать понятия «глава муниципального образования» и «глава администрации муниципального образования», поскольку они не являются тождественными. Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении от 25.06.2021 № 24-АД21-3-К4, глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования (выборным должностным лицом), наделенным уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава администрации муниципального образования - лицо, замещающее должность муниципальной службы, относящуюся к группе высших должностей, которое возглавляет исполнительно-распорядительный орган (администрацию) муниципального образования и осуществляет руководство им. Глава муниципального образования играет значительную роль по защите и представлению интересов жителей муниципального образования. Его полномочия регламентированы законодательством и уставом конкретного муниципального образования [5].

Рассмотрим теперь более подробно то, какие еще полномочия могут быть у главы муниципального образования на примере устава одной из местных администраций – устава муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края 1 (далее по тексту – Устав города Сочи).

Статьей 35 Устава города Сочи определены полномочия главы города Сочи, который, является главой данного муниципального образования и главой администрации. Полномочия подразделяются на «свои» и полномочия главы администрации, в частности, глава города Сочи руководит деятельностью администрации.

В свою очередь, статьями 40-55 Устава города Сочи определены полномочия администрации в различных сферах общественных отношений. Среди них бюджетные полномочия, полномочия в сфере регулирования земельных отношений, в области градостроительной деятельности, транспорта и связи, в области использования автомобильных дорог, осуществления дорожной деятельности, в области коммунально-бытового, торгового обслуживания населения, защиты прав потребителей, в области жилищных отношений, в сфере образования, социально-культурного обслуживания населения, в области охраны здоровья граждан, развития физической культуры, школьного спорта и массового спорта, в области 1 Устав муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края, принятый решением Городского Собрания Сочи от 29.10.2020 №44, режим доступа: https://gs-sochi.ru/ustav-sochi/ (дата обращения: 19.09.2025) использования и охраны водных объектов, в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов, охраны окружающей среды, лесных отношений на территории города Сочи, в области мобилизационной подготовки, в области территориальной, гражданской обороны и защиты населения и территории города Сочи от чрезвычайных ситуаций, в области обеспечения первичных мер пожарной безопасности, в сфере приграничного сотрудничества, а также в области противодействия терроризму.

Следует отметить, что главе администрации, как лицу, замещающему должность муниципальной службы, необходимо соблюдать должностную инструкцию, которой также определяются его обязанности и полномочия. Рассмотрим это на примере должностной инструкции главы администрации муниципального образования Павловское Суздальского района Владимирской области 1. Помимо обычных распорядительных функций внутри администрации, глава обладает рядом серьезных полномочий: принимает решение о создании унитарного предприятия и утверждает его устав, организует исполнение местного бюджета, распоряжается средствами поселения, заключает договоры и соглашения с государственными органами и общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, подписывает договоры (соглашения) на осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, принимает решения по учреждению печатного средства массовой информации и другие.

Таким образом, сфера ответственности главы муниципального образования может быть настолько широкой, что для организации эффективного исполнения всех полномочий требуется колоссальная юридическая и экономическая грамотность, а также компетентный административный аппарат муниципальных служащих.

Закон № 33-ФЗ обязывает главу муниципального образования соблюдать ограничения, запреты и выполнять обязанности, предусмотренные для лиц, занимающих муниципальные должности, а также быть подконтрольным и подотчетным населению и представительному органу муниципального образования. Кроме того, глава муниципального образования не может исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования ежегодно отчитывается перед представительным органом о своей работе. Если он также руководит местной администрацией, то отчет должен включать информацию о 1 деятельности администрации и других подчиненных ему органов, а также о том, как были решены вопросы, поднятые представительным органом. Переходя к рассмотрению вопроса ответственности лиц, замещающих муниципальные должности, необходимо отметить, что общие положения о такой ответственности закреплены в статье 13 Закона № 33-ФЗ. Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за нарушения Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, устава муниципального образования, а также за ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий.

Конкретизированные положения, закрепляющие такую ответственность, предусмотрены статьей 29 Закона № 33-ФЗ.

Деятельность главы муниципального образования находится под контролем представительного органа, органов прокуратуры, контрольно-счетных органов, а также граждан через механизмы общественного контроля. Выявленные нарушения могут стать основанием для проведения проверок и последующего привлечения к ответственности.

Контроль за соблюдением органами местного самоуправления и их представителями Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и обычных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований и их правовых актов возложен на органы прокуратуры Российской Федерации. Кроме того, государственные органы, уполномоченные осуществлять контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, в соответствии с федеральным и региональным законодательством, проверяют:

соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов, а также муниципальных уставов и других нормативных актов органами местного самоуправления и их должностными лицами при осуществлении ими полномочий, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения и реализации других прав и полномочий; соответствие муниципальных нормативных актов Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам, а также муниципальным уставам.

Необходимо отметить, что уполномоченными органами государственного контроля (надзора) совместно могут проводиться плановые проверки деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в рамках ежегодного плана проверок. Такой план разрабатывается и согласовывается прокуратурой соответствующего субъекта Российской Федерации. Важно отметить, что плановая проверка одного и того же объекта (органа или должностного лица местного самоуправления) не может проводиться чаще, чем раз в два года. Внеплановые проверки проводятся по решению руководителя соответствующего контролирующего органа после получения согласия от прокуратуры субъекта Российской Федерации. Основанием для принятия такого решения являются обращения граждан, юридических лиц, а также сведения, полученные от государственных органов, указывающие на факты нарушений законодательства Российской Федерации, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций, угрозе жизни и здоровью граждан, либо к массовым нарушениям прав граждан.

Таким образом, нарушения, выявленные в ходе осуществления главой муниципального образования своих полномочий, могут повлечь за собой различные виды ответственности.

Наряду с классификацией ответственности главы муниципального образования, в основу которой положены инстанции ответственности, выделяют классификацию в зависимости от отраслевой принадлежности [6].

В целях настоящего исследования автором выявлены следующие категории ответственности главы муниципального образования (с примерами):

Дисциплинарная ответственность. Положения статьи 21 Закона № 33-ФЗ допускают, что глава муниципального образования может быть подвергнут предупреждению или выговору со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Так, например в Алтайском крае утвержден порядок вынесения предупреждения, объявления выговора главе муниципального образования, главе местной администрации муниципального образования Алтайского края, отрешения их от должности 1.

Административная ответственность. Возможна за совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации. К такого рода нарушению можно отнести нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. Наказание предусмотрено статьей 5.59 КоАП РФ. Так, нерассмотрение обращения гражданина послужило основанием для привлечения главы одного из сельских поселений Троицко-Печорского района Республики Коми к административной ответственности 2. Кроме того, Прокуратурой Ордынского района Новосибирской области за формаль- 1 подход в рассмотрении обращений граждан и отсутствие проверки доводов, изложенных в обращении, главе местного сельсовета было внесено представление и возбуждено в отношении него дело об административном правонарушении по указанной статье КоАП РФ 3. Еще одна ситуация связана с нарушением срока оплаты муниципального контракта – администрацией Кожурлинского сельсовета Убинского района Новосибирской области не была произведена оплата работ подрядчика по уборке дорог, что повлекло привлечение к административной ответственности главы муниципального образования по части 1 статьи 7.32.5 КоАП РФ 4.

Гражданско-правовая ответственность.

Вытекает из неисполнения или ненадлежащего исполнения заключенных договоров и может быть предусмотрена, в частности, статьей 1069 ГК РФ. Зачастую такая ответственность возникает после заключения главой муниципального образования договора в отсутствие доведенных бюджетных средств. Так, по результатам оказания исполнителем услуги по техническому обслуживанию уличного освещения в полном объеме, что подтверждается подписанным главой администрации муниципального образования Мамалаевский сельсовет Переволоцкого района Оренбургской области актом приема-передачи выполненных работ (оказанных) услуг, в установленный договором срок обязанность по оплате оказанных услуг не исполнена. Неисполнение главой администрации муниципального образования Мамалаевский сельсовет Переволоцкого района Оренбургской области обязательств послужило основанием для обращения в Арбитражный суд Оренбургской области 5.

Уголовная ответственность. Распространены коррупционные преступления: получение взятки, коммерческий подкуп, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий. Квалифицируются, в основном, по пункту «в» части 5 статьи 290 «Получение взятки», части 3 статьи 159 «Мошенничество, части 2 статьи 292 «Служебный подлог» УК РФ. Так, в Иркутской области осужден глава муниципального образования за получение взятки и превышение полномочий 6. А в Архангельской облаrazyasnyaet news/5879645/ (дата обращения: 21.09.2025) 5 Режим доступа: https://судебныерешения.

рф/60543527 (дата обращения: 20.09.2025) 6 сти глава одного из муниципальных образований признан виновным в мошенничестве и в злоупотреблении должностными полномочиями 1. В Ростовской области за незаконные действия судом вынесен приговор в отношении бывшей главы муниципального образования за предоставление в аренду земельных участков для растениеводства без соблюдения конкурсной процедуры 2.

А экс-глава администрации Мичуринского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области оказался на скамье подсудимых за мошенничество в отношении прав на земельные участки стоимостью более 50 миллионов рублей 3.

Значительное количество преступлений совершают руководители муниципальных органов низшего звена (небольшого сельского поселения), которые обладают небольшими полномочиями и получают взятки в небольшом размере, порой до 500 рублей, а в ряде случаев – до 10 тыс. рублей [7].

Важно отметить, что привлечение главы муниципального образования к ответственности имеет ряд сопровождающих этот процесс особенностей, обусловленных его статусом:

- процедура отстранения от должности:

досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, как правило, осуществляется по решению представительного органа местного самоуправления или в судебном порядке, в соответствии с основаниями, предусмотренными федеральным законодательством и уставом муниципального образования. Это может быть связано с выражением недоверия, нарушением законодательства, утратой доверия и т.д. Так, губернатор Новосибирской области обратился в суд с требованием досрочно прекратить полномочия главы рабочего поселка Линево Новосибирской области, где ранее произошел коммунальный спор и было возбуждено дело о мошенничестве, в связи с утратой доверия 4.

- отставка: представительный орган муниципального образования вправе удалить главу в отставку по инициативе депутатов этого органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Ответственность органов местного самоуправления является как раз одной из гарантий щения: 20.09.2025) 1 Режим доступа: https://arh.sledcom.ru/news/ item/1808288/ (дата обращения: 20.09.2025) 2 Режим доступа: https://мвд.рф/news/ item/18477321/ (дата обращения: 20.09.2025) 3 Режим доступа: https://tass.ru/ proisshestviya/24049069 (дата обращения: 21.09.2025) реальности местного самоуправления, характеризующих законность деятельности местного самоуправления и одновременно защиту интересов населения [8].

Заключение

Проведенное исследование показало, что наличие законодательно установленных механизмов привлечения к ответственности главы муниципального образования за нарушения, выявленные в ходе реализации его полномочий, служит гарантом законности, эффективности управления и защиты прав граждан. Разнообразие видов ответственности и установленные законом процедуры ее применения призваны обеспечить надлежащее исполнение главой своих обязанностей и предотвратить злоупотребления властью. Важно, чтобы механизмы контроля (надзора) и привлечения к ответственности действовали эффективно, обеспечивая подотчетность глав муниципальных образований перед населением и законом. В этой связи необходима дальнейшая научная проработка вопроса о механизмах, обеспечивающих прозрачность деятельности главы муниципального образования, предотвращение нарушений в ходе реализации им своих полномочий, а также повышение эффективности выявления допущенных нарушений.