Правовые аспекты проведения аукциона как способа заключения государственного (муниципального) контракта

Всовременных экономических условиях одним из востребованных способов заключения государственного (муниципального) контракта являются аукционы, которые привлекают широкий круг хозяйствующих субъектов на договорной основе к участию в публичных закупках. Такие государственные и муниципальные контракты нуждаются в особом внимании, поскольку процесс их заключения регулируется рядом специальных законодательных актов, обладающих высокой степенью детализации. Эти нормативные правовые акты влияют на все этапы взаимодействия сторон, от выбора поставщика и определения условий закупки до завершения исполнения контракта.

Особенная правовая природа государственных и муниципальных контрактов требует глубокого анализа тех черт, которые отличают их, чтобы обеспечить их эффективное правоприменение и способствовать достижению целей, ради которых они заключаются. С помощь публичных закупок осуществляется поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, поддержка отечественного производителя, удовлетворения публичного интереса. Они способствуют эффективному расходованию бюджетных средств, стимулируя развитие инфраструктуры, социальной сферы и технологий. Поэтому на сегодняшний день, государственный (муниципальный) контракт является незаменимым элементом системы обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах (работах, услугах). Принимая во внимание значительный объем государственных закупок, их правовое регулирование занимает центральное место в обеспечении прозрачности и конкуренции.

Согласно общим нормам, правовая регламентация торгов в концентрированном виде закреплена всего лишь в четырех статьях: в ст. 447-449.1 ГК РФ [1, ст. 3301], Так путем организации и проведения торгов может быть заключен любой договор, если только это не противоречит его существу. Такой договор будет заключаться с лицом, выигравшим торги (п. 1 ст. 447 ГК РФ). Торги проводятся в форме аукциона или конкурса (п. 4 ст. 447 ГК РФ). Согласно п. 4 ст. 447 ГК РФ, выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену. Представляется, что для целей регулирования порядка организации и проведения аукциона в сфере закупок такое определение вряд ли подходит, поскольку победителем такого аукциона будет считаться участник, который предложил наименьшую цену заключения контракта.

Стоит отметить, что в современном законодательстве нет четких определений аукциона и конкурса, в связи с чем наблюдается их смешение в различных нормативных актах. Из смысла ст. 447 ГК РФ ясно, что термин «торги» выступает родовым по отношению к терминам «аукцион» и «конкурс», которые являются формами проведения торгов. То есть можно (правда, не совсем точно) употреблять выражения: торги (аукцион); торги (конкурс), но никак нельзя «торги и аукцион», «торги и конкурс», «торги, конкурс, аукцион». Торги соотносятся с аукционом и конкурсом как общее и частное. Определение торгов как способа заключения договора раскрывает функциональный аспект торгов, а заключение договора будет выступать в качестве функции торгов.

Зачастую торги являются единственным способом заключения гражданско-правового договора, они уже нашли свое место в сфере закупок определенных товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц, проводятся для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в сфере банкротства, приватизации и др. [2, с. 53]. Развитие рыночной системы экономики повлекло за собой объективную необходимость динамичного включения и распространения цифровизации и информатизации в Российской Федерации [3, ст. 1119], под которой понимают переход взаимодействия всех участников закупочной деятельности в электронную форму, поэтому особый интерес представляют аукционы, проводимые в электронном формате. На сегодняшний день, цифровые технологии являются закономерным стабилизатором соблюдения принципа открытости и прозрачности всей контрактной системы, которые являются гарантом обеспечения честной конкуренции в сфере закупок. Поэтому электронные аукционы получают особую актуальность и значимость, которая говорит нам о том, что сфера закупок в первую очередь строится на таком базисном принципе как открытость и прозрачность информации о проведении закупки. Все необходи- мые сведения о цифровизированной закупке комплектуются, обрабатываются, хранятся и направляются посредством единой информационной системы в сфере закупок в сети Интернет. Предоставляется открытый доступ для ознакомления в любое время с информацией, находящейся в общедоступной части официального сайта единой информационной системы.

Электронные аукционы, проводятся не только в добровольной форме, но и являются обязательными для проведения в определенных областях хозяйственной деятельности. Они зачастую служат единственным способом заключения государственного (муниципального) контракта. Например, обязательные электронные аукционы проводятся в сфере закупок определенных товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц, закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в сфере банкротства, приватизации и др. На сегодняшний день, электронные аукционы охватывают как частноправовую, так и соответствующую часть публично-правовой сферы, способствуют свободе предпринимательской деятельности, что является одним из важнейших условий честной конкуренции между участниками закупочной деятельности.

В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 44-ФЗ) [4, ст. 1652], конкурентные закупки в основном проводятся в электронной форме, другая форма (на бумаге) осталась лишь только для некоторых закрытых процедур. Что касается закрытых конкурентных способов, то они применяются в случаях закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну; закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта; закупок услуг по страхованию, транспортировке, охране (ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов) и иных закупок.

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, а любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с действующим законодательством о контрактной системе стать поставщиком, подрядчиком или исполнителем.

Немаловажный момент проведения электронного аукциона состоит в том, что такая форма проведения торгов в большинстве случаев уменьшают риск сговора между участниками аукциона, способствует определению реальной цены, соответствующей рыночной динамике, снижению давления на потенциальных конкурентов.

Необходимо отметить, что в Законе о контрактной системе, пришедшем на смену Федеральному закону от 21.07.2013 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», термин «торги» уже отсутствует, а используется понятие «конкурентные способы определения поставщика». Так, одним из способов определения поставщиков является аукцион (открытый аукцион в электронной форме, закрытый аукцион, закрытый аукцион в электронной форме (п. 2 ст. 24 Закона № 44-ФЗ). Тем самым законодатель отказался от использования термина «торги», а применил более широкое понятие «конкурентный способ определения поставщика», включающие как торги (в форме конкурса и аукциона), так и запрос котировок, и запрос предложений. Отсутствие термина «торги» из Закона № 44-ФЗ не свидетельствует о том, что конкурентные способы определения поставщика в виде аукциона или конкурса не являются торгами. Однако как показывает практика, суды при рассмотрении дел в данной сфере до сих пор используют термин «торги» относительно конкурентных способов определения поставщика.

Аукцион определяется как способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта. Закон № 44-ФЗ трактует электронный аукцион как конкурентный способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при проведении которого, победителем признается участник закупки, заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении о проведении закупки и который предложил по результатам проведения процедуры подачи предложений о цене контракта или о сумме цен единиц товара, работы, услуги (в случае, предусмотренном ч. 24 ст. 22 № 44-ФЗ) наиболее низкую цену контракта, наименьшую сумму цен таких единиц либо в случае, предусмотренном п. 9 ч. 3 ст. 49 № 44-ФЗ – наиболее высокий размер платы, подлежащей внесению участником закупки за заключение контракта (п. 5 ст. 24 № 44-ФЗ).

Особенность проведения электронных процедур заключается в том, что все операции в рамках конкурентного определения поставщика – направление участниками запросов о разъяснениях, заявок на участие в закупке, предложений о цене контракта, предоставление комиссии по закупкам доступа к заявкам, сопоставление предложений, формирование протоколов, а также заключение контракта с победителем закупки – происходят на одобренных Правительством РФ электронных площадках. Закон № 44-ФЗ отдельно закрепляет порядок и требования для каждого из способов определения поставщика в электронной форме.

Что касается правовой регламентации организации и проведения аукционов, нужно отметить, что основным законодательным актом в данной сфере является упомянутый Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный закон не раз подвергался реформированию, в частности в отношении способов определения поставщика, при этом изменения имели разноплановые тенденции, то в пользу упрощения и сокращения количества процедур, то в сторону расширения применяемых процедур. Такая ситуация заставляет задуматься о причинах таких решений законодателя и их последствий в целях дальнейшего совершенствования правового поля в данной сфере.

В соответствии с ФЗ № 44-ФЗ с 2013 года аукцион стал проводиться в обязательной электронной форме, а с 2021 года в числе состязательных способов определения поставщиков заняли свою нишу конкурсы, запрос котировок и запрос предложений только в электронной форме [5, ст. 7767]. Электронная форма проведения торгов нашла отражение и в Гражданском кодексе РФ. Так, в связи реформированием гражданского законодательства торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом (п. 4 ст.447 ГК РФ). Попытки дальнейшего развития деятельности по унификации законодательного регулирования электронной формы в данной сфере были предприняты и в соответствующих законопроектах, в проекте: Федерального закона «Об открытых торгах в Российской Федерации», Федерального закона «Об электронных торгах в Российской Федерации», подготовленные Минэкономразвития России [6, с. 174-177]. На сегодняшний день, доля контрактов государственных (муниципальных) закупок, заключаемых по результатам электронных аукционов продолжает расти, а такой способ определения поставщика является менее затратным, что позволяет экономить значительную часть бюджетных средств. Отношения в данной сфере за последние годы направлены на развитие и совершенствование электронной формы, рынок государственных закупок продолжает находиться в состоянии цифровизации и информатизации, направленной на продолжение электронизации экономических процессов в рамках российской контрактной системы.