Юрисдикционные полномочия банка России в призме защиты прав потребителей финансовых услуг

С 2013 года Банк России является участником административно-деликтного производства. Подобное решение законодателя, с одной стороны, окончательно закрепило за Центральным Банком России статус финансового мегарегулятора страны, а с другойсущественно расширило его юрисдикционные полномочия. Юридическая ответственность, применение отдельных мер правового принуждения, способствуют обеспечению законности, ведь носят «... публичный, а не частный характер, так как именно государство призвано охранять существующий правопорядок в обществе…» [1, с. 312].

Тем не менее, несмотря на необходимость достижения данной цели, возможность участия Банка России в производстве по делам об административных правонарушениях, научным сообществом, была воспринята крайне неоднозначно.

М.Г. Кальней отмечает, что правовой статус Банка России, полноценно не определен, и, согласно Федеральному Закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 86 - ФЗ (далее - ФЗ № 86) Центральный Банк РФ он является юридическим лицом, в связи с чем, существенно отличается по функциональным и организационным признакам от иных субъектов, уполномоченных на рассмотрение дел об административных правонарушениях [2, с. 78]. Гончарук Н.С., Кулаженкова Н.В. считают, что действующее правовое регулирование привлечения Банком России организаций к административной ответственности противоречиво; в доктрине административного, финансового права, не сложилось единства мнений относительно определения правовой природы мер, которые уполномочен применять Банк России к участникам финансового рынка [3, с. 128]. Таким образом, исследователи отмечают, что предусмотрение ст.23.74 в КоАП РФ было преждевременным, и напротив, повлекло за собой сложности при применении Центральным Банком мер публично-правовой ответственности к финансовым организациям, по причине образовавшихся правовых коллизий между банковским законодательством и законодательством об административных правонарушениях [4, с. 86].

Статистика показывает, что общий уровень законности на финансовом рынке с трудом можно назвать благоприятным. В 2025 году Банк России констатировал увеличение нарушений прав потребителей финансовых услуг, в т.ч. в области потребительского кредитования, со стороны кредитных организаций, которые, в общей доле выявленных нарушений, по состоянию на июнь 2025 г., составляют 61,3% (в 2024 году - 56,5%) [5]. Рост нарушений в финансовой сфере, повышает актуальность рассмотрения проблемы эффективности и результативности применения финансовым мегарегулятором мер юридической ответственности к финансовым организациям. Почему же, при наличии возможности привлечения банков к юридической ответственности, широкой нормативно-правовой базы, обозначенная ситуация только усугубляется?

Дискуссионными вопросами в теории административного и финансового права, выступают вопросы соотношения применения Банком России финансово-правовых и административно-правовых санкций, к кредитным организациям, за нарушение ими законодательства о банках и банковской деятельности.

Банк России, за нарушение Федеральных Законов, нормативных актов и предписаний Банка России и проч., правомочен наложить на кредитную организацию штраф (ст.74 ФЗ № 86). Между тем, в КоАП РФ существует ст.15.26, которой предусмотрена административная ответственность банков за нарушение ими законодательства о банках и банковской деятельности. И согласно санкции статьи, Банк России также вправе наложить на коммерческий банк штраф, т.е. подвергнуть его мере публично-правовой ответственности.

В связи с данным, по мнению Хихинашвили Л.Г., Карпухина Д.В., - «...возникает правовая коллизия среди норм, касающейся административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности…» [6, с. 215]. Власов К.А., Беляков А.П. указывают, что штраф, налагаемый Банком России на кредитные организации в порядке ст. 74 ФЗ № 86, представляет собой полноценную меру юридической ответственности, поэтому, между содержанием данной статьи и ст.15.26 КоАП РФ, возникло закономерное противоречие [7, с. 43]. Степанова В.В. полагает, что содержание ст.74 ФЗ № 86 и ст.15.26 КоАП РФ практически тождественно, в связи с чем, «...трудно определить, где заканчиваются границы административной ответственности и начинаются полномочия и компетенция финансовой ответственности…» [8]. По мнению подавляющего большинства ученых, положения ФЗ № 74 и КоАП РФ в отношении осуществления Банком России юрисдикционных полномочий, дублируют друг друга, что во многом нарушает отправное начало юридической ответственности – «non bis in idem». Тем не менее, с указанными позициями, мы полностью согласиться не можем.

В первую очередь, размер и условия наложения штрафа на кредитную организацию между ст.74 ФЗ № 86 и ст.25.26 КоАП РФ разнятся. Если в ст.74 ФЗ № 86 штраф, указан в процентном соотношении к уставному капиталу кредитной организации, то в ст.15.26 санкция изложена в фиксированном размере.

Во-вторых, в п. 1,2,3 ст.74 ФЗ № 86, указывается на множественность оснований применения штрафных санкций Банком России к кредитным организациям в то время, как единственным основанием административной ответственности служит исключительно административное правонарушение.

В - третьих, разнится и процессуальный порядок наложения Банком России штрафа. Если производство по делу об административном правонарушении четко регламентировано КоАП РФ (гл.28 - 29, 30 - 32), то порядок наложения штрафа на кредитную организацию в ФЗ № 86 в принципе не отражен. Банк России самостоятельно устанавливает его основы.

На наш взгляд, главным «камнем преткновения», в рассматриваемой сфере, является итоговый размер налагаемого Банком России штрафа.

Это и влечет за собой научные обсуждения необходимости трансформации банковского и административно-деликтного законодательства. Ведь «...

величина штрафов, установленных КоАП РФ, характеризуется своим небольшим размером…» [9, с. 192], в отличии от итоговой суммы штрафов, указанных в ст.74 ФЗ № 86. При этом, кредитные организации, зачастую, не согласны с размерами, налагаемыми на них Банком России штрафов, и успешно оспаривают их в судебном порядке.

В качестве примера рассмотрим Постановление Арбитражного суда Уральского округа [10]. Банк России выявил в деятельности ПАО «Нико-Банк» нарушения Федерального Закона “О потребительском кредите (займе)» от 21.12.2013 № 353 - ФЗ. По результатам надзорных мероприятий, Нико-Банк был подвергнут штрафу в порядке ст.74 ФЗ № 86 в размере 300 000 руб. Не согласившись с решением финансового мегарегулятора, Банк обратился в суд и заявил требования о признании решения Банка России «...недействительным в части размера штрафа, превышающего 30 000 рублей…». Суд первой инстанции удовлетворил требования Нико-Банка.

Не согласившись с судебным решением, Банк России, подал жалобу, в которой просил отменить состоявшееся решение, по причине неправильного применения Арбитражным судом норм материального права, - «...Нико-Банк допустило нарушение требований Федерального закона № 353-ФЗ «...» которое подпадает под действие статьи 74 Федерального закона № 86-ФЗ «...» и не поглощается диспозицией части 2 статьи 15.26 КоАП РФ…».

Рассмотрев жалобу Банка России, суд кассационной инстанции поддержал позицию суда первой инстанции, указав, что «...Банком России «...» в действиях общества «Нико-Банк» установлено нарушение не только Федерального закона № 353-ФЗ, но и требования Указания Банка России «...» объективная сторона правонарушения, описанного в статье 15.26 КоАП РФ, идентична статье 74 Федерального закона № 86-ФЗ «...»

часть 2 статьи 15.26 КоАП РФ устанавливает административную ответственность «...» в за несоблюдение обязательных нормативов в виде штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. «...» судами сделан правильный вывод о том, что состав статьи 15.26 КоАП РФ поглощает состав статьи 74 Федерального закона № 86…». Анализ судебной практики по рассматриваемым вопросам, приводит нас к следующим выводам.

При вышеописанном подходе судов, и превалировании значения положений ст.15.26 КоАП по сравнению со ст.74 ФЗ № 86, в части размера налагаемого штрафа на кредитные организации, значение мер финансово-правового принуждения, которые Банк России правомочен применять самостоятельно, в порядке ФЗ № 86, уничтожено. Судебная практика, в действительности, «блокирует» возможность осуществления Банком России своих юрисдикционных полномочий по наложению штрафов, выраженных в процентном соотношении по отношению к уставному капиталу финансовых организаций, несмотря на то, что, данная мера легальна и составляет его исключительную компетенцию.

И как такое обстоятельство, соответствует принципу независимости Центрального Банка РФ (ч.1 ст.1 ФЗ № 86)?

Складывающаяся правовая ситуация достаточно парадоксальна. Исходя из классификации нормативно-правовых актов, ФЗ № 86, как и КоАП РФ, являются Федеральными Законами. Вследствие чего, оба законодательных акта имеют одинаковую юридическую силу. Кодифицированный нормативно-правовой акт не может считаться «более юридически значим», ибо, он также действует в качестве Федерального Закона, как и некодифицированный. В связи с чем представляется, что определение размера штрафа за нарушение кредитными организациями требований федерального законодательства о банках и банковской деятельности, только лишь в порядке и пределах, предусмотренных ст.15.26 КоАП РФ, делает ст.74 ФЗ № 86 «безжизненной» и существенно ограничивает полномочия Банка России в рамках проводимого им банковского надзора.

Из представленного в качестве примера судебного решения усматривается, что арбитражные суды рассматривают ч.2 ст.15.26 КоАП РФ в качестве нормы, «поглощающей» ч.1 и ч.2 ст.74 ФЗ № 86. Действительно, в диспозиции ч.2 ст.15.26 КоАП содержится крайне оценочное понятие, - нарушение «иных обязательных требований» (кредитной организацией, выделено мной, - К.Т.). В свою очередь, ч.1, ч.2. ст.74 ФЗ № 86 предусматривают возможность наложения штрафа на кредитную организацию за нарушение ей федеральных законов, нормативных актов Банка России, которые, по сути, и устанавливают перечень обязательных требований, предъявляемых к банкам.

Но должно ли данное обстоятельство, автоматически влечь за собой прерогативу штрафных санкций, предусмотренных КоАП РФ по отношению к санкциям, указанных в ФЗ № 86? Видится, что нет. Часть 2 ст.15.26 КоАП РФ предусматривает санкцию для банков - штраф в размере от 10 000 до 30 000 тысяч рублей. В современных условиях, ведущая роль в экономике государства отдается предпринимательскому сообществу, в т.ч. коммерческим банкам. Поддерживая бизнес-сообщество, государство изменяет и правовую политику в отношении него, таким образом, действует в рамках его интересов. Именно поэтому ежегодно, разрабатывается и принимается множество правовых норм, предназначение которых состоит в улучшении правового положения предпринимательства. Ведь иное может повлечь риск обострения экономических противоречий и кризисов, что не выгодно ни одному участнику экономических отношений.

Но не только законодательные нормы, но и судебная практика, как видно из представленного:

выше судебного решения, следуют данной логике, назначая штрафы банкам за нарушение обязательных требований в ничтожно малом размере.

Параллельно с этим, наблюдается тенденция к росту допускаемых ими нарушений, особенно в области потребительского кредитования, о чем мы упоминали в начале настоящей работы. Очевидно, что штраф для кредитных организаций, варьирующийся от 10 000 до 30 000 тысяч рублей крайне неэффективен, и не оказывает должного воздействия на банки несмотря на то, что, защита прав потребителей финансовых услуг является важной направлением деятельности Банка России, а КоАП РФ преследует цели не только по защите прав граждан, но и предупреждения совершения административных деликтов. Однако должную превенцию на банки такие санкции оказать не могут. В общей сумме, чистая прибыль коммерческих банков, в 2024 году достигла рекордных 3,8 трлн. рублей [11]. Даже уплата банками штрафов по ч.2, ч.3 ст.15.26 КоАП РФ в максимальном размере (30 000 тыс.руб.), при имеющейся «чистой прибыли», в любом случае, не влечет никаких ощутимых финансовых и правовых для них последствий.

Имеющиеся законодательные противоречия и судебные позиции, приводят нас к выводу о том, что только финансово-правовые меры принуждения, предусмотренные ст.74 ФЗ № 86, и, налагаемые Банком России, могут оказать должное воздействие на кредитные организации, в части необходимости соблюдения действующего законодательства, особенно касающегося взаимодействия с гражданами по вопросам заключения банковских сделок. Ведь кредитными организациями они воспринимаются гораздо серьезнее. Поэтому, в целях преодоления имеющихся коллизий между банковским и административно-деликтным законодательством, полагаем целесообразным исключить из диспозиции ч.2 ст.15.26 КоАП РФ указание «...иные обязательные требования». Это внесет ясность по поводу определения конкретного вида нарушения (в т.ч. его отраслевой принадлежности), порядка привлечения к юридической ответственности, а также позволит сохранить автономность Банка России в области банковского регулирования и надзора.

Не менее значимые вопросы возникают и при реализации Банком России юрисдикционных полномочий в сфере страхования.

Страхование является одним из видов экономической деятельности, осуществляемый исключительно на основании лицензии [12]. И именно Банк России, осуществляет полномочия по лицензированию страховых организаций, а также осуществляет контроль за соблюдением ими лицензионных требований.

Более того, в случае их нарушения, он обладает полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в отношении субъектов страховой деятельности (ст.23.74, ст.15.34.1 КоАП РФ). Но привлечение страховых организаций к административной ответственности, по данному основанию, встречается крайне редко.

Банк России обратился в Арбитражный суд г. Москвы с требованиями о привлечении страховой организации АО «Согаз» к административной ответственности по ч.3 ст.14.1. КоАП РФ [13]. В обосновании требований указывалось, что в ходе проведения контрольного мероприятия, Банк России установил, что при заключении договора ОСАГО в электронной форме, страховщик не довел до сведения потребителей финансовых услуг информацию, необходимую для заполнения заявления на предоставление услуг по страхованию, что, по мнению Центрального Банка, нарушает права страховщиков. Но суд отказал в удовлетворении заявленных требований по причине истечения срока давности привлечения организации к административной ответственности, - «...

разрешая вопрос об административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований «...»

предусмотренных специальным разрешением «...» повлекшее нарушение прав потребителей, компетентные субъекты обязаны обеспечить при применении к лицам, в отношении которых ведется производство по делу «...» по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ «...» соблюдение общего (трехмесячного) срока давности привлечения к административной ответственности». Указанная позиция, впервые была сформулирована Конституционным судом Российской Федерации (далее - КС РФ) в 2019 году [14]. КС РФ указал, что в случае, если административное правонарушение, связанное с нарушением лицензионных требований, одновременно повлекло за собой ограничение и (или) нарушение прав потребителей, то, применению подлежит общий срок давности привлечения к административной ответственности, а не специальный, установленный КоАП РФ при нарушении юридическими лицами законодательства о защите прав потребителей (1 год, ст.4.5. КоАП РФ). Но должностное лицо или орган, ведущий производство по делу, правомочен дополнительно, привлечь организацию, по другому составу правонарушения, объектом которого служат общественные отношения, связанные с правами потребителей, при наличии к тому оснований.

К сожалению, позиция, высказанная КС РФ, не может применяться универсально. Действительно, в той ситуации, которую анализировал КС РФ, возможность дополнительного привлечения к административной ответственности у должностного лица, ведущего производство по делу, по иному составу правонарушения, имелась. Но у Банка России, выявляющего нарушения ч.3 ст.14.1. в деятельности страховых организаций, повлекших нарушение прав потребителей финансовых услуг, в настоящее время, ее нет, причем как с точки зрения отсутствия в КоАП РФ необходимого состава административного деликта, так и компетенции по составлению протокола об административном правонарушении.

Согласно положениям КоАП РФ к компетенции Банка России не относится составление протокола об административном правонарушении, предусмотренного ч.1 ст.14.8 КоАП РФ, если страховая организация не предоставляет необходимую информацию для потребителя при заключении договора страхования. Производство по данному делу полностью относится к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Конечно, в КоАП РФ, имеется статья 15.34.1, которая регламентирует административную ответственность страховых организаций, за нарушение прав потребителей финансовых услуг. Но ее диспозиция не содержит указания на нарушение страховой организаций порядка предоставляния (размещения) необходимой информации для страхователей. В итоге, Банк России не может привлечь страховую организацию к административной ответственности ни по ст.14.8. КоАП РФ, ни по ст.15.34.1., и права потребителей финансовых услуг остаются незащищенными.

Видится, что неким выходом из сложившейся ситуации может выступить внесение изменений в ст.14.1. КоАП РФ в форме ее дополнения ч.3.1., как материального состава административного правонарушения, с указанием правовое последствие, в виде нарушения прав потребителей, в т.ч. финансовых услуг. На наш взгляд, это позволит Банку России, во - первых, соблюдать сроки, в рамках которых допускается привлечение к административной ответственности страховых организаций, а во - вторых, не оставлять без внимания допущенные ими нарушения, и как следствие, применять надлежащие меры правового реагирования.

В связи с этим, целесообразно дополнить ст.14.1. ч. 3.1. КоАП РФ в следующего содержания:

«3.1. Деяние, предусмотренное частью третьей настоящей статьи, повлекшее нарушение прав потребителей», - влечет…» Резюмируя изложенное следует сказать, что рассмотренные правовые ситуации демонстрируют, что в ряде случаев Банк России не в состоянии реализовать свои юрисдикционные полномочия по применению санкций в отношении участников финансового рынка, допускающих нарушения прав потребителей финансовых услуг. Подобное обстоятельство, лишает, какого - либо смысла сам проводимый им банковский надзор и банковское регулирование. Но у данного факта есть и обратная сторона. В дискурсе рассматриваемой проблематики ею выступают, с правовой т.з., нарушенные права граждан, которые остаются необеспеченными. До момента, пока обозначенные нами противоречия в праве и экономике будут сохраняться, качественного улучшения в области соблюдения прав потребителей финансовых услуг наблюдаться не будет.