Понятие и сущность комплексной безопасности арктической зоны Российской Федерации: публично-правовое исследование

Вопросы обеспечения региональной безопасности свойственны не только для федераций, однако обеспечение национальной безопасности в федеративном государстве априори подразумевают региональный компонент. Национальная безопасность не может быть должным образом обеспечена по стране в целом, если в тех или иных регионах отсутствует должное состояние защищенности национальных интересов.

В условиях современных угроз российской федеративной государственности необходимо выстроить правовую систему обеспечения региональной безопасности (включая федеральный и региональный компоненты), которая должна основываться на мощном теоретическом фундаменте.

Применительно к понятию «региональная безопасность» следует отметить, что в действующем российском законодательстве и документах стратегического планирования на сегодняшний день отсутствует такое легальное определение. Вместе с тем в субъектах Российской Федерации функционируют органы исполнительной власти, имеющие в своем названии рассматриваемое словосочетание (например, «Департамент региональной безопасности и противодействия коррупции города Москвы», «Министерство региональной безопасности Омской области» и другие). В этой связи стоит согласиться с Д.В. Ирошниковым, который отмечает о существовании значительной концептуальной неопределенности, не позволяющей сформировать полноценный правовой режим обеспечения региональной безопасности [7].

Для целей настоящей статьи региональную безопасность можно понимать как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в том или ином регионе страны от внешних и внутренних угроз, гарантирующее устойчивое развитие региона.

Можно выделить следующие уровни региональной безопасности:

– безопасность макрорегиона (Арктической зоны, Северо-Кавказского региона, Дальневосточного федерального округа и т.п.)

– безопасность региона (субъекта Российской Федерации); – безопасность района (внутри территории субъекта Российской Федерации); – безопасность города (в том числе мегаполиса) или иного муниципального образования.

Что касается места региональной безопасности в системе национальной безопасности страны, можно считать аксиомой такую теоретическую модель (характерную не только для федераций), согласно которой национальная безопасность складывается и включает в себя региональную безопасность применительно ко всем регионам страны. Иными словами, если в том или ином регионе безопасность не обеспечена должным образом, то в этом случае говорить об обеспечении национальной безопасности можно лишь с определенной оговоркой.

При этом необходимо соблюдать баланс жизненно важных интересов того или иного региона и национальных интересов страны, причем последние должны оставаться в приоритете. В этом ключе при осуществлении региональной политики федеральная власть может перераспределять ресурсы таким образом, чтобы национальные интересы обеспечивались не в ущерб регионам, но и региональные интересы не должны диктовать векторы обеспечения национальной безопасности.

Современная концепция правового обеспечения региональной безопасности в Российской Федерации должна быть создана с учетом следующих факторов:

– строгое соблюдение принципов обеспечения безопасности, установленных Федеральным законом «О безопасности»; – корреляция с положениями Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года; – нацеленность на достижение национальных интересов и стратегических национальных приоритетов, зафиксированные в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации; – учет новых угроз безопасности (включая опыт противодействия коронавирусной инфекции), в том числе связанных с проведением специальной военной операции; – интеграция с трансформационными процессами в действующем российском законодательстве о безопасности.

При построении системы обеспечении региональной безопасности в России нельзя не учитывать следующие особенности российского федерализма.

К первой особенности можно отнести то, что республики в составе Российской Федерации обладают особым конституционным статусом.

Это обстоятельство неоднократно становилось основой для появления сепаратистских тенденций в некоторых регионах страны.

Второй особенностью российского федерализма можно назвать существование федеральных округов. Несмотря на то, что федеральные округа не упоминаются в Конституции и не входят в систему федеративного устройства, не являются административно-территориальными образованиями, а представляют собой лишь управленческое звено, созданное «для координации и контроля центром развития Субъектов Российской Федерации» [4] их наличие накладывает отпечаток на реализации вертикали публичной власти.

Более того, одна из основных задач полномочного представителя Президента в федеральном округе – представление главе государства регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе [17]. П.В. Пашковский справедливо отмечает, что нельзя анализировать безопасность субъекта Российской Федерации без учета поля сопряженности как с другими субъектами Федерации, так и с федеральными округами [12].

В контексте роли федеральных округов в обеспечении региональной безопасности А.В.

Шевченко справедливо отмечает об отсутствии единого подхода к оценке степени угроз и унификации показателей безопасности в рамках федеральных округов и субъектов Федерации [15].

Представляется, что эту проблему необходимо решить посредством осуществления федерального и регионального стратегического планирования.

Третьей особенностью является наличие в составе территории России федеральной территории. Такая возможность появилась после внесенных в Конституцию Российской Федерации поправок в 2020 году, согласно которым «на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом».

На сегодняшний день в составе Российской Федерации в 2020 году создана одна федеральная территория – «Сириус» [18]. Стоит согласиться с теми исследователями, которые отмечают стратегическое значение федеральных территорий для обеспечения национальной безопасности [5].

Эти особенности российского федерализма, равно как и другие территориальные характеристики Российской Федерации необходимо учитывать для создания эффективной правовой системы обеспечения региональной безопасности.

Одной из ключевых проблем в обеспечении региональной безопасности в России является излишняя децентрализация, отсутствие эффективных механизмов управления, контроля и координации.

Прежде чем говорить о понятии комплексной безопасности Арктической зоны Российской Федерации, необходимо определиться с понятием «Арктика» и «Арктическая зона Российской Федерации» в их соотношении.

В марте 2020 года Президент утвердил Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года, в которых были даны следующие определения:

«Арктика – северная полярная область Земли, включающая северные окраины Евразии и Северной Америки (кроме центральной и южной частей полуострова Лабрадор), остров Гренландия (кроме южной части), моря Северного Ледовитого океана (кроме восточной и южной частей Норвежского моря) с островами, а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов» [19].

«Арктическая зона Российской Федерации – сухопутные территории, определенные Указом Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации», а также прилегающие к этим территориям внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации» [19].

В том же 2020 году был принят Федеральный закон «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации», в котором было для целей данного федерального закона закреплено понятие Арктической зоны Российской Федерации: «сухопутные территории и примыкающие к ним внутренние морские воды Российской Федерации и территориальное море Российской Федерации, участки континентального шельфа Российской Федерации, а также земли и острова, которые в будущем могут быть открыты, не являются территориями иностранных государств, расположены в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Российской Федерации до Северного полюса в пределах между меридианом тридцать два градуса четыре минуты тридцать пять секунд восточной долготы от Гринвича, проходящим по восточной стороне Вайда-губы через триангуляционный знак на мысе Кекурский, и меридианом сто шестьдесят восемь градусов сорок девять минут тридцать секунд западной долготы от Гринвича, проходящим по середине пролива, разделяющего острова Ратманова и Крузенштерна группы островов Диомида в Беринговом проливе» [20]. Отличительные особенности этого определения состоят в том, что оно, во-первых, установлено на уровне федерального закона, и, во-вторых, максимально точно устанавливает границы Арктической зоны Российской Федерации без отсылки к другим нормативным правовым актам. Вместе с тем имеются расхождения с другими нормативными правовыми актами и документами стратегического планирования, поскольку закон определил Арктическую зону России преимущественно для целей экономического характера [6].

Определившись с понятием и границами Арктической зоны Российской Федерации, перейдем к характеристике комплексной безопасности.

«Комплекс» в словаре С.И. Ожегова определяется как «совокупность, сочетание каких-нибудь явлений, действий» [11]. Слово известно в русском языке с XIX века, из немецкого «komplexe», или французского «komplexe» (первоисточник: латинское «copmlexus» по глаголу «complecti», означающему «охватывать») [16].

Наиболее лаконичное определение комплексной безопасности из представленных в литературе – «безопасность в условиях совокупного действия различных видов опасности» [21].

Комплексная безопасность, как правило, рассматривается применительно к какому-либо конкретному объекту и ее предлагается в общенаучном смысле определить как «состояние всесторонней защищенности объекта от различных угроз».

К объектам безопасности в данном случае можно отнести, в первую очередь, часть террито- рии государства (макрорегиона, регион/муниципальное образование), орган государственной власти, организацию (предприятие, учреждение) иные хозяйствующие субъекты, а также личность и т.п.

Следует отметить, что институт комплексной безопасности на сегодняшний день достаточно фрагментарно представлен в нормативных правовых актах и документах стратегического планирования.

Некоторые ученые сужают понимание комплексной безопасности Арктической зоны Российской Федерации, сводя его лишь к защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [10]. Такой подход представляется не совсем правильным ввиду того, что он подрывает саму суть комплексности и сводит ее к защите лишь от одного источника угроз.

Следует согласиться с В.А. Винокуром и С.Б. Немченко в том, что «комплексная безопасность Арктической зоны Российской Федерации от угроз чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является видом комплексной безопасности Арктики в целом» [3].

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что до определённого периода вопросы комплексной безопасности в различных сферах были предметом единичного нормативного (в том числе технико-правового) регулирования и научных исследований. В сфере образования это проявилось более широко и привело к утверждению института комплексной безопасности образовательной организации.

Ключевой вехой в утверждении правового института комплексной безопасности стало утверждение Указом Президента в 2023 году Стратегии комплексной безопасности детей в Российской Федерации на период до 2030 года [22]. Таким образом, дети как важнейшим приоритет государственной политики России в соответствии с Конституцией стали объектом обеспечения комплексной безопасности.

К несомненным достоинствам документа следует отнести то, то он охватывает максимально широкий и действительно комплексный характер обеспечения безопасности несовершеннолетних, включая как физическую защищенность, так и информационно-психологическую безопасность, а среди угроз предусматривает, как детский травматизм, так и криминальные угрозы.

Именно в подобном ключе предлагается рассматривать комплексную безопасность Арктической зоны Российской Федерации.

Следует оговориться, что понятие «национальная безопасность в Арктике» (которое сегодня используется в документах стратегического планирования [23] и в научных исследованиях [9]) представляется не вполне корректным, поскольку национальная безопасность – это понятие, которое подразумевает под собой состояние защищенности личности, общества и государства, то есть всего государства в пределах его территории. В этой связи к региону страны употребление понятия «национальная безопасность» не вполне правильным, ввиду специфики объекта (равно как не совсем корректно употреблять словосочетание «национальная безопасность предприятия» вместо безопасности предприятия). Именно поэтому более корректным было бы понятие комплексной безопасности Арктической зоны Российской Федерации.

С точки зрения системного подхода В.А.

Винокуров и С.Б. Немченко под комплексной безопасностью Арктической зоны предлагают понимать совокупность состояний защищенности человека, его прав и свобод, имущества, природных ресурсов, обеспечиваемая специально образованными органами исполнительной власти на территории Арктической зоны Российской Федерации [2]. Данное определение может быть подвернуто справедливой научной критике, поскольку существенно сужает сущность рассматриваемого явления. Во-первых, несмотря на перечисление различных объектов защиты, такой перечень является неполным, он не относит объектам защиты, например, экологию, что весьма важно в условиях Арктической зоны. Во-вторых, круг органов обеспечения комплексной безопасности выглядит весьма узко, включая только те органы исполнительной власти, которые специально образованы на данной территории. Представляется, что комплексная безопасность по своей природе предполагает ее обеспечение широкой системной различных органов власти, как федеральных, так и региональных и местных.

Под комплексной безопасностью Арктической зоны Российской Федерации предлагается понимать состояние защищенности национальных интересов в Арктической зоне Российской Федерации, которое достигается посредством проведения комплекса правовых, политических, информационных, экономических и иных мер, направленных на предотвращение различных угроз безопасности.

Ученые также отмечают о необходимости доктринального закрепления понятия «система комплексной безопасности» [13].

При определении содержания комплексной безопасности Арктической зоны Российской Федерации необходимо учитывать специфику данного макрорегиона.

При этом стоит отметить, что юридически и административно Арктическая зона Российской Федерации не является ни федеральной территорией и не объединена в рамках единого федерального округа. По сути, какие-либо интеграционные правовые механизмы, объединяющие макрорегион в единое территориальное правовое пространство, сегодня отсутствуют.

Содержание комплексной безопасности Арктической зоны Российской Федерации должно включать в себя следующие элементы:

– национальные интересы Российской Федерации в регионе; – угрозы комплексной безопасности; – систему сил и средств обеспечения комплексной безопасности.

Национальные интересы Российской Федерации в Арктике обусловлены совокупностью интересов личности, общества и государства в макрорегионе с учетом его значимости для устойчивого развития страны и обеспечения национальной безопасности.

Интересы Российской Федерации в Арктике можно условно разделить на две группы: в сфере развития и в сфере безопасности. Данное разграничение накладывает отпечаток на полномочия соответствующих органов государственной власти, сущность документов стратегического планирования и направлений правового обеспечения комплексной безопасности российской Арктики. Закрепленный в действующих документах стратегического планирования перечень угроз, вызовов и рисков безопасности в Арктической зоне Российской Федерации нельзя назвать как исчерпывающим, так и системным и комплексным. Большинство из имеющихся угроз и вызовов сосредоточены в сфере развития, но не безопасности.

Основные угрозы комплексной безопасности Арктической зоны Российской Федерации прописаны в документах стратегического планирования. При этом необходимо отметить имеющуюся взаимосвязь между различными угрозами комплексной безопасности Арктической зоны России. Противодействие одним угрозам (наращивание военного присутствия) несет в себе другие угрозы (экологические угрозы). В этой связи именно комплексная и системная деятельность по обеспечению безопасности в Арктике будет иметь нужную эффективность.

Система сил и средств представлена как органами общей компетенции, органами безопасности, правоохранительными органами, так и специальными органами, в полномочия которых входят вопросы обеспечения безопасности в Арктике. К специальным органам можно отнести Министерство по развитию Дальнего Востока и Арктики.

При разработке системы комплексной безопасности Арктической зоны Российской Федерации возникает вопрос о том, какие виды безопасности необходимо включить в данную систему.

Представляется, что комплексная безопасность по определению должна подразумевать обеспечение всей совокупности различных видов безопасности в пределах установленной территории (экономической, экологической, информационной, общественной, и других). В этой связи комплексная безопасность региона по своей сути является определенным аналогом понятия «национальная безопасность» (которое подразумевает широкую совокупность всех видов безопасности), но применительно к региону.

Поэтому вычленение тех или иных видов безопасности было бы методологически неверным шагом, это бы подрывало саму «комплексность» комплексной безопасности. В этой связи можно говорить лишь об основных видах или приоритетных направлениях обеспечения комплексной безопасности, в то время как все остальные имманентно присутствуют в комплексной системе. Понимание сущности и основных направлений обеспечения комплексной безопасности Арктической зоны Российской Федерации позволит определить ключевые принципы и выстроить многоплановую деятельность органов публичной власти во взаимодействии с институтами гражданского общества по ее обеспечению таким образом, чтобы она отвечала национальным интересам России в Арктическом регионе с учетом современных угроз и вызовов.