Пределы публично-правового вмешательства государства в деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации

Введение

Пределы публично-правового вмешательства государства в деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации должны определяться сочетанием конституционных гарантий экономической свободы и установленными федеральным законодателем механизмами контроля, позволяющими предупреждать причинение вреда охраняемым законом ценностям без неоправданной нагрузки на бизнес. Конституционно-правовая основа таковых пределов вытекает из статьи 34 Конституции Российской Федерации, где закреплено право на свободное осуществление не запрещённой законом экономической деятельности, и из части 3 статьи 55, допускающей ограничения прав только федеральным законом постольку, поскольку это необходимо для защиты конституционно значимых благ; тем самым вмешательство органов публичной власти в хозяйственную деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - МСП) изначально презюмируется исключением, требующим нормативного обоснования, прозрачной цели и процессуальных гарантий. Указанная презумпция непосредственно трансформируется в отраслевые пределы посредством принципа соразмерности вмешательства, нормативно закреплённого в статье 9 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее - «Федеральный закон № 248-ФЗ»), и требует сопоставления интенсивности контрольных действий с характером потенциального вреда, а также выбора наименее обременительного средства воздействия для предпринимателя.

Материалы и методы исследований В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативно-правовые акты, регулирующие пределы публично-правового вмешательства в деятельность МСП, включая Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - «Федеральный закон № 209-ФЗ»), Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее - «Федеральный закон № 248-ФЗ»), а также подзаконные акты Правительства Российской Федерации, в том числе Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля». Дополнительно учтены положения нормативных правовых актов, регламентирующих информационное обеспечение контрольно-надзорной деятельности и межведомственное взаимодействие (статьи 17-21 «Федерального закона № 248-ФЗ»), а также научные публикации российских правоведов, содержащие эмпирические данные о динамике контрольных и профилактических мероприятий в 2021-2024 годах. Методологическую основу составили формально-юридический метод для постатейного анализа норм «Федерального закона № 248-ФЗ» и выявления коллизий с «Федеральным законом № 209-ФЗ»; системно-структурный подход к оценке взаимосвязи конституционных гарантий, федерального и подзаконного регулирования; сравнительно-правовой метод для сопоставления процессуальных режимов плановых, внеплановых и профилактических мероприятий; а также аналитическая интерпретация статистических показателей, опубликованных в юридической литературе, с целью установления влияния изменений подзаконного регулирования на фактическую интенсивность вмешательства.

Комплексное сочетание указанных методов позволило обосновать критерии «минимально достаточного вмешательства» и сформулировать предложения по корректировке отдельных норм «Федерального закона № 248-ФЗ».

Результаты и обсуждения

Содержательные границы вмешательства определяются также специальным предпринимательским законодательством, определяющим характеристики субъектов, в отношении которых осуществляется контроль. Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - «Федеральный закон № 209-ФЗ») в статье 4 конкретизирует критерии отнесения к микропредприятиям, малым и средним предприятиям; наличие таких критериев обязывает контрольные органы учитывать масштаб бизнеса при выборе формы и объёма процессуальных действий, в том числе при определении частоты и содержания контрольных мероприятий, что корреспондирует принципу стимулирования добросовестности из статьи 8 «Федерального закона № 248-ФЗ». Тем самым пределы вмешательства приобретают измеряемый характер: одно и то же публичное требование не может изначально предъявляться к микропредприятию и крупному хозяйствующему субъекту в идентичном объёме без риска признания несоразмерности.

Процессуальные границы проявляются в предписаниях «Федерального закона № 248-ФЗ», регулирующих информационное обеспечение контроля. Статьи 17-21 устанавливают использование государственных информационных систем, межведомственное взаимодействие и требования к документам и уведомлениям; это означает, что истребование сведений у МСП допустимо лишь при отсутствии их в распоряжении государства, а повторные запросы тождественной информации нарушают установленную законом логику «одного окна» и тем самым выходят за пределы допустимого вмешательства. Закреплённое в статье 13 требование открытости и доступности информации о контрольно-надзорной деятельности и в статье 19 - ведение единого реестра контрольных мероприятий - формируют внешний контур пределов через проверяемость действий органа и возможность заблаговременного планирования со стороны предпринимателя. В развитие указанной логики, по мнению Алимпеева Д. Р., «ни одно контрольное (надзорное) мероприятие не может пройти без фиксации в соответствующем реестре», что подчёркивает роль информационных систем как внешнего ограничения дискреции контрольных органов [1].

Содержательно значимым элементом пределов являются основания и виды контрольных мероприятий. Статья 56 «Федерального закона № 248-ФЗ» перечисляет виды контрольных действий, а статья 57 - закрытый перечень оснований их проведения; предписания статьи 63 о необходимости требования прокурора для определённых внеплановых мероприятий дополнительно сужают дискрецию органа, а статья 64 формализует содержание решения о проведении мероприятия, что исключает «общие ссылки» на абстрактный вред как единственное обоснование вмешательства. Одновременно статьи 70-75, регламентирующие инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарную и выездную проверки, наблюдение за соблюдением обязательных требований, очерчивают интенсивность вмешательства и допускают его поэтапное наращивание - от действий без физического доступа к объекту до наиболее инвазивных форм только при накоплении достаточных фактов. Практический вывод состоит в том, что выбор вида мероприятия подлежит проверке на соответствие принципу минимальной необходимости: без предварительной оценки иных, менее обременительных средств (например, наблюдения или документарного анализа) обращение к выездной проверке выходит за пределы допустимого.

Перераспределение акцента с карательных форм на профилактические и консультативные механизмы также детально нормировано и служит внутренним ограничителем. Глава 10 «Федерального закона № 248-ФЗ» закрепляет программу профилактики, виды профилактических мероприятий, консультирование и самообследование; статья 36 из главы 8 гарантирует контролируемым лицам право на получение мотивированной информации, на представление пояснений и на обжалование решений, что сужает возможность произвольного навязывания «обязательных» профилактических форм без надлежащих оснований. В подтверждение доктринального приоритета профилактики, по оценке Евдокимова А. С. и Сергуна П. П., «в ст. 8 закон декларирует преимущество проведения профилактических мероприятий над контрольными (надзорными)» [3].

Важной является эволюция правового режима профилактического визита: изначально носивший преимущественно инициативный и договорной характер (статья 52), он был дополнен институтом «обязательного профилактического визита» статьёй 52.1 и визита по инициативе контролируемого лица статьёй 52.2, введёнными федеральным законодателем в декабре 2024 года; обновлённая модель усилила контакты органов с МСП и требует новой регулировки пределов вмешательства применительно к частоте, целям и доказательственной значимости результатов таких визитов. При этом, по мнению Пивеня Д. В. и соавт., «последствиями профилактического визита… могут быть внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, то есть внеплановые проверки» [4], что указывает на риск трансформации профилактики в основание для более инва- зивных действий. Для баланса следует учесть и критику организационных параметров визитов:

как отмечает Ромашов Р. Ю., «инспектор… не может выполнить свои контрольные полномочия за такой очень короткий период времени» [5], что ставит вопрос о предельной периодичности, длительности и доказательственной ценности результатов визита.

Вопрос о пределах вмешательства в 2022- 2024 годах приобретал особую специфику из-за действия Постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», установившего, в том числе, общий запрет на плановые контрольные мероприятия с возможностью их замены профилактическими визитами, от которых контролируемое лицо в указанной ситуации не вправе отказаться. В эмпирическом плане, по данным Черкасова К. В. и соавт., «несмотря на запрет на проведение плановых проверок, роста случаев причинения вреда охраняемым законом ценностям не произошло» [6], что подтверждает допустимость временных ограничений при условии соблюдения целей и принципов закона и надлежащей мотивировки выбора инструментов вмешательства.

Статистические показатели, приводимые в юридической литературе, подтверждают существенное перераспределение нагрузки с классических проверок на профилактические форматы и организацию отказа от значительного массива плановых мероприятий. Так, в научной статье указывается, что в 2022 году из плана было исключено 240,7 тыс. проверок, из которых 75,2% составляли плановые; автор связывает динамику с действием названного подзаконного акта и корректировкой федеральных законов. Приведённая статистика демонстрирует, что формальные пределы вмешательства стали зависеть от качества регламентации профилактики и от процессуальных гарантий её проведения, поскольку при массовом замещении плановых проверок визитами вопрос не сводится к «мягкости» формы, а к проверяемости мотивов и соблюдению процедур.

Одновременно наблюдается экспоненциальный рост профилактических мероприятий. В юридической публикации подчёркнуто, что лишь за период июль-декабрь 2021 года проведено 132,7 тыс. профилактических мероприятий, в том числе 40,8 тыс. профилактических визитов (30,7%), что послужило базой для последующего расширения практики в 2022-2024 годах. Для оценки пределов вмешательства эти данные существенны: массовость контактов увеличивает вероятность кумулятивной нагрузки на МСП даже при отсутствии санкций, что ставит вопрос о нормативном лимитировании частоты визитов, их процессуальной «цели и измеримости» результатов и о чётком разграничении доказательственной ценности сведений, полученных в профилактическом формате, от материалов контрольных мероприятий, предусмотренных главами 12-13 «Федерального закона № 248-ФЗ».

Дополнительные пределы вытекают из регулирования индикаторов нарушения обязательных требований (статья 61.1), проверочных листов (статья 53) и оснований для внеплановых мероприятий (статьи 57-60). Отсутствие нормативно закреплённых критериев достаточности и проверяемости «сведений об угрозе причинения вреда» из статьи 58 чревато расширением усмотрения; потому пределы вмешательства требуют не только формального указания на наличие сведений, но и их верифицируемости, источниковой определённости и привязки к конкретным обязательным требованиям, иначе вмешательство утрачивает правовую предсказуемость. К числу концептуальных дефектов можно отнести и неоднозначность статуса результатов профилактического визита в качестве основания для последующих контрольных действий: при отсутствии прямого запрета использовать материалы профилактики для инициирования более инвазивных форм может возникать «скрытая эскалация», не согласующаяся с принципом стимулирования добросовестности (статья 8) и с гарантиями статьи 36 о правах контролируемого лица на понятные, мотивированные решения органа.

Заключение

Учитывая изложенное, пределы публично-правового вмешательства в деятельность МСП в действующей редакции законодательства детерминируются тремя взаимосвязанными блоками:

конституционными гарантиями и тестом необходимости, процессуальной структурой «Федерального закона № 248-ФЗ» с его требованиями к основаниям, формам и документированию проверки, а также подзаконными актами, временно корректирующими режим (Постановление Правительства № 336), причём каждый из блоков должен применяться в логике «минимально достаточного вмешательства» с учётом статуса МСП по «Федеральному закону № 209-ФЗ». В качестве конкретных предложений представляется целесообразным: законодательно закрепить в статьях 21 и 36 «Федерального закона № 248-ФЗ» запрет на повторные истребования идентичных сведений у МСП при наличии их в государственных информационных системах, дополнив механизмом автоматизированной проверки доступности данных; уточнить статью 58, установив критерии достоверности и верифицируемости «сведений об угрозе» и запрет на использование анонимных сообщений без подтверждающих материалов как единственного основания для внепланового мероприятия; дополнить статьи 52, 52.1 и 52.2 предельной периодичностью профилактических визитов к одному контролируемому лицу и обязанностью органа мотивировать отказ от дистанционного формата, если цель визита может быть достигнута без посещения объекта; прямо закрепить в статье 53 обязательность использования проверочных листов для всех контактных мероприятий в отношении микропредприятий и малых предприятий, если соответствующие чек-листы утверждены; установить в статье 64 требование оценки влияния планируемого мероприятия на хозяйственную деятельность МСП как элемент мотивировочной части решения; предусмотреть в статье 20 императив межведомственного обмена, исключающий запрашивание у МСП документов, которыми располагают иные органы, и ответственность должностного лица за нарушение данного запрета; унифицировать в «Федеральном законе № 209- ФЗ» и «Федеральном законе № 248-ФЗ» отсылки к критериям МСП, исключив коллизии при применении специальных режимов в контроле. Реализация указанных мер ориентирована на снижение транзакционных издержек добросовестных субъектов без ослабления охраны публичных интересов; при их имплементации прогнозируется повышение предсказуемости контрольно-надзорной практики, сокращение числа внеплановых контактов, инициируемых недостаточно обоснованными сведениями, и укрепление доказательной дисциплины органов контроля, что позволит поддерживать нормативно требуемый баланс между свободой экономической деятельности и защитой прав и законных интересов иных лиц.