Чрезвычайное положение: зарубежные взгляды на правовой режим

• МЕТЕЛЬКОВ Александр Николаевичкандидат юридических наук, доцент кафедры прикладной математики и информационных технологий, Санкт-Петербургский университет
• ГПС МЧС Россииmetelkov5178@mail.ru

Проблема чрезвычайного положения и исключительных полномочий власти волнует правоведов не одно столетие. Современные вызовы и угрозы наполнят правовые чрезвычайные режимы новым смыслом. Среди исследователей на Западе доминируют либеральные идеи, порождаемые встревоженностью отражением исключительных властных полномочий на правах человека. В статье анализируются различные взгляды на содержание рассматриваемого правого режима, которое в современной экстраординарной и динамичной обстановке обогащается актуальными тенденциями. С использованием сравнительно-правого метода и метода обобщения демонстрируется противоречивая практика введения такого режима в конкретных пространственно-временных границах. В работе установлены несоответствия в доктрине и законодательстве западных государств по отношению к интерпретации неординарного положения, выражающейся в наполнении рассматриваемой правовой категории неодинаковым содержанием в зависимости от различных обстоятельств. В англосаксонском праве недостаточно внимания уделяется исследованию растущей зависимостью от чрезвычайного положения общества, государства и права. В начале XXI в. в странах Запада отчетливее проявляются уязвимости правой системы, сопряженные с исключительными полномочиями власти и усилением влияния негосударственных субъектов, претендующих на право интерпретировать социально-политические и экономические условия, осмысливать моменты неопределенности и определять требуемые меры и сроки их реализации. Политика исключительного положения проявляется в качестве способа противодействия ослаблению исполнительной власти в обстановке, требующей ее укрепления.

Ключевые слова: правовой режим, чрезвычайная обстановка, право, ограничение, власть, контроль, конституция

Итальянский мыслитель Джорджо Агамбен выделяет два направления в правовых традициях юридической теории по отношению к исключительным полномочиям.

Одни исследователи пытаются включить чрезвычайное положение (ЧП) в сферу правопорядка, другие считают его политическим феноменом, «внешним по отношению к правопорядку явлением,… находящимся вне поля правовых отношений» [1, c.40].

Зарубежные страны критически относятся к чрезвычайным полномочиям в виду опасности их возможного использования для консолидации власти. Доминирующей является юридическая позиция, заключающаяся в том, что такие полномочия должны быть конституционно обоснованными и ограниченными по масштабам. При этом подчеркивается необходимость реагирования на кризисные ситуации. Направленность международного контроля видится в обеспечении соблюдения основных прав человека при введении ЧП и определении их четких правовых границ и временных ограничений чрезвычайных полномочий при надлежащем контроле для предотвращения злоупотреблений. Реакция отдельных стран (Великобритания, Тайвань) на пандемию COVID- 19 проявилась в предоставлении исключительных полномочий и адаптации законодательства для обеспечения парламентского контроля и установления временных ограничений их действия.

Рост государственного управления усиливает желание уклониться от процедурных ограничений и означает возникновение исполнительной практики, характеризующейся приоритетом решения проблем надправовыми политическими средствами с одновременным поиском общественного согласия в механизмах, отличных от реагирования на общественную волю. Фактически обосновывается поощрение последовательного использование особых случаев как способа обоснования принятия непопулярных решений перед гражданами, которые оказались отстранены от этих решений. Многие исследователи анализируют ЧП через институциональную структуру, требующую адаптации исключительных полномочий и их ограничение адекватно конкретной угрозе.

В зарубежных публикациях отмечается важность конституционного закрепления фактических обстоятельств для объявления ЧП с возможностью определения различий между типами чрезвычайных ситуаций (ЧС), такими как стихийные бедствия и политические катастрофы.

Мировым сообществом уделяется внимание защите основных прав в период возникновения ЧС. Для предупреждения злоупотреблений чрезвычайными полномочиями зарубежными экспертами подчеркивается необходимость сдержек и противовесов в форме парламентского контроля. Учеными-юристами отмечается необходимость соблюдения принципа временных ограничений, поскольку предполагается кратковременность ЧП и ограниченность по времени предоставляемых полномочий.

Международное право запрещает государствам отход от определенных прав. Исходным началом формирования института ЧП на международном уровне явилось принятие Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г., в отношении России документ прекратил действие с 16.03.2022) [2, с. 33]. Согласно ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966) во время ЧП государства-участники могут применять меры, отклоняющиеся от принятых обязательств. Такое положение может вводиться при наличии экзистенциальной угрозы нации и официальном объявлении о ЧП. Отступления стран от обязательств допустимы в случае, если острота положения требует применения таких мер, которые совместимы с иными их обязательствами и не ведут к дискриминации исходя из социального происхождения, пола, религии, языка, расы и цвета кожи. Институциональные ограничения установлены также Парижскими минимальными стандартами соблюдения прав человека в условиях ЧП.

Логика ЧС рассматривается в национальных границах и в международном контексте через влияние наднациональных институтов, например Европейского союза и Всемирной организации здравоохранения. Многие наблюдатели полагают, что чрезвычайная политика имеет потенциал трансграничных последствий, подобно кризису евро и пандемии COVID-19. Наряду с этими представлениями в аналитических исследованиях проводится мысль о возможности применения экстраординарных мер для укрепления государственной власти и стирания политической истории, которая приводит к несправедливости в условиях использования правительствами принудительных мер воздействия. Особое беспокойство у правоведов вызывает возможность использования кризиса для достижения политических целей, недостижимых в обычное время.

В законодательстве и правовой доктрине государств Запада понятию ЧП дается неоднозначное толкование. Различия проявляются в том, что законодательством термин наполняется различным смыслом сообразно изменчивым ситуациям. Например, в Индии законодательство под ЧП подразумевает режим, устанавливаемый при внутренних волнениях, беспорядках, вооруженных мятежах, войне, внешней агрессии. Законодательство ряда государств (Канады, России и др.)

отчетливо различает чрезвычайное и военное положения: «первым охватываются меры, применяемые в силу причин внутреннего характера; вторым — меры для отражения угроз»[3,с.36]. В большинстве государств (Канада, Ирландия, Испания, США, Франции и др.) исполнительная власть уполномочена вводить чрезвычайные режимы. В Болгарии, Германии, Израиле правом введения режима ЧП обладает парламент.

Сравнительно-правовой анализ национальных законодательств показывает различные подходы к регламентации правовых режимов, объединенных понятием ЧП: непосредственно чрезвычайного положения (Алжир, Болгария, Великобритания, Венгрия, Венесуэла, Германия, Египет, Израиль, Индия, Испания, Канада, Куба, Малайзия, Польша, Португалия, Республика Корея, Румыния, США, Турция, Филиппины, Франция, Шри-Ланка, Финляндия, ЮАР и многие др.);осадного положения (Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венесуэла, Венгрия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, Франция и др.); военного положения (Великобритания, США, Индия, Нидерланды, Польша, Болгария, Румыния, Югославия, Республика Корея, Таиланд, ЮАР, Пакистан, Вьетнам и др.); состояний войны (Бельгия, Италия и др.), общественной опасности (Италия), напряженности (ФРГ), обороны (ФРГ, Финляндия и др.), угрозы (Испания), бдительности, тревоги (Габон). Современная практика и её организующие идеи деинституционализации, экспертизы кризисов и конституционного подтверждения проясняется Эриком Познером и Адрианом Вермёлем в работе «Исполнительная власть без ограничений: После Мэдисонской республики» (2011), Лууком ван Мидделааром в статье «Аларумы и экскурсии: импровизация политики на европейской сцене» (2019).

Европейские конституции отличаются по глубине регулирования ЧС. Большинство из них регламентируют чрезвычайные режимы, хотя отдельные конституции практически полностью игнорируют эти вопросы или ничего не говорят о чрезвычайных полномочиях (Княжество Монако, Босния и Герцеговина). Некоторые конституционные акты содержат краткие расплывчатые ссылки на чрезвычайные ситуации и полномочия. Исследователем А. Хорватом (Attila Horváth)[4] показано, что тридцать восемь конституций европейских государств демонстрируют существенные различия в детализации регулирования ЧС. Подавляющее большинство обстоятельств, при которых устанавливаются чрезвычайные режимы, законодательства европейских стран связывают с войной или вооруженным нападением (или их опасностью), внутренними кризисами, угрожающими конституционному строю и стихийными бедствиями. Анализ конституционных текстов подтверждает, что в условиях ЧП двадцать пять из сорока конституций содержат положения об ограничении основных прав человека.

В США впервые в истории государства после нападения вооруженных сил Конфедерации 12-13 апреля 1861 г. в штате Южная Каролина на форт Самтер президент А.Линкольн принял меры безопасности, включая приостановку habeas corpus в Мэриленде по железной дороге между Вашингтоном и Филадельфией. Захват войсками конфедератов форта, находившихся под контролем федеральных войск, стал началом Гражданской войны.

Линкольн разрешил командующему федеральными силами в надлежащих, по его мнению, случаях «приостанавливать действие привилегированного судебного приказа о неприкосновенности личности» [5, с.304]. В деле Ex parte Merryman (1861) окружной судья постановил, что Линкольн не был управомочен приостанавливать действие habeas corpus, поскольку такое решение является прерогативой Конгресса. В послании Конгрессу 4 июля 1861 г. Линкольн представил взгляд правительства в отношении ограничений прав гражданина в условиях чрезвычайной опасности. Свои решения в нарушении Конституции по ситуации о нападении на форт президент США объяснял желанием воздержался от действий, которые на конституционной основе президент мог совершить в подобном случае, кроме тех, без которых было невозможно сохранить дееспособность правительства. По мнению Линкольна, Конституция должна предусматривать случаи, когда присяга президента уполномочивает главу государства в период между заседаниями Конгресса нарушать один из законов в целях сохранения всех остальных. Норма Конституции США о действии привилегированного судебного приказа о неприкосновенности личности, по его мнению, в случае восстания или вторжения «не должна быть приостановлена, если только этого не требует общественная безопасность»[5, с.313].

Начиная с конца XX в., специальные антитеррористические меры в США могут применяться только в рамках режима чрезвычайной ситуации, объявляемого главой государства в соответствии с Закон о национальных чрезвычайных ситуациях (National Emergencies Act, 1976). Такой подход позволяет сохранить конституционную модель государства, признающего принцип верховенства права. В действительности исполнительная власть в США в рамках Закона может ежегодно продлевать и нередко продлевает режим ЧС, предоставляющий федеральным органам власти исключительные дискреционные полномочия, ограничивающие права и свободы человека. Возможность продления временных ограничений позволяет управлять страной без привязки к обычным конституционным процессам, делает государство и государственный аппарат не способным отделять кризисные и чрезвычайные ситуации от нормальной жизни. Судебная и законодательная власти, учитывая необходимость противостоять серьезным опасностям обществу и государству, обычно не поднимают сложных вопросов, связанных с индивидуальными правами и верностью конституционным принципам. Атаки террористов 11 сентября 2001 г. и последовавшая за ними «война с терроризмом» выдвинули в странах англосаксонской правовой семьи на первый план вопросы, ранее скрывавшиеся «на задворках правовой вселенной, например, как конституционный режим должен реагировать на насильственные вызовы»[6, с.1015]. Для сдерживания масштабов инфекции на территории США 13 марта 2020 г. президент Д. Трамп объявил введение общенационального режима ЧС, позволившего своевременно выделить значительные федеральные бюджетные средства местным властям и администрациям штатов.

Характерно, но до терактов в Нью-Йорке, Вашингтоне и Пенсильвании насильственные кризисы и чрезвычайные ситуации и их последствия для правовых систем не привлекали особого внимания англо-американских исследователей в юридической науке. Орен Гросс разделяет замечание Яна Браунли о скудном внимании, уделяемом таким вопросам в исследованиях английского конституционного права, которое в равной мере, по его оценке, применимо и к Соединённым Штатам [6, с.1011].

Во Франции за всю историю Пятой республики закон о ЧП и введении комендантского часа применялся только во время войны в Алжире и в 1984 г. в период беспорядков в Новой Каледонии. Закон Франции от 3 апреля 1955 г. № 55-385 «О чрезвычайном положении» (ред. от 11 июля 2017 г.), разработанный изначально для реализации репрессивной политики в отношении алжирских повстанцев, уполномочивает главу государства объявлять ЧП. В периоды острого кризиса ст. 16 Конституции Франции наделяет президента государства исключительными полномочиями (Pouvoirs exceptionnels), а ст. 36 регулирует осадное положение (état de siège). С 14 ноября 2015 г. до 1 ноября 2017 г. во Франции действовал режим ЧП (état d’urgence), направленный на противодействие террористической угрозе путем реализации мер, ориентированных на предоставление исполнительной власти особых полномочий при исключительных обстоятельствах [7]. Закон Франции от 23 марта 2020 г. позволяет объявлять «чрезвычайное санитарное положение», управомочивает премьер-министра принимать меры по защите общественного здоровья во время угрожающей стране эпидемии, пандемии или ЧС в сфере здравоохранения. В Турции правовой основой для объявления режима ЧП является ст. 120 Конституции Турции (1982) и Закон о чрезвычайном положении. В частности, 20 июля 2016 г. в Турции, спустя три дня после попытки государственного переворота, объявлено ЧП, которое было отменено только через два года. Введение ЧП имело правовые последствия: – возможность частичной или полной отмены действия конституционных гарантий основных прав и свобод, поскольку ситуация требовала этого и при этом не нарушались нормы международного права; – получение исполнительной властью особых полномочий в сфере правотворчества. Совет Министров (Council of Minister) под председательством Президента Турции с одобрения Великого национального собрания мог издавать декреты «с силой закона» (decrees having the force of law). Президент Турецкой Республики согласно ст.119 Конституции Турции 1982 (ред. 2017 г.) может объявить ЧП в одном или нескольких регионах или по всей стране на срок до шести месяцев в случае войны, угрозы войны, мобилизации, восстания, серьезного и фактического покушения на государство, широкомасштабных актов насилия внутреннего или внешнего происхождения, угрожающих целостности государства и нации и направленных на разрушение конституционного строя или основных прав и свобод, серьезного нарушения общественного порядка в результате актов насилия, а также возникновения стихийных бедствий, опасной пандемии или серьезных экономических кризисов.

Значительная часть современных исследований ЧП в странах Запада демонстрирует либеральную обеспокоенность его влиянием на права личности. Такой акцент соответствует заботе о верховенстве закона. Тем не менее, последствия ЧП для западной демократии не менее явственны в случае приобретения явлением транснационального характера и выхода круга лиц, принимающих решения, за предусмотренные избирателями рамки. Режим ЧП закрепляет асимметрию между исполнительной властью (правительствами, наднациональными институтами, функциональными агентствами) и теми, кто будет их изучать, с другой стороны. Одни исследователи полагают главенство исполнительной власти в принятии решений частью позитивной истории управления кризисами. Другие поддерживают идею «исполнительной власти без ограничений» как способность верховной исполнительной власти добиваться более значимых результатов, чем законодательные органы и низовые звенья государственного аппарата. К. Шмитт оппонирует Г. Кельзену – одному из лидеров правового либерализма в Германии, а Э.Познер и А.Вермёль критикует Д. Мэдисона – сторонника правового либерализма в США. В отличие от взглядов Шмитта, полагавшего действительную свободу суверена, по представлениям Познера и Вермёля, «суверен» –– исполнительная власть, остаётся связанной политикой общественного мнения, а также стремлением к переизбранию в связи с необходимостью удовлетворения общественности в достаточной для переизбрания степени. В противоположность большинству правовых ограничений, политические рестрикции действуют даже во времена кризиса, и некоторые из них фактически усиливаются во время предполагаемых ЧС[8, c.13].

Этот аргумент получил развитие в США и, по всей видимости, принимается и в Европе. Подводя итог преобразованиям в Европейском Союзе, в частности, роли Европейского совета, профессор Лейденского университета Луук ван Мидделар поддерживает идею эмансипации исполнительной власти, которую видит в процессе как способе укрепления силы и глобального положения.

Каноническим текстом о ЧП является труд немецкого юриста и политического теоретика (1888–1985) Карла Шмитта «Политическая теология I» (1922). Впервые идеи о признании за сувереном неограниченных действий в исключительной ситуации, по мнению Шмитта, обнаруживаются в трудах Ж. Бодена. По Шмитту суверенитет мыслился как «высшая, не производная власть правителя»[9, с.11]. Сущность государственного суверенитета Шмитт усматривает в монополии суверена на принятие в исключительной ситуации ключевого решения. Следовательно, в правовой сфере «власть суверена не доказывает саму себя…, доказывает только монополия решения на установление этой власти» [10, с.127].

Тенденция подчеркивать внелегальность суверенного решения Шмитта, какой бы влиятельной она ни была, по-видимому, не согласуется с его определением суверенитета как юридического и открывает «Политическую теологию» с критики подходов к праву, не способных предложить правовые ответы перед лицом ключевых проблем государства и конституции, таких как наличие ЧП. Шмитт считал ЧП всегда нечто иным, «чем анархия и хаос, то в юридическом смысле все же существует порядок, хотя и не правопорядок»[10, c.19]. В литературе высказываются мнение о недостаточной актуальности взглядов Шмитта, их плодотворности для понимания сегодняшней чрезвычайной политики в консолидированных либеральных демократиях и в их транснациональных соглашениях. Кроме того, концепция и анализ Шмитта скомпрометированы его идеологическими пристрастиями. Идеи Шмитта о ЧП сейчас не популярны на Западе, ничто за пределами законности не было радикально исключительным и непредсказуемым, ничто не приостановило все существующие правовые нормы и не выявило подлинного политического суверена.

Демократический ответ на чрезвычайную политику в контексте политической теории пытаются найти Уайт в «Политике последней инстанции» и Крейдер-Зоннен в «Чрезвычайных полномочиях международных организаций», которые продвигают идею тревожного феномена современной политики в периоды кризисов чрезвычайной политики и самоутверждения международных институтов. Уайт и Крейдер-Зоннен выражают обеспокоенность по поводу преобразующей силы и долгосрочных последствий чрезвычайной политики в отношении политической системы Европейского Союза. Как они объясняют, кризис евро позволил исполнительным агентам осуществить конституционные изменения, не сталкиваясь с проблемой создания для этого адекватной демократической легитимности[11]. Новые правила и институты, изначально вводимые со ссылкой на экзистенциальные угрозы исключительной ситуации, быстро и прочно укоренились. Ссылаясь на идеи, изложенные или предвосхищенные в книгах Уайта и Крейдер-Зоннена, Маркус Патберг рассматривает три потенциальных пути демократического ответа на чрезвычайную политику: упреждающее регулирование, конструктивное повторное присвоение и целенаправленную дезинтеграцию.

Профессор Матьё Карпантье в своей статье «Чрезвычайное положение и диктатура»[12] при- ходит к выводу, что можно определить исключительный режим, реализуемый посредством своего рода правовой детерриториализации, то есть фактическое дезактивирование всех вводимых в действие этим режимом правил. При этом исследователь не утверждает, что законодательное направление неконституционно или что оно соответствует «неконституционной диктатуре», но акцентирует внимание на невозможности понимания через общую конституционность, установленную Законом США о национальной ЧС. Следует признать, что это новое направление странным образом удовлетворяет определённым критериям, которым конституционные чрезвычайные полномочия отвечают лишь отчасти (в частности, второму критерию Росситера – назначению диктатора извне, подорванному институциональной практикой со времён Линкольна). Таким образом, вопрос смещается с конституционности полномочий исполнительной власти на конституционность законов, предоставляющих эти полномочия. Карпантье полагает, что Закон о ЧС в современных условиях оказывается неэффективным, потому что он фокусируется на устаревающем объекте – чрезвычайных полномочиях, которые являются архетипом ЧП, и предлагает заменить диктаторскую модель концентрации полномочий моделью размывания и вытеснения исключения. Карпантье различает внутреннюю ситуацию, связанную со скрытым и прогрессирующим ограничением свобод, то есть размыванием того, что когда-то было исключительным в рамках обычной правовой системы, и внешнюю ситуацию, например, организацию лагерей вроде Гуантанамо на основании Военного приказа, подписанного 13 ноября 2001 г. президентом США.

В законодательстве Польши Я.Зеленски[13, с.60] в решение проблемы регулирования отношений между обществом и властью в обеспечении гарантий прав человека и общества выделяет три способа, закрепленные с статьях 30, 31.3 и 41 Конституции Польши. Ограничение прав человека законами, а также основания и процедуры таких ограничений закреплены в ст. 41, которая допускает на основании закона возможность ограничения права, связанного с обеспечением безопасности демократического государства и публичного порядка, защитой окружающей среды, морали, прав и свобод других людей и т.д., определяемых специальным законом.

В современных условиях ЧП развивается в национальных границах и на экстерриториальном уровне. В границах национальных государств отмечается размывание исключительных полномочий в рамках обычного права и законодательства. В меньшем масштабе такое размывание наблюдается в экстерриториальных единицах.

Необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о ЧП, стремление к максимально эффективному его применению для решения кризисных, конфликтных ситуаций не отменяет в странах мирового сообщества задачи построения такого социально-экономического и политического порядка, при котором для решения проблем, стоящих перед государством и обществом, необходимость обращения к институту ЧП была бы предельно минимизирована.

Список литературы

1. Джорджо Агамбен. Homo sacer. Чрезвычайное положение. - М.: Издательство «Европа», 2011. - 148 с.
2. Ухов В.Ю. Институт чрезвычайного положения с позиций международного права// Человек: преступление и наказание. – 2014. № 2. –С.33-37.
3. Алешин В. В. Правовые основы применения режима чрезвычайного положения и режима контртеррористической операции // Современное право. 2006. № 4. – С.31-37.
4. Attila Horváth. Emergency Regimes in the European Constitutions –A Comparative Overview// European Journal of Risk Regulation, April 2025. Р. 1–17.
5. Линкольн А. Источник свободы. Геттисбергское послание/ перевод. с англ. А.Петросян. –Москва: Эксмо,2015. – 432 с.
6. Gross О. Chaos and Rules: Should Responses to Violent Crises Always Be Constitutional? // The Yale Law Journal. – 2003. Vol. 112. –№ 5. –Р. 1011-1134.
7. Сорокин М.Ю. Чрезвычайное положение и парламентский контроль за его применением во Франции // Сравнительное конституционное обозрение. – 2017. – №4. – С.92-108.
8. Eric A. Posner and Adrian Vermeule. The Executive Unbound: After the Madisonian Republic (Oxford Univ. Press, 2011). –256 р.
9. Шмитт К. Понятие политического. Сборник/пер. с немецкого А.Ф. Филиппова. – СПб.: МИР, 2014. – 331с.
10. Васильев А.А., Талибуллина З.Р. Все ради сильного государства: концепция суверенной диктатуры в видении Карла Шмитта// Философия права, 2020. № 3. – С.123-129.
11. Vabulas, F. Christian Kreuder-Sonnen. 2019. Emergency Powers of International Organizations: Between Normalization and Containment. (Oxford: Oxford University Press). Rev Int Organ 15, 969–973 (2020).
12. Mathieu Carpentier, «État d’exception et dictature», Tracés. Revue de Sciences humaines [En ligne], 20 | 2011, mis en ligne le 16 mai 2013, consulté le 01 janvier 2015. URL: http://traces. revues.org/5060
13. Правовые режимы: актуальные общетеоретические и конституционно-правовые проблемы: монография/В.Н. Власенко и др.; под ред. Н.А. Фроловой, В.Ю. Панченко. – Красноярск: Сиб.федер. ун-т,2016. – 272 с.

Скачать