Факторы эффективности правового регулирования туристской деятельности в арктической зоне Российской Федерации

• АЛЕКСЕЕВА Наталья Ивановнакандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры общетеоретических правовых дисциплин Северо-Западного филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия им. В.М. Лебедева», SPIN-код: 2792-3895, AuthorID: 842495nativana79@mail.ru

В представленном исследовании анализируются географические, климатические и институциональные детерминанты, предопределяющие результативность и качество правового регулирования туристской индустрии в Арктике. Автор рассматривает туристскую деятельность в этом регионе как сложный объект правового воздействия, требующий баланса между экономическим развитием, экологической безопасностью и защитой прав коренных малочисленных народов Севера. Делается вывод о том, что эффективность правового регулирования арктического туризма детерминируется способностью законодателя учесть совокупность эколого-правовых, инвестиционных и социально-правовых факторов. Только системный подход позволит превратить регулирование в действенный механизм устойчивого развития российской Арктики.

Ключевые слова: Арктическая зона, правовое регулирование, эффективность права, преференциальные режимы, Арктика, устойчивое развитие

Постановка проблемы

Современный этап геополитической и экономической трансформации Российской Федерации характеризуется масштабным «разворотом на Север», где Арктическая зона Российской Федерации представляет собой уникальный и стратегически значимый макрорегион, потенциал которого выходит за рамки добычи полезных ископаемых. В условиях внешнеполитического давления и переориентации рекреационных потоков на внутренний рынок, арктический туризм (экспедиционный, круизный, экологический, этнографический) признан одним из приоритетных направлений диверсификации экономики.

Государственная политика, отраженная в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года [9], прямо предписывает создание условий для раскрытия туристско-рекреационного потенциала Севера. Однако специфика Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ) – экстремальные природно-климатические условия, хрупкость экосистем, удаленность территорий, недостаточная развитость транспортно-логистической инфраструктуры и особый правовой режим проживания коренных малочисленных народов Севера – предопределяют специфику правового регулирования данной сферы, исключая возможность применения здесь стандартных гражданско-правовых и административных механизмов регулирования эффективных в других регионах страны.

Ключевое противоречие заключается в дисбалансе между государственным стремлением к сформированному инвестиционному освоению туристического потенциала Арктики и дефицитом адекватного юридического инструментария, способного минимизировать существующие риски.

Действующий Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [12] носит рамочный характер и не учитывает экстремальный характер арктической зоны в полном объеме. Возникает необходимость оценки эффективности правового регулирования в данной сфере.

В отечественной юридической науке эффективность традиционно понималась как соотношение между фактическим достигнутым результатом и социально-правовой целью, заложенной законодателем (В.Н. Кудрявцев, В.Н. Никитский, И.С.

Самощенко и др.) [14]. На современном этапе развития правовой науки сложились и иные подходы.

С точки зрения аксиологического подхода эффективность правового регулирования связывается с системой ценностей (Р.И. Байгутлин) [2]. В рамках иных концепций критериями эффективности выступают внутреннее свойство правовых норм; мера конфликтности урегулированных конкретной нормой общественных отношений, правовая психологии и др. [1].

Однако при всей значимости выбора критериев для анализа эффективности правового регулирования туристской деятельности в Арктической зоне этого недостаточно. Поэтому предлагаем сместить фокус на факторы, позволяющие учесть региональную специфику. В контексте АЗРФ эффективность правового регулирования будет зависеть от притока туристов и инвестиций (экономический аспект), гарантий безопасности человеческой жизни в экстремальной среде (социально-правовой аспект), а также от предотвращения необратимой деградации арктической флоры и фауны (эколого-правовой аспект).

Обсуждение проблемы

Исходя из выделенных аспектов эффективности – экономического, социально-правового и эколого-правового – рассмотрим ключевые факторы, определяющие эффективность правового регулирования туристской деятельности в условиях Арктики, которая будет напрямую зависит от того, насколько точно законодатель сможет учесть особенности этого региона.

Наиболее значимым фактором эффективности выступает приоритет экологической безопасности. Арктика является регионом с крайне низким порогом восстановления экосистем. В связи с этим правовое регулирование туризма здесь не может быть эффективным без установления определенных лимитов антропогенной нагрузки (нормирование посещаемости особо охраняемых природных территорий, запрет на некоторые виды активности в определённые сезоны, обязательная сертификация маршрутов и т.д.). Также требуется внедрение обязательной экологической экспертизы туристических объектов и правовое закрепление ответственности за «накопленный экологический вред», возникающий в процессе туристской деятельности.

Государство рассматривает экологический фактор как безусловный приоритет. Так, заместитель председателя Правительства РФ Дмитрий Патрушев в ходе презентации «Арктическое досье» в Национальном центре «Россия» отмечал, что в Арктической зоне для защиты экосистем созданы особо охраняемые природные территории федерального уровня совокупной площадью порядка 40 млн га [5].

Кроме того, Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» предусмотрено регулирование организации туризма на особо охраняемых природных территориях (ООПТ) [10].

Так, организация круизного туризма в районе архипелага Земля Франца-Иосифа иллюстрирует специфическую модель правового регулирования (ООПТ). Данная локация входит в состав национального парка «Русская Арктика», что пре- - допределяет приоритет экологических императивов над экономическими. Эффективность регулирования здесь выражается в строгом лимитировании антропогенной нагрузки, обязательности экологического сопровождения каждой группы и соблюдении международных стандартов обращения с отходами в полярных широтах.

Круизный туризм на Землю Франца-Иосифа – это пример дикого, экспедиционного и экстремально дорогого туризма, где главными факторами являются эколого-правовой и режим пограничной зоны. В отсутствие причальных сооружений, гостиниц и связи, единственным жизнеспособным форматом остается использование судов усиленного ледового класса в качестве «плавучих отелей». Это предопределяет высокую стоимость турпродукта и сужает круг потенциальных потребителей до элитарного сегмента. В данном случае правовое регулирование должно быть направлено на стимулирование создания мобильной, экологически безопасной инфраструктуры.

Следовательно, эффективность регулирования с учетом эколого-правового фактора может определяться только тогда, когда экономическая выгода туроператора будет коррелировать с соблюдением экологических стандартов.

Арктический туризм требует колоссальных капитальных вложений при длительных сроках окупаемости. Еще одним фактором эффективности будет выступать качество льготных правовых режимов. Статус резидента АЗРФ предоставляет налоговые льготы и упрощенные процедуры получения земельных участков [11].

Ярким примером эффективности использования преференциальных правовых режимов Арктической зоны РФ является проект развития горно-туристического кластера «Хибины» (г.

Кировск), который входит в число наиболее доступных арктических локаций благодаря развитой промышленной логистике, что делает правовое регулирование инвестиций в этом регионе более результативным по сравнению с «дикими» территориями Арктики.

В рамках данного проекта компания «ФосАгро» выступает не только как промышленный гигант, но и как стратегический инвестор, использующий механизмы государственно-частного партнерства для создания круглогодичной рекреационной инфраструктуры. Это подтверждает тезис о том, что интеграция крупного промышленного капитала в туристическую отрасль при поддержке льготного налогового режима АЗРФ является катализатором диверсификации экономики многопрофильных северных городов.

Инвестиции в модернизацию аэропорта «Хибины» и развитие горнолыжной инфраструктуры в Кировске коррелирует с целями Стратегии развития Арктической зоны РФ до 2035 г. Данный опыт показывает, что правовое стимулирование внебюджетных инвестиций в непрофильные для недропользователей секторы экономики позволяет эффективно решать задачи социально-экономического развития территорий со сложной логистикой.

Опыт создания туристского кластера «Хибины» при участии ПАО «ФосАгро» служит доказательством того, что наличие мощного якорного инвестора, глубоко интегрированного в региональную экономику, является определяющим фактором успеха правового регулирования туризма в Арктике. Взаимодействие бизнеса и государства в вопросах создания обеспечивающей инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь) минимизирует риски, характерные для высокозатратных арктических проектов. Таким образом, эффективность в данном случае достигается за счет синергии: льготные условия позволили крупному инвестору не просто модернизировать производство, но и вложиться в туристическую инфраструктуру.

Стимулирование туристской деятельности в Арктике обеспечивается и иными правовыми инструментами. Среди них – программа «арктический гектар», позволяющая гражданам безвозмездно получить земельный участок для создания туристических объектов, благодаря которой были реализованы такие проекты, как «Геперборея» и глэмпинг «Большой Вудъявр» в Мурманской области; «Уросъярви», глэмпинг «Поморский» в Республике Карелия; «Маатта», «Ямщицкое подворье» и «Туйгун Кэмп» в Республике Саха (Якутия) [4, с. 3000].

Кроме того, дополнительным инструментом выступают меры поддержки в рамках национального проекта «Туризм и гостеприимство» [7] (в 2021-2024 гг. «Туризм и индустрия гостеприимства»), предусматривающие льготное кредитование, грантовую поддержку, субсидирование процентных ставок и т.д. Сочетание этих мер делает регион привлекательным для инвесторов.

В последнее время особое внимание уделяется потенциалу промышленного туризма в Арктической зоне. Так, некоторые ученые рассматривают промышленный туризм как возможность развития территорий, создание условий для улучшения качества жизни местных жителей [6, с. 96], повышения эффективности экологической политики и создания дополнительных рабочих мест [8, с. 227].

Наряду с экономической эффективностью необходимо учитывать и другие факторы. Туристско-рекреационная деятельность в Арктической зоне должна складываться с учетом уникальной специфики региона: экстремально низких температур, подвижной ледовой обстановки, отсутствия мобильной связи на значительных территориях, а также высокой вероятности нештатных ситуаций, связанных с погодными условиями.

Среди социально-правовых факторов эффективности правового регулирования ключевое место занимает защита жизни и здоровья туристов, которая обеспечивается через систему юридических механизмов.

Как справедливо отмечают П.П. Баттахов и Ю.С. Овчинникова, арктическому туризму свойственны специфические риски, а действующее законодательство не содержит необходимых правовых механизмов для использования страхования в качестве меры безопасности. Авторы предлагают ввести обязательное страхование ответственности туроператора за причинение вреда при осуществлении туристической деятельности [3, с. 185].

Кроме того, необходима правовая детализация договоров страхования, учитывающих специфику эвакуации из труднодоступных районов.

Отсутствие четких регламентов в этой части делает деятельность туроператоров юридически уязвимой. Наряду со страхованием ключевыми правовыми механизмами, обеспечивающими реализацию этого фактора, выступают обязательная сертификация гидов-проводников для работы в Арктике и детальная регламентация деятельности спасательных служб.

Однако эффективность правового регулирования арктического туризма не исчерпывается защитой жизни и здоровья туристов. Вторым, не менее важным социально-правовым фактором выступает соблюдение прав коренных малочисленных народов Севера – населения, для которого Арктика является не местом экстремального отдыха, а исконной средой обитания и традиционного хозяйствования. Самобытная культура и культурно-историческое наследие местного населения Арктической зоны являются ресурсом для этнографического туризма [4, с. 2996].

Эффективность правового регулирования данного вида туризма будет зависеть от:

• соблюдения принципа свободного, предварительного и осознанного согласия общин на ведение туристской деятельности в местах их традиционного проживания; • правового закрепления доли прибыли или иных социальных преференций за местными сообществами от туристской деятельности, осуществляемой на их территории; • недопустимости коммодификации культуры коренных народов – превращения традиционных практик в исключительно коммерческий, сувенирный продукт – без сохранения их традиционного образа жизни и хозяйственного уклада.

Эмпирическую иллюстрацию того, что указанные правовые гарантии имеют под собой реальную социальную основу, представляет исследование Е.Н. Шаровой и Г.В. Жигуновой, проведенное в арктическом моногороде Мурманской области, в котором отмечается, что даже при общем положительном отношении к развитию туризма, местное население демонстрирует крайне низкую вовлеченность в отрасль. Результаты проведенного исследования показывают, что для развития туризма недостаточно инфраструктурных вложений. Авторы резюмируют, что «особого внимания требует вопрос формирования внутреннего привлекательного имиджа территории», который бы побуждал местных жителей оставаться и связывать свое будущее с регионом [13, с. 221].

Следовательно, правовое регулирование этнографического туризма не может быть эффективным, если оно игнорирует интересы местных сообществ. Там, где туризм воспринимается местными жителями как внешний проект, не приносящий им реальных выгод, неизбежно возникают социальные риски и снижается долгосрочная устойчивость туристской деятельности.

Выводы

Проведенное исследование позволяет заключить, что эффективность правового регулирования туристской деятельности в Арктической зоне РФ обусловлена следующими факторами:

эколого-правовым (приоритет экологической безопасности, выражающейся в необходимости лимитирования антропогенной нагрузки, обязательной экологической экспертизы и правового закрепления ответственности за экологический вред); наличием льготных правовых режимов (льготное кредитование, грантовая поддержка, субсидирование ставок) и социально-правовым (защита жизни и здоровья туристов в экстремальной среде и соблюдение прав коренных малочисленных народов Севера).

Эффективность правового регулирования будет зависеть от способности законодателя учесть совокупное действие экономических стимулов с императивами экологической и национальной безопасности. Для этого необходима реализация следующих мер: снижение административного давления на резидентов АЗРФ; создание прозрачного механизма экологического контроля; обеспечение юридических гарантий безопасности туристов в экстремальных условиях; институциализация участия коренных наро- - дов в управлении туристскими потоками. Только системный подход позволит превратить правовое регулирование в действенный механизм устойчивого развития Российской Арктики.

Список литературы

1. Алексеева Н.И. Проблема определения критериев эффективности правового регулирования в современной юридической науке // Образование и право. 2020. № 3. С. 67-71.
2. Байгутлин Р.И. К вопросу об эффективности правового регулирования (опыт аксиологического подхода к проблеме) // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. 2008. № 31 (132). С. 5-14.
3. Баттахов П.П., Овчинникова Ю.С. Арктический туризм в Российской Федерации: правовой ракурс // Право и практика. 2024. № 4. С. 182-186.
4. Воронина Е.П. Развитие арктического туризма: конкурентные возможности и ограничения // Креативная экономка. 2025. Т. 19. № 11. С. 2987-3012.
5. Дмитрий Патрушев рассказал о вкладе России в экологическое оздоровление Арктической зоны. // Правительство России. URL: http:// government.ru/news/56267/ (дата обращения: 25.05.2026).
6. Меньшикова Т.Н. Пространственный анализ развития туризма в регионах Арктической зоны Российской Федерации на основе кластерного подхода // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Естественные науки. 2019. № 2. С. 94-100.
7. Национальный проект «Туризм и гостеприимство». // Правительство России. URL: http:// government.ru/rugovclassifier/920/about/ (дата обращения: 25.05.2026).
8. Питухина М.А., Чумак К.А., Белых А.Д. Потенциал объектов промышленного туризма в карельской Арктике // Арктика и Север. 2025. № 61. С. 222-236.
9. Указ Президента Российской Федерации от 26.10.2020 г. № 645 «О стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечении национальной безопасности на период до 2035 года» // СПС «КонсультантПлюс». URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_366065 (дата обращения: 29.05.2026).
10. Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в ред. от 29.12.2025 № 558-ФЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd= 102034651 (дата обращения: 25.05.2026).
11. Федеральный закон от 13.07.2020 № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» // Администрация президента России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/ bank/45677?ysclid=mqНаряду с реazem8o2z- 824424773 (дата обращения: 25.05.2026).
12. Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // СПС «Консультант - Плюс». URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_12462 (дата обращения: 29.05.2026).
13. Шарова Е.Н., Жигунова Г.В. Отношение жителей арктического моногорода к развитию туризма (по материалам опроса в Мурманской области) // Арктика и Север. 2025. № 58. С. 212– 225.
14. Эффективность правовых норм / Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. – М.: Юрид. лит., 1980. – 280 с.

Скачать