Президент Российской Федерации как стратегический участник бюджетного процесса

• ГОНТАРЬ Нина Николаевнакандидат юридических наук, доцент, Российский государственный университет правосудияninagontar@mail.ru

В статье исследуется правовое положение Президента Российской Федерации как участника бюджетного процесса. Обосновывается, что современная роль главы государства в бюджетной сфере не может быть сведена к формальному включению в перечень участников бюджетного процесса или к отдельным полномочиям по подписанию и отклонению федерального закона о федеральном бюджете. После утраты силы статьи 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации о Бюджетном послании Президента РФ участие главы государства в бюджетном процессе не исчезло, а приобрело распределённый стратегико-правовой характер. Президент РФ рассматривается как надстадийный участник бюджетного процесса, обеспечивающий связь между конституционным целеполаганием, национальными целями развития, актами стратегического планирования, президентскими посланиями, указами, поручениями и законодательным оформлением федерального бюджета. Особое внимание уделяется соотношению бюджетного процесса и стратегического планирования, а также вопросу о том, почему Бюджетный кодекс РФ называет Президента РФ участником бюджетного процесса, но не закрепляет его бюджетные полномочия в единой развёрнутой статье. Сделан вывод о необходимости рассматривать участие Президента РФ в бюджетном процессе не как техническое администрирование бюджета, а как особую форму стратегического финансово-правового воздействия на приоритеты публичных расходов и институциональную логику бюджетной политики.

Ключевые слова: Президент Российской Федерации, бюджетный процесс, Бюджетный кодекс Российской Федерации, бюджетное право, стратегическое планирование, национальные цели, федеральный бюджет, бюджетная политика, президентские акты

Введение

Актуальность исследования правового положения Президента Российской Федерации в бюджетном процессе определяется тем, что современный бюджет выступает не только финансовым планом государства, но и юридически оформленным выражением публичных приоритетов. Через федеральный бюджет получают ресурсное обеспечение социальная политика, оборона, образование, здравоохранение, инфраструктурное развитие, технологическая модернизация и иные направления государственного управления. Поэтому вопрос о том, кто и каким образом участвует в формировании бюджетных решений, имеет не только финансово-правовое, но и конституционно-правовое значение. Бюджетный кодекс Российской Федерации прямо относит Президента РФ к участникам бюджетного процесса, однако не раскрывает его полномочия в такой же развёрнутой форме, как полномочия Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, Счётной палаты РФ и иных субъектов бюджетных правоотношений [13]. Данная нормативная асимметрия создаёт самостоятельную исследовательскую проблему, поскольку формальное включение главы государства в перечень участников бюджетного процесса требует объяснения через реальные юридические формы его участия. Президент РФ не составляет проект федерального бюджета, не исполняет его в административно-техническом смысле и не осуществляет кассовое обслуживание бюджетных операций. Следовательно, его статус не может быть описан по той же модели, которая применяется к финансовым органам или главным распорядителям бюджетных средств.

Степень научной разработанности темы можно охарактеризовать как значительную, но не исчерпывающую. Российская финансово-правовая наука подробно исследовала бюджетный процесс как институт бюджетного права, его стадии, принципы, субъектный состав и процедурные формы [1; 3; 6]. В работах по бюджетному праву Президент РФ обычно упоминается в связи с перечнем участников бюджетного процесса, правом законодательной инициативы, подписанием федеральных законов, возможностью их отклонения и участием в согласительных процедурах [1; 6; 10]. Однако такой подход часто остаётся описательным и не объясняет, почему глава государства включён в бюджетный процесс при отсутствии у него классических финансово-административных полномочий. Более глубокий ракурс предложен в исследованиях актов Президента РФ в бюджетной сфере, где анализируются указы, распоряжения и послания как формы влияния на бюджетные правоотношения [2]. Дополнительное значение имеют работы, посвящённые стратегическому планированию, национальным проектам, программно-целевому бюджетированию и согласованию стратегических приоритетов с бюджетными возможностями [5; 7; 8; 9; 11; 12]. Вместе с тем в научной литературе пока недостаточно последовательно раскрыта трансформация президентского участия после утраты силы статьи 170 БК РФ о Бюджетном послании Президента РФ [14]. Поэтому требуется не повторение общей характеристики полномочий Президента РФ, а уточнение современного механизма его участия в бюджетном процессе.

Цель настоящей статьи состоит в выявлении и обосновании особого характера участия Президента Российской Федерации в бюджетном процессе как надстадийного стратегико-правового участия.

Для достижения данной цели необходимо определить нормативные основания включения Президента РФ в состав участников бюджетного процесса, показать отличие его роли от полномочий субъектов, непосредственно составляющих, рассматривающих, утверждающих и исполняющих бюджет, раскрыть значение утраты силы статьи 170 БК РФ, а также установить связь президентского целеполагания с национальными целями, стратегическим планированием, государственными программами и национальными проектами.

Методологическую основу исследования составляют формально-юридический, системный, сравнительно-правовой и функциональный методы. Формально-юридический метод используется для анализа положений Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ и законодательства о стратегическом планировании. Системный метод позволяет выявить связь между бюджетным процессом, президентскими актами, документами стратегического планирования и национальными целями. Функциональный метод даёт возмож - ность рассмотреть президентское участие не только по форме, но и по его назначению в механизме публичных финансов. Такой подход позволяет избежать как чрезмерно узкого нормативного описания, так и политологического растворения темы за пределами бюджетного права.

Источниковую базу исследования образуют нормативные правовые акты, официальные документы стратегического планирования и научные труды по бюджетному праву, финансовому праву, бюджетному процессу, национальным проектам и правовому регулированию стратегического планирования. Особое значение имеет Бюджетный кодекс РФ, поскольку именно он закрепляет Президента РФ в числе участников бюджетного процесса и определяет основные стадии бюджетной деятельности [13]. Конституционная основа исследования связана с положениями о статусе Президента РФ, его праве законодательной инициативы, ежегодных посланиях Федеральному Собранию, подписании и отклонении федеральных законов [15]. Для раскрытия стратегического измерения темы используются Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и президентские акты о национальных целях развития [16; 17]. Такая совокупность источников позволяет рассматривать Президента РФ не как внешнего политического наблюдателя бюджетного процесса, а как субъекта, чьё участие имеет юридически значимые формы на пересечении конституционного, финансового и стратегического регулирования.

Результаты исследования

Нормативной отправной точкой анализа является статья 152 БК РФ, закрепляющая перечень участников бюджетного процесса. В этом перечне Президент Российской Федерации назван наряду с законодательными и исполнительными органами, органами финансового контроля, органами денежно-кредитного регулирования, главными распорядителями и получателями бюджетных средств [13]. Статья 164 БК РФ дополнительно подтверждает участие Президента РФ в бюджетном процессе на федеральном уровне. При этом кодекс не содержит отдельной развёрнутой статьи, последовательно закрепляющей бюджетные полномочия главы государства. Такая конструкция показывает, что законодатель использует широкое понимание участника бюджетного процесса и включает в него не только субъектов, осуществляющих расчётные, кассовые или контрольные операции. Президент РФ не совпадает по своей роли с финансовыми органами, распорядителями бюджетных средств или органами финансового контроля. Его участие проявляется через стратегическое целеполагание, законодательные полномочия, нормативные акты, послания, национальные цели и специальные процедуры прохождения федерального бюджета. Поэтому отсутствие в БК РФ отдельной компетенционной статьи о Президенте РФ не означает отсутствия его бюджетной роли, а указывает на особую правовую природу такого участия.

Если рассматривать бюджетный процесс только как последовательность стадий, участие Президента РФ трудно отнести к одной конкретной стадии. Составление проекта федерального бюджета является прерогативой Правительства РФ, а непосредственная работа по подготовке проекта осуществляется финансовыми органами. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета осуществляются Федеральным Собранием РФ, исполнение бюджета обеспечивается исполнительной властью и финансовыми органами, а контроль имеет собственную институциональную систему. Президент РФ не является техническим субъектом этих операций. Однако его участие проявляется на более высоком уровне бюджетного цикла: до внесения проекта бюджета — через определение стратегических ориентиров; во время законодательного прохождения бюджета — через получение проекта закона и участие в последующих процедурах; после принятия бюджета — через политико-правовое обеспечение соответствия реализуемых мер национальным целям и президентским решениям. В этом смысле участие Президента РФ следует характеризовать как надстадийное. Оно не привязано к одной операции, но влияет на общую направленность бюджетного процесса.

Конституционно-правовой контур президентского участия имеет принципиальное значение для понимания его бюджетного статуса. Конституция РФ закрепляет Президента РФ как главу государства, определяющего основные направления внутренней и внешней политики в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами [15]. Данное положение не означает, что Президент РФ самостоятельно составляет бюджет, но оно задаёт правовую основу для стратегического влияния на бюджетные приоритеты.

Кроме того, Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует федеральные законы, а также может отклонить принятый федеральный закон. Применительно к федеральному закону о федеральном бюджете эти полномочия получают особую значимость, поскольку бюджетный закон организует ресурсную сторону государственной политики. Подписание или отклонение федерального бюджета нельзя рассматривать как простую техническую формальность. Это элемент взаимодействия главы государства, парламента и Правительства РФ по вопросу финансового обеспечения публичных задач. Поэтому президентское участие в прохождении федерального бюджета имеет не только процедурное, но и институциональное значение. Бюджетно-процедурный контур участия Президента РФ проявляется в нормах, связанных с прохождением федерального закона о федеральном бюджете. Проект федерального закона о федеральном бюджете вносится Правительством РФ в Государственную Думу, что подтверждает ведущую роль Правительства РФ на стадии составления и внесения бюджета [13]. Вместе с тем при принятии проекта к рассмотрению он направляется Президенту РФ, что показывает включённость главы государства в процедуру ещё до окончательного принятия закона. Это не превращает Президента РФ в участника парламентских чтений и не наделяет его функциями составителя бюджета. Однако такое направление создаёт юридическую возможность для соотнесения проекта федерального бюджета с общегосударственными ориентирами, выраженными в президентских посланиях, указах, поручениях и национальных целях. Если стратегические приоритеты не получают бюджетного обеспечения, они рискуют остаться декларативными. Поэтому представление проекта бюджета Президенту РФ может рассматриваться как один из элементов связи между стратегическим и бюджетным планированием. Данная связь не всегда очевидна при формальном описании стадий бюджетного процесса, но она принципиальна для понимания современной бюджетной политики.

Связь президентского участия с системой стратегического планирования особенно важна после принятия Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Данный закон закрепляет правовые основы стратегического планирования и его координации с бюджетной политикой [16]. В финансово-правовой литературе подчёркивается, что стратегическое планирование невозможно реализовать без согласования целей с бюджетными возможностями государства [5; 7; 12]. Иначе возникает разрыв между политико-правовыми декларациями и финансовой реальностью. Президент РФ в этой системе выступает не как исполнитель конкретной бюджетной операции, а как субъект высшего целеполагания, задающий ориентиры для последующей финансовой конкретизации.

Национальные проекты выступают одним из наиболее заметных каналов перехода от президентского целеполагания к бюджетному финансированию. В научной литературе они рассматриваются как сложный правовой и управленческий инструмент, соединяющий стратегические цели, программные мероприятия, показатели, ответственных исполнителей и бюджетные ресурсы [4; 9; 11]. Их значение для исследуемой темы состоит в том, что они показывают практическую траекторию движения от президентских указов и посланий к расходным обязательствам и бюджетным ассигнованиям. Президент РФ определяет национальные цели, а Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти и иные субъекты бюджетного процесса переводят их в программы, проекты, мероприятия и финансовое обеспечение.

Акты Президента Российской Федерации в бюджетной сфере образуют самостоятельный нормотворческий контур его участия. Е. А. Бочкарёва обоснованно выделяет значение президентских указов, распоряжений и посланий, затрагивающих бюджетные вопросы, для формирования и реализации бюджетной политики [2]. Бюджетный кодекс РФ допускает установление особенностей бюджетных полномочий федеральных органов государственной власти не только самим кодексом, но и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ [13]. Это означает, что Президент РФ присутствует в бюджетном процессе не только как субъект подписания закона о бюджете, но и как источник определённых нормативных ориентиров бюджетной сферы.

Президентское участие необходимо строго разграничивать с компетенцией Правительства РФ. Статья 171 БК РФ закрепляет, что составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, высших исполнительных органов субъектов РФ и местных администраций [13]. Это положение исключает трактовку Президента РФ как субъекта, непосредственно составляющего проект федерального бюджета. Однако бюджетный процесс шире технической подготовки проекта закона. Он включает целеполагание, рассмотрение, утверждение, исполнение, контроль, отчётность и разрешение разногласий. В этих пределах президентское участие имеет самостоятельное значение, поскольку глава государства задаёт стратегико-правовую рамку, а Правительство РФ обеспечивает её бюджетную разработку и административное воплощение. Такое разграничение позволяет избежать двух ошибок: преувеличения роли Президента РФ до уровня непосредственного администратора бюджета и её недооценки до уровня формального подписанта. Особенно заметно это в условиях программно-целевого бюджетирования, где бюджетные ассигнования связываются с целями, показателями и результатами [8; 11].

Предлагаемая модель позволяет выделить несколько пять юридически различимых каналов президентского участия в бюджетном процессе. Такая многоканальная модель точнее описывает правовое положение Президента РФ, чем простое указание на его наличие в перечне участников бюджетного процесса. Она также позволяет отделить собственно бюджетное участие от общего политического влияния. Президентское действие приобретает бюджетно-правовое значение тогда, когда оно юридически или функционально связано с формированием, рассмотрением, утверждением, исполнением либо стратегическим обеспечением бюджета.

Заключение

Проведённое исследование позволяет сделать вывод, что Президент Российской Федерации является самостоятельным, но специфическим участником бюджетного процесса. Его статус нельзя сводить к техническому составлению проекта бюджета, административному исполнению расходов или финансовому контролю, поскольку эти функции принадлежат другим субъектам бюджетных правоотношений. Участие Президента РФ раскрывается через конституционное целеполагание, законодательные полномочия, получение проекта федерального бюджета, подписание или отклонение закона о бюджете, участие представителя Президента РФ в согласительной комиссии, президентские акты, национальные цели и стратегические ориентиры. После утраты силы статьи 170 БК РФ о Бюджетном послании Президента РФ его роль не исчезла, а трансформировалась. Вместо одного специально выделенного бюджетного документа сформировался распределённый стратегико-бюджетный контур, соединяющий послания, указы, поручения, документы стратегического планирования, национальные проекты и федеральный бюджет. Именно поэтому Президента РФ следует рассматривать как надстадийного стратегико-правового участника бюджетного процесса.

Он не конкурирует с Правительством РФ, Министерством финансов РФ или Федеральным Собранием РФ, а выполняет иную функцию:

задаёт общегосударственную рамку, в пределах которой бюджетная политика получает стратегическую направленность. В этом состоит основная научная новизна предложенного подхода.

Список литературы

1. Болтинова О. В. Бюджетный процесс — институт бюджетного права в Российской Федерации: монография / О. В. Болтинова. — Москва: Элит, 2008. — 280 с.
2. Бочкарева Е. А. Акты Президента Российской Федерации в бюджетной сфере / Е. А. Бочкарева // Актуальные проблемы российского права. — 2023. — Т. 18, № 2 (147). — С. 50–60.
3. Веремеева О. В. Бюджетный процесс в Российской Федерации: некоторые правовые и экономические аспекты / О. В. Веремеева // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. — 2010. — № 4. — С. 81–87.
4. Вершило Т. А. Реализация национальных проектов: правовые проблемы и пути их решения / Т. А. Вершило // Финансовое право. — 2020. — № 8. — С. 21–23.
5. Виноградова Т. И. Государственное планирование в России: проблемы согласования стратегических приоритетов с бюджетными возможностями и пути их решения / Т. И. Виноградова // Управленческие науки. — 2025. — Т. 15, № 2. — С. 37–52.
6. Крохина Ю. А. Бюджетное право России: учебник для вузов / Ю. А. Крохина. — 8-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2026. — 367 с.
7. Кудряшова Е. В. Правовое регулирование стратегического планирования в сфере государственных финансов: монография / Е. В. Кудряшова; отв. ред. И. И. Кучеров. — Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2019. — 304 с.
8. Савостьянова С. А. Проблемы нормативного регулирования и правоприменения программно-целевого бюджетирования Российской Федерации / С. А. Савостьянова, Д. С. Самородский // Проблемы экономики и юридической практики. — 2023. — Т. 19, № 5. — С. 16–22.
9. Садовская Т. Д. Национальные проекты: от управленческих решений до документа стратегического развития / Т. Д. Садовская // Финансовое право. — 2022. — № 8. — С. 11–16.
10. Саттарова, Н. А. Роль органов государственной власти в бюджетной сфере / Н. А. Саттарова // Вестник Финансовой академии. — 2005. — № 3 (35). — С. 21–30.
11. Шевелько Д. А. Национальные проекты в системе бюджетирования, ориентированного на результат: правовой аспект / Д. А. Шевелько // Право. Журнал Высшей школы экономики. — 2022. — Т. 15, № 5. — С. 117–138.
12. Шохин С. О. Гибкость, избыточность и отсутствие документов стратегического планирования и иных плановых актов: финансово-правовая оценка / С. О. Шохин, Е. В. Кудряшова // Государство и право. — 2024. — № 2. — С. 150–161.
13. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
14. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса»: Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 283-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 40. — Ст. 5314.
15. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // Российская газета. — 1993. — 25 декабря.
16. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 26, ч. 1. — Ст. 3378.
17. О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. № 309 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2024. — № 20. — Ст. 2584.

Скачать