Регулятивный потенциал первичных норм в системе современного правового регулирования

• ИСАКОВ Игорь Николаевичкандидат юридических наук, доцент, доцент Института высокотехнологичного права, социальных и гуманитарных наук Национального исследовательского университета «МИЭТ», ORCID ID: 0000-0001-6944-1048isakov2009@yandex.ru

В статье развивается авторская концепция первичных правовых норм как самостоятельного явления в системе многоуровневого правового регулирования. Обосновывается, что первичные нормы выступают не только формой конкретизации исходных установлений законодательства, но и инструментом инициативного правотворчества, способным формировать новые стандарты регулирования с учётом территориальных и социальных особенностей. Раскрывается их отличие от вторичных норм, уточняется их место в системе источников права, анализируется их роль в обеспечении социально-правового равенства, развитии федерализма и цифровизации правовой сферы. Особое внимание уделяется коллизионному измерению первичных норм и формированию механизмов их согласования. В качестве элемента научной новизны обосновывается возможность рассмотрения первичных норм как самостоятельного уровня правового регулирования, а также предлагается система критериев оценки их эффективности. Делается вывод о том, что институционализация принципа первичности способна повысить адаптивность, согласованность и социальную ориентированность правовой системы Российской Федерации.

Ключевые слова: правотворчество, первичные нормы, инициативное регулирование, правовая система, федерализм, социально-правовое равенство, цифровизация права, коллизии, нормативная самостоятельность, стандарты жизнеобеспечения

Предметом настоящего исследования является изучение природы первичных норм, обоснование их роли в структуре многоуровневого правового регулирования, формирование механизмов разрешения возникающих коллизий, а также разработка механизмов их согласования и оценки эффективности.

В отличие от традиционного подхода, в рамках которого правовое регулирование рассматривается преимущественно как иерархическая система актов, в работе предлагается функциональная модель, основанная на разграничении норм по критерию их первичности и вторичности.

Институциональные механизмы формирования и реализации первичных норм Первичная норма определяется как нормативное предписание, принимаемое субъектом правотворческой компетенции в пределах предоставленных ему полномочий и направленное на установление самостоятельных регулятивных стандартов. Впервые последовательно обосновывается, что ключевым признаком первичной нормы является не уровень её принятия, а способность формировать новое содержание правового регулирования. Тем самым преодолевается укоренившееся в науке отождествление первичности с формальной юридической силой правового акта. Предлагаемая концепция исходит из того, что первичные нормы не сводятся к подзаконным актам. Их назначение состоит не в технической детализации закона, а в восполнении их содержания, в формировании новых юридических инструментов, конкретизирующих и одновременно развивающих общие принципы права. Претендуя на новый юридический конструкт, такой феномен, с одной стороны, «укоренён» в исходных нормах законов и не может им противоречить, а, с другой – обладает достаточной самостоятельностью, чтобы претендовать на собственный – инициативный уровень в системе правового регулирования. Обладая повышенной регулятивной значимостью, первичная норма выступает обязательным предписанием для соответствующего органа исполнительной власти.

Такая постановка вопроса позволяет по-новому взглянуть на структуру правового регулирования: наряду с федеральными законами как носителями исходных норм формируются самостоятельные уровни первичного регулирования, включающие региональные, муниципальные и негосударственные нормы инициативного характера.

Впервые системно выделяются три уровня инициативного первичного регулирования: региональный, муниципальный и уровень саморегулируемых и иных социальных сообществ. Каждый из них обладает собственной регулятивной логикой и выполняет функцию адаптации права к конкретным условиям. Анализ показывает, что законы 24-х субъектов Российской Федерации, принимаемые по предметам их исключительного ведения, формируют дополнительные социальные гарантии. Например, в этих регионах установлены повышенные меры поддержки многодетных семей, включая региональные выплаты и налоговые льготы, превышающие федеральные стандарты. Муниципальные акты, в свою очередь, закрепляют правила благоустройства, использования общественного пространства, локальные экологические требования, которые отсутствуют на федеральном уровне, но непосредственно определяют качество повседневной жизни жителей регионов и муниципальных образований.

Принципиально новым является вывод о том, что первичность правовой нормы определяется её содержательной инициативностью.

Нормы, воспроизводящие положения закона без формирования нового регулятивного решения, относятся к вторичным, независимо от уровня их принятия. Такие нормы – исполняют волю, изложенную в первичных актах. Они лишены самостоятельной регулятивной инициативы.

Подобное разграничение позволяет устранить смешение правотворчества и правоприменения, характерное для современной практики. В данном случае речь идёт о том, что в ныне существующей системе правового регулирования, используются «смешанные» нормы, не разделённые на «первичные» и «вторичные». Такая система часто отождествляется с понятием «государственно-правовое регулирование», которое, как известно, включает нормы органов исполнительной власти, что, на наш взгляд, затрудняет разграничение уровней правового регулирования и создаёт правовую неопределённость. Между тем, в соответствии с предлагаемым принципом «первичности», органы исполнительной власти не могут выступать уровнеобразующим звеном в первичном правовом регулировании. Названные нормы входят в систему правового регулирования на правах субэлемента. При этом по замыслу законодателя предполагается, что в силу динамики общественных отношений, органы исполнительной власти осуществляют дальнейшую конкретизацию первичных норм, включая исходные нормы федеральных законов, без чего принцип первичности не может быть реализован. Принимаемые в данном случае нормы, выступают логическим завершением первичного правового регулирования конкретных отношений. Как видим, вторичные нормы представляют собой детализирующие и процедурные предписания, принимае - мые в целях реализации уже сформированных регулятивных решений (например, административные регламенты, инструкции, методические рекомендации и др.).

В этом контексте первичные нормы формируют нормативные ожидания граждан и организаций, а также служат основанием для разработки вторичных актов, обеспечивающих реализацию установлений правотворческого органа. При этом, как уже отмечалось, первичные нормы призваны в рамках предоставленной компетенции устанавливать собственные регулятивные программы, предусматривающие более высокий уровень гарантий прав и свобод, уточнять механизмы их реализации, обусловленные региональными и локальными особенностями. В данном случае первичные нормы не просто «исполняют» волю законодателя, а конкретизируют её, переводят на язык действующих социальных механизмов.

В этом свете особая заслуга первичных норм состоит в том, что они, в отличие от вторичных, могут существенно дополнять (восполнять) исходные нормы федеральных законов, имеющих высокую регулятивную значимость. Так, региональные нормативные акты, принятые не по вопросам исполнения совместных с Российской Федерацией предметов ведения (последние нельзя отнести к первичным), а в рамках собственных законодательных полномочий, содержат первичные нормы, устанавливающие дополнительные меры социальной поддержки определённым категориям граждан регионов. Муниципальные нормативные акты, принятые не по вопросам исполнения отдельных государственных полномочий, а, вводящие в пределах своих компетенций местные стандарты жизнеобеспечения жителей муниципальных образований (либо благоустройства своих поселений), также содержат первичные нормы. Последние не только не повторяют федеральные предписания, но и создают новые элементы регулирования. Именно эта способность адаптировать исходные нормы федеральных законов к конкретным условиям делает принцип «первичности» одним из ключевых элементов современной системы правового регулирования. Исходя из приведённых аргументов, предлагается ввести однозначную классификацию правовых норм по уровню «первичности» и «вторичности».

Особое значение первичные нормы приобретают в условиях российского федерализма, который сочетает в себе элементы симметрии и асимметрии. Формальное юридическое равенство субъектов Федерации (закреплённое в Конституции РФ) сосуществует с фактическим разнообразием их социально-экономического развития, историко-культурных особенностей и политико-правых традиций. Это разнообразие объективно требует дифференцированного подхода к регулированию общественных отношений.

Невозможно в равной мере эффективно регулировать, к примеру, социальную сферу в мегаполисах и малонаселённых сельских территориях исключительно посредством единых федеральных норм. Именно первичные нормы субъектов Федерации и муниципальных образований позволяют учитывать региональный и местный контекст, не разрушая при этом единства правового пространства.

Концепция первичности правовых норм не может быть адекватно понята без учёта роли гражданского общества – в лице негосударственных субъектов в правотворчестве. По нашему представлению, традиционная модель, в которой право исходит исключительно «сверху» – от государства, постепенно уступает место более сложным конструкциям, предполагающим активное участие профессиональных и общественных объединений, саморегулируемых организаций, территориального общественного самоуправления в выработке обязательных правил поведения на подзаконном уровне [1]. Такие образования нередко обладают более точным знанием специфики регулируемых сфер, обладают высокими стандартами профессиональной этики и в состоянии оперативно реагировать на изменения в соответствующей области. Разумеется, их правотворческая деятельность должна находиться под контролем государства и вписываться в общие рамки правового пространства [2]. Однако игнорировать потенциал «инициативного правотворчества снизу» означало бы упускать важнейший ресурс развития права. В этом смысле принцип «первичности» предстает как точка сопряжения публичного правотворчества и инициативной нормативной активности гражданского общества.

Важным аспектом обсуждаемой проблемы является соотношение первичных норм и цифровизации правовой сферы. Впервые в российском правовом пространстве, как и во многих иных сферах общества, происходят широкомасштабные преобразования посредством создания общероссийского государственного информационного центра, использования искусственного интеллекта, действий «электронного правительства», «электронной демократии» и др. При этом, повышающаяся достоверность правовой информации, увеличивающаяся скорость правового регулирования, уменьшающийся объём документооборота и др., показывают, что формирующееся и действующее в едином правовом пространстве инициативное правотворчество, в ускоренном режиме выступает сегодня в качестве высокотехнологичного и наукоёмкого права [3, 4].

7

В то же время, благодаря электронным процедурам, обеспечивается широкое участие граждан в обсуждении и принятии решений при подготовке проектов нормативных актов и моделировании последствий их принятия, создаются новые возможности и одновременно возникают новые риски для системы правового регулирования. С одной стороны, значительное ускорение цикла «инициатива – обсуждение – принятие – реализация» первичных норм, повышает прозрачность правотворческого процесса, делает возможным более широкий общественный контроль. С другой стороны, без надлежащего правового осмысления эти процессы могут привести к фрагментации правового пространства, усилению неравенства в доступе к правовой информации и усилению влияния узких групп интересов [5]. В этом контексте принцип «первичности» требует дополнительного наполнения: первичные нормы должны не только учитывать цифровую реальность, но и задавать стандарты её правового оформления, включая вопросы защиты персональных данных, алгоритмической справедливости, недопустимости дискриминации при использовании автоматизированных систем.

Особого внимания требует коллизионное измерение первичности правовых норм. Поскольку первичные нормы принимаются многочисленными субъектами, существенно возрастает риск противоречий как между разными первичными актами, так и между первичными и федеральными нормами. Коллизии могут проявляться как в форме прямых противоречий (например, установление субъектом Федерации требований, не соответствующих федеральным стандартам), так и в форме «скрытой» несогласованности, когда нормы формально не противоречат друг другу, но в совокупности создают ситуацию правовой неопределённости или избыточного бремени для участников отношений.

Представляется, что эффективный механизм разрешения коллизий в первичном правовом регулировании должен строиться на сочетании превентивных и последующих процедур. К превентивным прежде всего следует отнести нормативную экспертизу проектов первичных норм, которая должна осуществляться не только на юридико-техническом уровне, но и с точки зрения системности правового регулирования. Важную роль здесь может играть институт «обязательного заключения экспертных проектов», составленных органами юстиции и прокуратуры, а также участие в экспертизе научного сообщества.

Важную роль в функционировании системы первичного регулирования играет судебная власть. Она обеспечивает законность первичных норм, устраняет противоречия в правовом регулировании, формирует судебную доктрину первичности, принимает решения, оказывающие системное влияние на правоприменительную практику.

Суды способствуют уточнению компетенции субъектов правотворческой деятельности, формируют стандарты соразмерности вмешательства в права граждан и совершенствуют баланс между публичными и частными интересами.

Не менее значим судебный компонент и в разрешении коллизий в первичном регулировании. Суды могут весьма активно формировать стабильную практику, проясняющую пределы допустимой автономии регионального и муниципального инициативного нормотворчества, критерии допустимости специальных режимов и льгот, порядок устранения противоречий между актами разных уровней. Судебные решения, в которых даётся оценка первичным нормам, фактически формируют доктрину первичности, определяя, какие модели реализации инициативных норм являются допустимыми, а какие выходят за пределы компетенции того или иного субъекта. В перспективе это может привести к формированию своеобразной «юриспруденции первичности», которая станет важным ориентиром как для правотворческих органов, так и для исследователей.

Что касается регулятивной значимости первичных норм то, бесспорно, она многогранна. В социальной сфере первичные нормы позволяют учитывать региональные особенности и повышать эффективность социальных программ. В экономической сфере – стимулируют развитие предпринимательства, внедрение инновационных моделей регулирования, установление льгот и преференций. В сфере цифровизации – закрепляют стандарты цифровой инфраструктуры, регулируют применение искусственного интеллекта и технологий больших данных, обеспечивают цифровые права граждан. Всё это делает принцип первичности важным инструментом развития территорий и формирования современной системы управления.

Регулятивная значимость концепции «первичности» проявляется и в других измерениях.

Во-первых, она позволяет по-новому взглянуть на роль субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в системе публичной власти, увидеть в них не только исполнителей федеральной воли, но и самостоятельных акторов, формирующих собственные регулятивные программы. Во-вторых, определяется значимость участия гражданского общества в процессе нормотворчества, выводя его из разряда факультативных форм общественного контроля в область юридически значимых механизмов формирования права. В-третьих, первичность задаёт методологическую основу для анализа эффективности правового регулирования с учётом местной специфики, что особенно важно в условиях социально-экономической дифференциации территории страны.

Впервые предлагается система критериев оценки эффективности первичных норм, включающая соответствие потребностям территорий, степень снижения административных барьеров, уровень социальной защищённости населения, качество правоприменительной практики и влияние на развитие публичного управления. Использование данных критериев позволяет перейти от абстрактных оценок к измеримым показателям эффективности правового регулирования.

Обеспечение социально-правового равенства Переход к первичному правовому регулированию тесно связан с социализацией первичных норм, подавляющее большинство которых составляют инициативные правоустанавливающие предписания, ориентированные на достижение социально-правового равенства субъектов в конкретных отношениях.

Сам по себе принцип правового равенства, являясь правофланговым среди общеправовых принципов, представляет собой крупную научную проблему. В российском и международном праве правовое равенство признаётся фундаментальным принципом. Так, продолжает действовать положение, закреплённое Всеобщей декларацией прав человека о том, что равные и неотъемлемые права личности являются основой свободы, справедливости и всеобщего мира 1. В Российской Федерации гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения и других обстоятельств (Конституция РФ ч. 2 ст. 19). Акцентируем внимание и на установленном Конституцией равенстве всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст.5).

По мысли Аристотеля, государство как добродетель, как социальное образование обеспечивает равенство для всех [6]. В этом контексте Р. Иеринг писал: «первая и основная задача государства – это организация социальной власти с целью обеспечения защиты общих интересов общества» [7]. По мнению А.А. Соколовой, социализация норм права является важнейшим приоритетом формирования права [8].

Как известно, вопросы социальной ориентированности государства неоднократно присут - 1 Всеобщая декларация прав человека. Принята резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. ствовали в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. Обсуждаются они и на ежегодных экономических, инвестиционных и других форумах, проводимых в Москве, Санкт-Петербурге и ряде других городов и официально объявлены приоритетными.

По нашему представлению, существующие проблемы в социальной сфере могут находить своё разрешение не только на федеральном уровне, но и на уровне инициативного правотворчества, ориентированного на усиление гарантий социальной защищённости значительной части жителей регионов и муниципальных образований. Предлагаемый автором настоящего исследования подход к снижению бедности корректирует существующие в литературе представления (Арон, Дворкин, Нерсесянц, Арон) о социально-правовом равенстве как формально-правовом явлении. Так, по мнению В.С. Нерсесянца, фактическое равенство – «величина иррациональная», противоречащая самому понятию равенство [9]. Против такой трактовки обоснованно возражает В.М. Сырых. По его мнению, правовое равенство может одновременно быть не только формальным, но и фактическим [10]. В этом контексте Н.В. Витрук справедливо отмечал, что «формально-юридическое применение принципа равенства перед судом и законом ведёт к нарушению принципов справедливости, милосердия, гуманизма» [11]. Такой позиции придерживается и других авторов. (Н.А. Власенко, В.Н. Кудрявцев, В.Д. Зорькин, В.В. Лунеев и др). Красной нитью в трудах учёных проходит мысль о том, что там, где нет равенства, там нет и права как такового. Автор настоящих строк, опираясь на такую позицию, предпринимает попытку обосновать возможность достижения социально-правового равенства в конкретных отношениях посредством инициативного правотворчества, выступающего ключевым звеном решения данной проблемы. Например, в Республике Башкортостан приняты собственные региональный и муниципальные стандарты жизнеобеспечения граждан, превышающие федеральные стандарты, накоплен определённый опыт их реализации 2. В городе Новосибирске организация территориального общественного самоуправления нормативно закреплена таким образом, что создаёт правовые условия для реализации принципа равноправия граждан через механизмы поддержки территориального общественного самоу- 2 См., напр., Закон Республики Башкортостан от 28 ноября 2014 года № 155-з «О социальном обслуживании граждан в Республике Башкортостан» с изменениями на 1 декабря 2025 г.; См. также: Постановление Администрации ГО г. Салават от 30.12.2020 № 1976-п «Об утверждении муниципальной программы «Социальная поддержка населения городского округа город Салават» (ред. от 28 марта 2025).

7

правления, осуществляемые при участии представительного органа муниципального образования 1. Как показывает анализ, собственные стандарты социальной направленности установлены более чем в 50% субъектов РФ и их муниципальных образованиях.

В то же время, благодаря инициативно принятым нормам первичного регулирования, не только устанавливаются собственные стандарты жизнеобеспечения материальными и духовными благами жителей регионов и муниципальных образований, но и обеспечивается баланс правовой инициативы и публичной власти, их оптимальное соотношение [12]. Как уже отмечалось, классическая либеральная доктрина склонна понимать равенство прежде всего как формально-юридическое (одинаковые права и обязанности для всех). Однако в условиях реальных социально-экономических различий формальное равенство далеко не всегда ведёт к фактической справедливости. В этом контексте первичные нормы дают возможность через установление дополнительных гарантий, льгот, специальных режимов для социально уязвимых групп населения или для территорий с особыми условиями жизни приблизить формально провозглашаемое равенство к фактической уравновешенности возможностей. Тем самым первичные нормы становятся эффективным инструментом социального выравнивания различных социальных групп. При этом повышается уровень доверия к праву как к механизму обеспечения социальной справедливости.

В развитие этих положений в статье впервые формулируется тезис о том, именно первичные нормы являются инструментом трансформации формального равенства в социально обусловленное.

В заключение обосновывается, что введение в научный оборот понятия первичной нормы и его последующая институционализация способны устранить существующую неопределённость, связанную со смешанным характером нормативных актов и сформировать более чёткую и логичную модель правового регулирования.

Новизна исследования заключается в разработке концепции первичности как самостоятельного принципа, позволяющего переосмыслить структуру правовой системы, определить место различных субъектов правотворчества и обеспечить баланс между единством и многообразием правового пространства.

Введение в научный оборот и последующее нормативное закрепление понятия «первичная норма» может способствовать упорядочению дей- 1 Устав города Новосибирска (с изменениями на 18 июня 2025 года).

ствующей системы нормативно-правового регулирования в современном правовом пространстве и устранению тех противоречий, которые возникают в связи со «смешанным» характером многих нормативных актов, одновременно содержащих и первичные, и вторичные предписания.

Список литературы

1. Сергеев Д.Б. Территориальное общественное самоуправление: история и современность, перспективы совершенствования законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2024. № 7. С. 54-57.
2. Нигметзянов А.А. Территориальное общественное самоуправление: мотивирующая роль законодателя // Конституционное и муниципальное право. 2024. № 7. С. 58-61.
3. Бертовский Л.В. Высокотехнологичное право: ожидание и реальность. Материалы VI Международной научно-практической конференции. В 2-х частях. Москва, 2025.
4. Исаков И.Н. Новые технологии в праве как высокоэффективное средство реализации конституционного принципа равенства в условиях разноуровневого правового регулирования // RUDN Journal of Law. 2023. Т. 27. № 4. С. 919-938.
5. Грудцына Л.Ю. Термин «искусственный интеллект» провоцирует когнитивную ошибку? // Образование и право. 2026. № 2. С. 15-23.
6. Аристотель. Политика // Собр. Соч. в 4 т. Т. 4: Мысль, 1984. 444 с.
7. Иеринг Р. Цель в праве. СПб, 1881. С. 231.
8. Соколова А.А. Социальные аспекты понятия «правообразование» // Государство и право. 2004. № 7. С. 80.
9. Нерсесянц В.С. Философия права. М.: Норма, 2020. 848 с.
10. Сырых В.М. Материалистическая теория права. Сущность права. Т. 2. М.: РАП. 2011.
11. Витрук Н.В. Права и свободы человека и гражданина в контексте реальной жизни как объект научного познания // Конституционные права и свободы личности в контексте взаимодействия гражданского общества и правового государства: материалы 11 Международной научно-практической конференции. М.: РАП, 2010. С.9-19.
12. Зазулина М.Р. Местные сообщества в условиях сопроизводства общественных благ (на примере деятельности ТОС Новосибирской области) // Respublica Literaria. 2024. Т. 5. No. 4. С. 86-100. DOI: 10.47850/RL.2024.5.4.86-100.

Скачать