Цифровая трансформация образовательной среды вуза как механизм управления качеством обучения студентов из разных стран

• ХАЛЬЗОВА Наталья Александровнадоцент высшей школы физико-математических наук, кандидат экономических наук, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Тихоокеанский государственный университет»003818@togudv.ru
• ПАНОЧЕВНЫЙ Павел НиколаевичСтарший преподаватель высшей школы промышленной инженерии, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Тихоокеанский государственный университет»005681@togudv.ru

В статье исследуется административно-правовое измерение цифровой трансформации образовательной среды российского университета в контексте управления качеством обучения иностранных студентов. На основе системного анализа действующего законодательства Российской Федерации - Федерального закона «Об образовании» (2012), Стратегии развития информационного общества (2017), Стратегии цифровой трансформации отрасли науки и высшего образования (2021), государственной программы «Развитие образования» (2017) и ряда подзаконных актов - выявляются лакуны нормативного регулирования цифровой образовательной среды применительно к иностранным гражданам, обучающимся в России. Установлено, что действующее законодательство закрепляет общие принципы цифровизации высшего образования, однако не содержит специальных механизмов обеспечения качества обучения иностранных студентов в условиях перехода на гибридный и дистанционный форматы. Автором предложен комплекс административно-правовых инструментов восполнения выявленных пробелов: введение адаптивного стандарта цифровой образовательной среды для вузов с долей иностранных студентов свыше 15%, создание специализированного регулятора - Федерального цифрового образовательного центра, а также закрепление требований языковой и культурной адаптации цифровых платформ на уровне федерального подзаконного акта.

Ключевые слова: цифровая трансформация образования, образовательное право, административно-правовое регулирование, иностранные студенты, качество образования, цифровая образовательная среда, управление вузом, электронное обучение

Введение

Вопрос о правовом обеспечении цифровой трансформации высшей школы вышел за пределы педагогической дискуссии и приобрёл отчётливо выраженное административно-правовое измерение. Это объясняется прежде всего тем, что государство взяло на себя роль ключевого субъекта цифровизации образования: принятый в 2021 году документ Министерства науки и высшего образования РФ - Стратегия цифровой трансформации отрасли науки и высшего образования - прямо квалифицирует цифровую трансформацию как государственную задачу, реализуемую посредством административных механизмов управления [8].

Между тем практика показывает, что нормативная база, создаваемая на федеральном уровне, слабо учитывает специфику контингента иностранных студентов, а их численность в российских университетах неуклонно растёт. По данным Министерства науки и высшего образования РФ, в 2022/23 учебном году в России обучалось более 351 тысячи иностранных граждан из 175 государств [9]. Это второй показатель в мире после США и один из ключевых индикаторов конкурентоспособности российской системы высшего образования на глобальном рынке образовательных услуг. Цифровая трансформация университетской среды одновременно создаёт возможности для преодоления языковых и культурных барьеров в обучении иностранных студентов и формирует риски, связанные с неравным доступом к цифровым образовательным ресурсам, различной технологической оснащённостью студентов из разных стран и отсутствием единых правовых стандартов качества обучения в цифровой среде.

Специфика данной проблемы с юридической точки зрения состоит в следующем. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273 -ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [1] гарантирует иностранным гражданам равные права в сфере образования наравне с российскими студентами. Однако содержательное наполнение этого принципа применительно к цифровой образовательной среде законом не раскрыто. Разрыв между декларативным равноправием и реальными условиями обучения иностранных граждан в условиях цифровизации представляет собой нормативный пробел, требующий систематического изучения и устранения.

Цель исследования - выявить административно-правовые механизмы управления качеством обучения иностранных студентов в условиях цифровой трансформации образовательной среды вуза и сформулировать предложения по совершенствованию нормативного регулирования.

Поставленная цель предполагает решение следующих задач: (1) систематизировать действующую нормативную правовую базу цифровой трансформации высшего образования с позиций её применимости к образованию иностранных студентов; (2) установить правовой статус цифровой образовательной среды вуза в системе образовательного и административного права; (3) выявить конкретные пробелы в законодательном регулировании управления качеством обучения иностранных граждан в цифровой среде; (4) разработать предложения по административно-правовому обеспечению реализации рассматриваемого механизма.

Научная новизна состоит в том, что впервые предпринят систематический анализ норматив- 5 ной правовой базы цифровой трансформации высшего образования в аспекте обеспечения прав и качества обучения иностранных студентов; выявлена структура правовых пробелов в регулировании данной сферы и предложен конкретный инструментарий их устранения на уровне федерального законодательства и подзаконных актов.

Материалы и методы исследования Методологическую основу исследования составили общенаучные и специально-юридические методы. Формально-юридический метод применялся при анализе текстов нормативных правовых актов на предмет их содержания, структуры и внутренней согласованности. Системно-правовой метод позволил рассмотреть совокупность актов в области цифровой трансформации образования как единую регулятивную систему с присущими ей иерархическими связями и противоречиями. Метод правового моделирования использовался при конструировании предложений de lege ferenda - рекомендаций по изменению действующего законодательства.

Эмпирическую основу составили: во-первых, массив из 14 нормативных правовых актов федерального уровня (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Минобрнауки России), изданных в период с 2012 по 2023 год и регулирующих цифровизацию высшего образования либо правовое положение иностранных студентов; во-вторых, официальные статистические данные Министерства науки и высшего образования РФ о контингенте иностранных студентов (2018–2023); в-третьих, материалы правоприменительной практики - обращения и жалобы иностранных граждан, зафиксированные в докладах Уполномоченного по правам студентов, за 2021–2023 годы. Теоретической базой исследования послужили труды Д. А. Пашенцева в области образовательного права [12], работы В. М. Сырых по теории образовательного права [5], исследования Л. В. Андриченко и И. В. Плюгиной о правовом положении иностранных граждан в образовательной системе России [6], а также исследования в области правового регулирования цифровой образовательной среды - в первую очередь работа Е. А. Кирилловой [10] и статья А. А. Вавиловой [11]. Результаты и обсуждение Нормативная основа цифровой трансформации высшего образования в России формируется как многоуровневая система, включающая акты конституционного, законодательного и подзаконного уровней. На вершине этой системы находится Федеральный закон от 29.12.2012 № 273 -ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [1] - базовый акт, закрепляющий право на образование, принцип доступности, гарантии качества и организационные основы образовательной деятельности. Статья 16 этого закона посвящена электронному обучению и дистанционным образовательным технологиям, однако её формулировки, по существу, остаются рамочными: закон лишь указывает на право образовательных организаций применять соответствующие технологии, не устанавливая ни стандартов цифровой среды, ни гарантий для отдельных категорий обучающихся.

Стратегическое целеполагание в сфере цифровой трансформации государственного управления, включая образование, закреплено Указом Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы» [3]. Стратегия закрепляет задачу формирования «цифровой экономики» и прямо указывает на необходимость цифровизации системы образования как инфраструктурной основы экономического развития. Тем не менее этот документ носит декларативный характер и не порождает конкретных механизмов административного управления образовательным процессом.

Операциональный уровень регулирования представлен государственной программой Российской Федерации «Развитие образования», утверждённой Постановлением Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642 [2]. Программа включает подпрограмму «Цифровая образовательная среда», предусматривающую финансирование создания высокоскоростной интернет-инфраструктуры в образовательных организациях и внедрение цифровых платформ. Однако анализ показывает, что целевые показатели этой подпрограммы ориентированы преимущественно на школьное образование и не дифференцируют задачи для вузов с высокой долей иностранных студентов.

Наиболее предметным с точки зрения регулирования собственно высшей школы является Стратегия цифровой трансформации отрасли науки и высшего образования, утверждённая Министерством науки и высшего образования РФ в 2021 году [8]. Документ определяет приоритетные направления цифровизации: формирование единой цифровой платформы высшего образования, создание системы управления данными об обучающихся, развитие адаптивного обучения и искусственного интеллекта в учебном процессе. Примечательно, что Стратегия впервые на уровне ведомственного документа ставит задачу персонализации образовательного процесса, что прямо соотносится с потребностями иностранных студентов, однако правовых механизмов реализации этой задачи не предлагает.

Общий вывод системного анализа нормативной базы состоит в следующем: российское законодательство располагает разветвлённой системой актов, задающих стратегические ориентиры цифровой трансформации высшего образования, однако переход от деклараций к правовым механизмам управления качеством обучения применительно к конкретным категориям студентовв том числе иностранным гражданам-в этих документах так и не осуществлён.

Понятие «цифровая образовательная среда» в действующем российском законодательстве нормативно не определено. Это само по себе является юридической проблемой: отсутствие легального определения создаёт неопределённость в части того, какие конкретно элементы инфраструктуры и программного обеспечения охватываются правовым регулированием, кто несёт ответственность за их качество и каковы критерии этого качества.

В правовой доктрине цифровая образовательная среда рассматривается как совокупность цифровых ресурсов, технологий и организационных условий, обеспечивающих образовательный процесс [10]. Д. А. Пашенцев, разрабатывая концепцию образовательного права, указывает на то, что цифровая среда de facto стала компонентом образовательного пространства, а значит, на неё должны распространяться все правовые гарантии, предусмотренные образовательным законодательством [12]. Это означает, в частности, что доступность цифровой среды, её языковая пригодность для иностранных студентов и технические характеристики следует рассматривать не как факультативные «сервисные» параметры, а как элементы права на образование.

Между тем правовая позиция регулятора по данному вопросу остаётся непоследовательной. С одной стороны, Приказ Минобрнауки России от 05.04.2017 № 301 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования» [7] устанавливает требования к материально-техническому обеспечению образовательного процесса, в том числе к информационным ресурсам. С другой стороны, эти требования не содержат специальных норм для вузов с преобладающим контингентом иностранных студентов, тогда как объективно такие вузы функционируют в принципиально иных условиях: иные языки взаимодействия, иные технологические возможности студентов на их родине, иные образовательные траектории.

Таким образом, цифровая образовательная среда вуза в настоящий момент существует в правовом поле в двойственном статусе: как объект государственной политики - она детально отрегулирована на программном уровне; как объект конкретных правовых гарантий для обучающихсяона практически выпадает из нормативной системы. Этот разрыв и порождает управленческие риски в сфере качества обучения иностранных студентов.

В административно-правовой доктрине управление качеством образования принято рассматривать как трёхуровневую систему: нормативное регулирование (установление стандартов), государственный контроль (лицензирование и аккредитация) и меры ответственности (санкции за нарушение стандартов) [10]. Проецируя эту схему на сферу цифровой трансформации, можно констатировать следующее.

На уровне нормативного регулирования обнаруживается, что федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС), которые по смыслу ФЗ - 273 [1] являются основным инструментом установления требований к образовательному процессу, практически не содержат специфических требований к цифровой образовательной среде. ФГОС фиксируют требования к результатам обучения и профессиональным компетенциям, но не к условиям реализации цифровых образовательных технологий и уж тем более не к адаптированности этих технологий для иностранных граждан. Такой подход находится в противоречии с принципом языкового равноправия в образовании, последовательно отстаиваемым в теории образовательного права В. М. Сырых [5].

На уровне государственного контроля основным инструментом выступают федеральный государственный контроль качества образования и процедура аккредитации. Согласно ФЗ - 273 [1], при проведении аккредитации оцениваются образовательные программы и их соответствие ФГОС, однако специальная проверка условий обучения иностранных граждан в цифровой среде в перечень аккредитационных показателей не включена.

Аккредитационные агентства при проверке вузов с высокой долей иностранных студентов фактически применяют те же критерии, что и при проверке вузов с однородным российским контингентом. Эта методологическая унификация не нейтральна с правовой точки зрения: она нивелирует специфику и создаёт пространство для того, чтобы реальное качество обучения иностранных студентов оставалось за пределами контрольных процедур.

На уровне ответственности ситуация аналогична. Административные санкции за нарушения 5 в сфере образования, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях, ориентированы на формальные нарушения лицензионных требований и стандартов, но не на содержательные отклонения в качестве обучения. В условиях цифровой трансформации это означает, что вуз, использующий цифровую платформу, недоступную для студентов с ограниченной пропускной способностью интернета (что характерно для ряда стран Африки, Азии, Латинской Америки, откуда Россия активно привлекает студентов), формально не нарушает никаких правовых норм. Нельзя не упомянуть и позитивные тенденции. Роберт И. В., один из ведущих отечественных специалистов в области информатизации образования, обоснованно указывает, что само по себе насыщение образовательной среды цифровыми инструментами не обеспечивает качества обучения - необходима правовая и организационная инфраструктура, преобразующая технологические возможности в педагогические результаты [4]. Эта идея представляется принципиальной именно в контексте иностранных студентов: технологии создают потенциал, но реализовать его можно только при наличии надлежащего правового регулирования.

Анализ нормативной базы позволяет выделить четыре пробела в регулировании положения иностранных студентов в условиях цифровой трансформации.

Первый пробел - отсутствие адаптивного стандарта цифровой образовательной среды.

Действующие нормативные акты устанавливают унифицированные требования к цифровой среде вуза, безотносительно к составу студенческого контингента. Между тем исследования Л. В. Андриченко и И. В. Плюгиной показывают, что иностранные студенты сталкиваются с принципиально иным набором барьеров при взаимодействии с цифровыми сервисами вуза - языковым, технологическим, административным [6]. Для преодоления этих барьеров необходим специальный стандарт, учитывающий многоязычность, разнородность технической оснащённости и культурную специфику обучающихся.

Второй пробел - неурегулированность правового режима персональных данных иностранных студентов в цифровой образовательной среде. Цифровая трансформация означает, в том числе, массовый сбор данных об образовательных траекториях, академической успеваемости, поведении в цифровой среде. Применительно к иностранным гражданам это порождает коллизию между российским законодательством о персональных данных, которое требует их хранения на серверах в России [1], и законодательством государств - граждан обучающихся, которое может содержать иные требования. Нормативного механизма разрешения этой коллизии в сфере образования не предусмотрено.

Третий пробел - отсутствие специального административного органа, координирующего вопросы качества обучения иностранных студентов в цифровой среде. Функции в данной сфере распределены между Министерством науки и высшего образования, Рособрнадзором, Федеральной службой по надзору в сфере связи (в части технических стандартов) и Министерством внутренних дел (в части миграционного учёта). Такая полицентричность создаёт организационные разрывы, при которых ни один из органов не обладает ни полномочиями, ни, очевидно, мотивацией для комплексного контроля качества обучения иностранных граждан в цифровой среде. А. А. Вавилова в этом контексте указывает на необходимость создания специализированного межведомственного координационного органа в сфере цифрового образовательного права [11].

Четвёртый пробел - невозможность эффективной правовой защиты иностранным студентом своих образовательных прав в цифровой среде. Действующее законодательство предоставляет обучающимся право на обжалование действий и решений образовательной организации в административном и судебном порядке. Однако нарушение качества обучения вследствие ненадлежащей организации цифровой образовательной средынапример, систематические технические сбои платформы, недоступность материалов на понятном языке, отсутствие технической поддержки - с трудом вписывается в существующие правовые конструкции обжалования, рассчитанные на традиционные формы образовательного процесса.

Выявленные пробелы позволяют сформулировать ряд предложений de lege ferenda.

Внести дополнения в Федеральный закон от 29.12.2012 № 273 -ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [1], закрепив в статье 16 понятие «цифровая образовательная среда» и установив, что для образовательных организаций высшего образования с долей иностранных граждан свыше 15% от общего числа обучающихся Правительством Российской Федерации утверждаются специальные требования к функциональности и доступности цифровой образовательной среды. Пороговое значение в 15% продиктовано тем, что именно при этом удельном весе иностранных студентов их потребности начинают определять характер образовательного процесса в целом, а не являются дополнением к основному контингенту.

Разработать и утвердить постановлением Правительства РФ «Адаптивный стандарт цифровой образовательной среды вуза для организаций с высокой долей иностранных обучающихся», включающий: требования к многоязычному интерфейсу образовательных платформ (не менее трёх языков); минимальные технические требования к доступности платформы при низкой пропускной способности интернета; требования к технической поддержке на иностранных языках; требования к адаптационным цифровым модулям для вновь поступивших иностранных студентов.

Создать на базе Министерства науки и высшего образования РФ координационный орган - Федеральный цифровой образовательный центр (ФЦОЦ) - с функциями: мониторинга качества цифровой образовательной среды в вузах с высокой долей иностранных студентов; методического обеспечения вузов; рассмотрения обращений иностранных граждан в части нарушения их прав в цифровой образовательной среде. Создание подобного органа вписывается в логику государственных реформ управления высшим образованием, последовательно реализуемых начиная с 2012 года [9].

Закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях специальный состав административного правонарушения - «нарушение требований к цифровой образовательной среде, влекущее ограничение образовательных прав иностранных граждан» - с установлением административной ответственности для должностных и юридических лиц. Наличие такого состава, по мнению авторов, обеспечит переход от декларативных норм к реально действующему механизму защиты прав. Необходимо отметить, что предложенные меры не лишены сложностей в реализации.

Во-первых, введение дифференцированного регулирования применительно к вузам с высокой долей иностранных студентов может быть воспринято как создание дополнительной административной нагрузки именно для тех университетов, которые наиболее активно участвуют в экспорте российского образования. Во-вторых, включение требований к многоязычным интерфейсам образовательных платформ в обязательные стандарты повлечёт финансовые затраты. Тем не менее без административно-правового обеспечения соответствующих стандартов цифровая трансформация рискует не достигнуть главной цели, цели повышения качества образования студентов из разных стран.

Выводы

Проведённое исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Нормативная правовая база цифровой трансформации высшего образования в Российской Федерации является развёрнутой на уровне стратегических документов, однако страдает фрагментарностью на уровне конкретных правовых механизмов управления качеством образования, особенно в области обучения студентов из разных стран (иностранных студентов).

Правовой статус цифровой образовательной среды вуза в российском праве определён размыто: отсутствует однозначное понятие, не установлены специальные исчерпывающие требования и не предусмотрена ответственность за их нарушение, применительно к правам студентов из разных стран (иностранных студентов). Авторами предложен комплекс административно-правовых мер: дополнение ФЗ - 273, введение адаптивного стандарта, создание ФЦОЦ, введение специального состава административного правонарушения. Реализация этих мер позволит создать правовую инфраструктуру, трансформирующую декларативные гарантии качества образования для иностранных студентов в работающие правовые механизмы. Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов при разработке поправок к ФЗ - 273 и подзаконных нормативных актов, регулирующих цифровую образовательную среду; при совершенствовании аккредитационных процедур в части оценки условий обучения иностранных граждан.

Дальнейшие исследования в данной области могут быть направлены:

- на сравнительно-правовой анализ регулирования аналогичных отношений в иных государствах крупных экспортёрах образования; - на изучение правоприменительной практики в части обращений иностранных студентов, связанных с цифровой образовательной средой.

Список литературы

1. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273 -ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2012. -№ 53 (ч. 1). - Ст. 7598.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2017 № 1642 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования»» // Собрание законодательства РФ. -2018. -№ 1. - Ст. 375.
3. Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы» // Собрание законодательства РФ. -2017. -№ 20. - Ст. 2901.
4. Роберт И. В. Теория и методика информатизации образования: психолого-педагогический и технологический аспекты. - 3 -е изд. -М.: БИНОМ. Лаборатория знаний, 2014. - 398 с. 5
5. Сырых В. М. Образовательное право, как отрасль российского права. -М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2000. -136 с.
6. Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Институт обучения иностранных граждан в Российской Федерации: правовые основы // Журнал российского права. -2018. -№ 5. - С. 58–71.
7. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 05.04.2017 № 301 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, специалитета, магистратуры» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2017. -№ 35.
8. Стратегия цифровой трансформации отрасли науки и высшего образования: утверждена Министерством науки и высшего образования Российской Федерации в 2021 году. - URL: https://minobrnauki.gov.ru/upload/iblock/600/Strategiyatsifrovoy-transformatsii.pdf (дата обращения: 20.01.2024).
9. Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. Доклад о реализации государственной политики в сфере экспорта российского образования. - М.: Минобрнауки России, 2023. - 84 с.
10. Кириллова Е. А. Административно-правовое регулирование обеспечения качества высшего образования в Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2020. - 198 с.
11. Вавилова А. А. Правовое регулирование цифровой образовательной среды: проблемы и перспективы // Право и образование. - 2022. -№ 4. - С. 4–14.
12. Пашенцев Д. А. Образовательное право России: монография. - М.: РГПУ им. А. И. Герцена, 2023. - 312 с.

Скачать