Промедление административных органов: проблема эффективности судебной защиты права на рассмотрение административного дела в разумные сроки на примере Соединенных Штатов Америки

• КАЛИТОВСКИЙ Тимофей Валентиновичстудент 2 курса магистратуры Международно-правового факультета Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»me@kalitovskiy.ru

Статья посвящена вопросу промедления административных ведомств США в контексте их общей обязанности по рассмотрению административных дел в разумные сроки. Особое внимание уделяется проблемам терминологии, используемой в Законе об административной процедуре 1946 г., подходам судов к разрешению обозначенной проблемы, а также выработанной ими практики разрешения споров об административном промедлении.

Ключевые слова: административное дело, административное промедление, административное ведомство, административное правоприменение, административное бездействие, судебный контроль, разумный срок, закон об административных процедурах

Органы исполнительной власти являются государственными органами, которые взаимодействуют с частными лицами наиболее часто по сравнению с органами иных ветвей власти, и при этом реализуют свои властные полномочия в различных сферах общественной жизни. Промедление административных органов (agency delay) является недопустимым, поскольку от этого зависит возможность реализации прав и свобод граждан и организаций. Актуальность данной проблемы подтверждается недавно принятыми Административной конференцией США (Administrative Conference of United States) рекомендациями, одной из которых выступила рекомендация о повышении своевременности административного правоприменения (improving timeliness in agency adjudication) [1]. Промедление административных органов негативно сказывается прежде всего на интересах частных лиц. Так, нередко приходится ждать около <+ года решения относительно права на получение социальных пособий по инвалидности или восстановления на работе, с которой лицо было уволено за сообщения о нарушении требований безопасности [6]. Очевидно, что подобное промедление административных органов не позволяет полноценно реализовывать государственную политику, в особенности в социально-экономической сфере. Суды нередко указывали, что необоснованные задержки, возникающие в делах, связанных с «жизнью, свободой или собственностью» лица, можно квалифицировать как нарушение требования о надлежащей правовой процедуре (due process), а наличие задержек в деятельности ведомств могут вовсе поставить вопрос о конституционности административно-правового регулирования в определенной сфере[6].

Причины промедления могут быть разнообразными. В юридической литературе, в частности, указываются следующие причины: большая загрузка административных органов, сложность разрешаемых ими вопросов, недостаточное финансирование и кадровое обеспечение, слабая организационная структура и управление, времязатратные процедуры принятия решений, судебный контроль (что косвенно выражается как в возможности возложения на ведомства обязанностей про проведению времязатратных процедур, так и напрямую в невозможности предсказать результат судебного пересмотра решения ведомства) [6, 8].

Не секрет, что административные ведомства обладают ограниченными ресурсами, и несмотря на это, Конгресс все чаще и чаще возлагает на ведомства более сложные задачи, устанавливая обременительные и затратные по времени процедуры [7]. Профессор Ричард Пирс пишет, что повсеместные задержки в деятельности административных органов будут иметь место до тех пор, пока Конгресс не уменьшит количество поручаемых административным ведомствам задач, сложность требуемых для этого процедур и не выделит достаточное финансирование. Данные способы разрешения проблем не доступны ни самим ведомствам, ни частным лицам, взаимодействующим с ними, поэтому они должны прибегать к законодательно установленным механизмам, которые, по мнению проф. Пирса, недостаточны для решения проблемы. К тому же, суды не обладают полномочиями по «разгрузке» ведомств, они не могут упростить рассматриваемые ведомствами вопросы. Следовательно, суды играют лишь ограниченную роль в разрешении данного вопроса. Основную роль в данном случае должны играть именно политические институты, в первую очередь Конгресс.

«Delay» («agency delay») как термин достаточно часто встречается в законодательных актах (например, 5 U.S.C. § 706(1); 7 U.S.C. § 1736-1(c) (2); 10 U.S.C. § 806b(a)(7); 15 U.S.C. § 717r(d)(2)), однако общепризнанного определения в законодательстве США не выработано [2]. Закон об административной процедуре США признает необходимость своевременного выполнения ведомствами своих обязанностей, устанавливая общее правило о том, что «в пределах разумного срока каждое ведомство должно завершить рассмотрение поставленного перед ним вопроса» (5 U.S.C. § 555), а в качестве средства правовой защиты суд, осуществляющий судебный контроль, может принудить административное ведомство совершить действие, которое данное ведомство незаконно не совершило (unlawfully withheld) или совершение которого неразумно задерживается (unreasonably delayed) (5 U.S.C. § 706). Тем не менее каких-либо указаний на то, что именно следует считать под «неразумной задержкой», или промедлением, в законе не содержится.

Таким образом, Закон об административной процедуре устанавливает общую обязанность административных ведомств действовать в рамках разумных сроков. В то же время более точные сроки могут быть установлены иными законодательными актами, чем Конгресс часто пользуется [3]. Например, в Законе о свободе информации 1967 г. установлен срок в 20 рабочих дней, в течение которого ведомство обязано принять решение о раскрытии (или нераскрытии) информации при поступлении надлежащего запроса. Суды также могут устанавливать свои собственные сроки по результатам рассмотрения дел об административном промедлении, что будет рассмотрено ниже. Несмотря на достаточную ясность направлений государственного регулирования, используемые в законе выражения вызывают определенные трудности, связанные с его толкованием и применением.

Прежде всего возникает проблема соотношения «незаконно не совершило» (unlawfully withheld) и «неразумно задерживается» 2001 г. Апелляционным судом США по Десятому округу. Суд указал, что ни закон, ни история его принятия, ни руководство Генерального Прокурора по Закону об административной процедуре каких-либо указаний на разницу между указанными терминами. Суд, пытаясь придерживаться «здравомысленного» прочтения положений Закона, пришел к выводу о том, что основное различие между терминами заключается в том, установлен ли законом срок, в течение которого ведомство обязано совершить действие. В случае, если срок не установлен, суд должен принуждать лишь к тому действию, которое неразумно задерживается (unreasonably delayed). Если же Конгресс установил обязательный для соблюдения ведомством срок, то в данном случае следует говорить о незаконно несовершенном действии (unlawfully withheld). Суд подчеркнул, что «иное было бы оскорблением традиции верховенства законодателя и конституционного разделения властей».

Обратный подход поддерживается в делах Апелляционных судов США по Восьмому и Девятому Rev., 120 F.4th 606, 624 (9th Cir. 2024) соответственно. Согласно правовым позициям, изложенным в данных делах, «unlawfully withheld» следует трактовать как отказ от совершения действия, то есть ситуацию, когда ведомство демонстрирует свое намерение не совершать действие ни в какой момент в будущем. Суды проводят различие между рассматриваемыми понятиями, основываясь на их общепринятом значении 1: если совершение действия задерживается, можно ожидать, что в будущем, даже при прошествии неразумного количества времени, оно будет совершено, но при отказе никакое ожидание не может изменить ситуацию.

В качестве иллюстрации Суд в деле Al Otro Lado привел следующий пример: «Представьте человека, который приходит на почту отправить посылку незадолго до праздников. Сотрудники говорят, что сегодня не примут посылку, потому что очень загружены, но можно прийти завтра. Они не назначают конкретное время и предупреждают, что завтра, вероятно, будет так же загружено, как сегодня. «Просто приходите снова и снова, - говорят они, - и когда-нибудь, может быть через несколько дней, недель или месяцев, почта, возможно, примет посылку». Суд указал, что подобная ситуация является не задержкой, а отказом в предоставлении услуги: в качестве задержки можно было бы квалифицировать данную ситуацию, если бы сотрудники назначили конкретный прием, когда они точно примут посылку, или если бы они сделали очередь ожидания и гарантировали, что будут двигаться по ней, а равно если бы приняли посылку, но не могли быстро отправить.

1

Следует учитывать, что «withhold» имеет значение «отказываться предоставить что-либо, удерживать, не отдавать» (Cambridge Dictionary).

В рамках обозначенного дела правозащитной организацией, занимающейся защитой прав мигрантов, и рядом физических лиц был подан групповой иск на основании Закона об административной процедуре об оспаривании государственной политики, известной как «metering», которая заключалась в следующем: лиц, не являющихся гражданами США, ищущих убежище и не имевших действительных проездных документов, разворачивали на границе, когда соответствующий пункт пропуска считался переполненным.

Суд квалифицировал данную политику как незаконное неосуществление административного действия (unlawfully withheld), поскольку должностные лица не вели учет тех лиц, кому было отказано в пропуске, не предоставляли возможности подать ходатайство о предоставлении убежища. Такой всеобъемлющий отказ исполнять обязанность по проверке лиц, подающих прошение о допуске на территорию США, и предоставлять им возможность обратиться за убежищем, по мнению суда, не может рассматриваться как промедление.

Учитывая, что под действием ведомства (agency action) для целей Закона об административной процедуре понимается и «несовершение действия» (failure to act), отказ от совершения ведомством действия можно квалифицировать в качестве самостоятельного решения (действия), что подразумевает определенные последствия: в рассматриваемом случае, если отказ ведомства признается самостоятельным действием, у лица, чьи права нарушены, возникает право не только по обращению в суд за понуждением ведомства совершить действие по § 706(1), но и признать сам такой отказ незаконным по § 706(2). Следовательно, данные положения Закона, которые на первый взгляд кажутся взаимоисключающими, перестают быть таковыми: истцы получают дополнительную свободу в выборе средств правовой защиты [2].

Установление границ между указанными явлениями имеет достаточно важное практическое значение. В частности, это может касаться сроков исковой давности, применение которых к искам из промедления рассматривается как Основным последствием является разница предмета доказывания: если действие признается незаконно несовершенным (unlawfully withheld), ведомство нарушает положения Закона об административной процедуре вне зависимости от причин такого поведения. В случае же задержки, суд должен установить, насколько такая задержка считается неразумной.

Определенную сложность также составляет разграничение промедления (delay) и бездей- <+ ствия (inaction) административных органов. Одним из возможных подходов является рассмотрение бездействия как состояния, находящегося дальше по шкале «финальности», то есть как ситуации, при которой ведомство выразило свою волю не предпринимать никаких действий. В таком смысле бездействие можно сопоставить с «незаконно несовершенным» действием (unlawfully withheld) (5 U.S.C § 706 (1)) и в это же время, будучи финальным решением, бездействие подпадает под режим пересмотра по основанию «произвольности и необоснованности» (arbitrary and capricious) в соответствии с 5 U.S.C § 706 (2) [2]. В то же время в литературе можно проследить и иные мнения. Так, некоторые авторы используют термин «бездействие» (inaction) в качестве более общего понятия, которое охватывает как промедление (delay), так и незаконное несовершение действия (unlawfully withheld) [4]. Некоторыми судами выделяются 3 формы бездействия (inaction), в отношении которых суд может признать свою юрисдикцию (Sierra Club v. Thomas, 828 F.2d 783, 793 (D.C.Cir.1987)):

1. Административное бездействие является по своей сути финальным решением ведомства, имеющим тот же эффект, что и позитивное действие ведомства; 2. Административное бездействие представляет собой «упорное уклонение такого масштаба, что оно означает фактическое отстранение ведомства от выполнения возложенных на него законом обязанностей»; 3. Административное бездействие совпадает с неразумной задержкой окончательного решения.

Исходя из положений данного судебного акта, можно сделать вывод о том, что «inaction» может восприниматься судами как собирательное понятие, к которому можно отнести и промедление, и отказ от совершения определенных действий.

Существование различных подходов объясняется отсутствием термина «agency inaction» в законодательстве США об административных процедурах. Исходя из представленных выше позиций, можно выделить два подхода к рассматриваемому понятию: широкий и узкий. Широкий подход рассматривает «бездействие» административных органов как общее понятие для отказа совершать действие и промедления в его совершении. В рамках узкого подхода под «бездействием» понимается именно финальное решение ведомства не совершать конкретное действие, что в большей степени приравнивает его к действию, которое «незаконно не совершено» (unlawfully withheld).

При этом можно с уверенностью сказать, что промедление административных ведомств, вне зависимости от того, рассматривается ли оно как самостоятельная форма или же как подвид административного бездействия, является не проявлением свободы усмотрения ведомства, то есть целенаправленным отказом от действий, а скорее результатом ошибок или сбоев в работе ведомства, что выражается в соответствующей задержке.

При рассмотрении дел, связанных с административным промедлением, суды, несмотря на установленную законом обязанность 1 по принуждению ведомства совершить действие, которое неразумно задерживается, должны также соблюдать определенные ограничения.

Во-первых, предметом судебного контроля могут выступать только те действия, которые рассматриваются в качестве таковых законом (то есть agency action по смыслу Закона об административной процедуре), а именно принятие нормы, распоряжения или выдача лицензии.

Судебная защита возможна в отношении конкретного (discrete) действия, которое ведомство обязано Иными словами, законом должна быть установлена обязанность совершить действие, совершение которого не зависит от усмотрения ведомства. Обратный подход привел бы к тому, что суды оказались бы вовлечены в абстрактные политические дебаты и следили бы за реализацией ведомствами их дискреционных полномочий с учетом обширных законодательных предписаний.

Во-вторых, суды не могут указывать, каким должен быть итоговый результат, поскольку они не могут подменять усмотрение административного ведомства своим собственным [2, 9]. Следовательно, роль суда сводится к тому, чтобы побудить ведомство начать (продолжить) реализацию своих правоприменительных или нормотворческих функций, но не предписывать конкретный результат их реализации.

В-третьих, как указывалось выше, недостаточность ресурсов является одной из главных проблем, с которой сталкиваются административные ведомства в рамках исследуемого вопроса.

Если ведомство не обладает достаточными ресурсами для выполнения своих обязанностей, возложенных на него законом, даже десятки лет промедления не могут быть признаны неразумными, поскольку ведомство изначально не может соблюдать все установленные требования не по своей воле. К тому же, в подобной ситуации суд может 1 В Законе об административных процедурах используется «shall», что означает наличие долженствования, обязанности.

распорядиться совершить какое-либо действие лишь ценой перераспределения и без того дефицитных ресурсов от других дел, которые по своему характеру могут быть настолько же или более приоритетными для ведомства. Верховный Суд США в деле Heckler v. Chaney предостерег нижестоящие суды от подобного подхода, указав, что административные ведомства по общему правилу «гораздо лучше, чем суды, подготовлены к тому, чтобы учитывать множество переменных, связанных с надлежащей расстановкой приоритетов».

В-четвертых, суды должны осторожно подходить к установлению собственных сроков для проведения административных процедур. Можно выделить два вида таких сроков: сроки, установленные для выполнения конкретного административного действия, и сроки, установленные судом на будущее в отношении определенной категории дел. Если с первым видом сроков, как правило, проблем не возникает, то второй вид стал предметом дискуссии в Верховном Суде США.

По делу Heckler v. Day (1984) административные судьи по решению нижестоящих судов были обязаны завершать рассмотрение административных дел в течение 90 дней с момента поступления соответствующего заявления, причем данное требование касалось всех будущих административных дел по разделу II Закона о социальном обеспечении. Верховный суд США, рассматривая данное дело, сформулировал основной вопрос следующим образом: является ли допустимым, при отсутствии прямого законодательного уполномочивания, чтобы федеральный суд устанавливал предельные сроки для рассмотрения ведомством заявлений и выплату компенсаций при их несоблюдении. Большинством в пять голосов против четырех Верховный суд США отменил решения нижестоящих судов, указав, что Конгресс неоднократно отвергал предложения об установлении обязательных сроков для рассмотрения дел о праве на пособие по инвалидности, следовательно, вмешательство судов в данную сферу было бы неоправданным [5]. Также стоит заметить, что устанавливаемые судом предельные сроки делопроизводства в отношении всего класса дел заставляют ведомство перераспределять свои и без того ограниченные ресурсы в ущерб иным направлениям его деятельности.

Соответствующее решение должно приниматься только политически подотчетным институтом [6]. Однако подобный подход критикуется: некоторые юристы рассматривают судебное установление обязательных сроков в качестве одного из самых эффективных средств в борьбе с промедлением административных органов [5].

В то же время следует учитывать, что установление судебных сроков не решает проблему ограниченности ресурсов – тот факт, что суд обратил внимание на необходимость соблюдения сроков и установил свой собственный, не предоставляет ведомству дополнительного финансирования или иных возможностей. Ведомство остается в том же состоянии, но уже с необходимостью соблюдать новый срок, установленный судом.

Представляется, что судам следует занимать более мягкий подход, например, обязать ведомство предоставить свой собственный график, в соответствии с которым оно может выполнять свои обязанности.

Разрешение дела о промедлении административных ведомств является достаточно сложной, комплексной задачей, которая требует оценки конкретных обстоятельств дела. Подчеркивается, что каких-либо четких критериев для признания того, имело ли место необоснованное административное подчеркнул, что данное обстоятельство вытекает из гибкости ключевого принципа – разумности. Следовательно, во многом признание бездействия административного ведомства промедлением зависит от усмотрения суда. Тем не менее судебная практика выработала определенные ориентиры, которые должны быть использованы для разрешения данной задачи. Так, Апелляционный суд США по округу что судам следует принимать во внимание следующие шесть факторов:

1. Время, в течение которого административные органы должны принимать решение, должно быть «разумным» (governed by a rule of reason); 2. Установил ли Конгресс расписание или иным образом указал скорость, с которой должен действовать административный орган, соответствующее законодательное указание может конкретизировать правило «разумности»; 3. Промедления, которые могли бы быть разумными в сфере экономического регулирования, менее терпимы, когда затрагиваются здоровье и благополучие людей; 4. Как ускорение задержанного действия повлияет на деятельность административного органа по иным направлениям с более высокими или конкурирующими приоритетами; 5. Характер и значимость интересов, которым причиняется вред; 6. Неправомерные мотивы или недобросовестность, скрывающиеся за медлительностью <+ административного органа, которые, однако, не обязательно устанавливать суду, чтобы признать, что действие административного органа было неразумно задержано.

Дальнейшая судебная практика показала устойчивость данного подхода, который суды применяют и по настоящий момент (см. например, В то же время суды отмечают, что данная совокупность факторов полезна, но не является исчерпывающей (Afghan & Iraqi Allies v. Blinken, 103 F.4th 807, 815 (D.C. Cir. 2024)), выделяются иные дополнительные факторы, на которые суду следует обращать внимание. К ним относятся, например, количество времени, прошедшее с момента возникновения у ведомства обязанности действовать, последствия задержки со стороны ведомства, административные ошибки, административное удобство (administrative convenience), указания на сложность исполнения законодательных предписаний или необходимость расстановки приоритетов в условиях ограниченности ресурсов (In re International Chemical Workers Union, 958 F.2d 1144 (C.A.D.C.,1992)). Тем не менее, указанные обстоятельства по мере увеличения задержки становятся менее убедительными и должны во всех случаях сопоставляться с потенциальным Критерии TRAC достаточно сильно критикуются. Указывается, что данные критерии являются слишком гибкими и позволяют суду объяснить любой вывод, к которому он захочет прийти [8], в том числе возникают вопросы о том, как следует трактовать «разумность» (rule of reason). При введении указанных факторов оценки суд не указал, какова их взаимосвязь, можно ли признать какие-либо из них более важными, нужно ли устанавливать всю совокупность факторов или части из них будет достаточно и т.п.

Исходя из выработанных критериев, можно сделать вывод о том, что время само по себе в большинстве случаев не может выступать в качестве самостоятельного основания для оправдывания вмешательства суда в административный процесс. Судами подчеркивается, что разрешение вопроса об административной задержке не может ставиться в зависимость от некоторого количества месяцев или лет, по истечении которых административное промедление автоматически становится Законодательно установленные предельные сроки могли бы выступать в качестве одного из способов разрешения проблемы промедления административных ведомств, поскольку Конгресс, в отличие от судов, обладает полномочиями по даче ведомствам обязательных указаний относительно того, как ведомству следует распределять его ресурсы для выполнения возложенных на него задач, к чему Конгресс должен подходить продуманно и ответственно. Однако, в реальности складывается прямо противоположная ситуация [7].

Например, согласно исследованию, проведенному в 1985 г., Агентство по охране окружающей среды США могло успешно соблюдать только 17% установленных сроков, общее количество которых равнялось 328 [7].

Конгресс часто устанавливает нереалистичные сроки, которые ведомство не может соблюдать. В итоге все сводится к следующей типичной схеме: Конгресс устанавливает нереалистичный срок; ведомство его не соблюдает; заинтересованное лицо подает иск; суд, формально обязанный каким-либо образом обеспечить применение соответствующих норм, назначает ведомству новый предельный срок; ведомство в последствии так же не в состоянии его соблюсти, из-за чего суд назначает новый срок, и так до тех пор, пока ведомство не завершит рассмотрение административного дела [6].

Довольно показательным примером является дело Open America v. Watergate Special Prosecution Force. В рамках данного дела суд отказался применять установленные Законом о свободе информации, поскольку, во-первых, соблюдение подобных сроков было невозможным, а во-вторых, принуждение ведомства соблюдать данные сроки привело бы к тому, что запрос истцов получил бы необоснованный приоритет по сравнению с запросами иных лиц, число которых превышало 5 тысяч 1.

В 2003 г. Верховный Суд США рассмотрел достаточно интересный вопрос о том, сохраняется ли у ведомства соответствующее полномочие, если срок, установленный Конгрессом, истек. Мнение большинства заключалось в том, что, если закон не устанавливает каких-либо последствий за несоблюдение срока, федеральные суды не должны вводить свою собственную принудительную санкцию, и, по мнению Суда, Конгресс не намеревался лишать ведомства их полномочий 1 В дальнейшем, однако, суды отказывались применять аргументацию, изложенную в деле Open America, указывая, что данная позиция малоприменима в свете поправок 1996 г. в Закон о свободе информации, а также несоразмерна с правами, предусмотренными указанным Законом (Donham v. U.S. Dept. of Energy). при пропуске срока. Следовательно, ведомства остаются правомочными (Barhhart v. Peabody Coal).

Остальные судьи, однако, пришли к противоположному выводу. Судья Томас в своем особом мнении выразил идею о том, что все законодательно возложенные на ведомства полномочия прекращаются по истечении установленного в законе срока. Представляется, что подобный подход мог бы в значительной степени усложнить реализацию ведомствами своих полномочий, учитывая сотни установленных Конгрессом сроков [6].

Таким образом, административные задержки остаются одной из ключевых причин снижения эффективности государственного управления. Их следует рассматривать не как частную управленческую проблему, а как системный вызов для правового государства. Возникновение задержек связано не только с объемом и сложностью требуемых от административных ведомств формальных процедур, но и с фактическим отсутствием достаточных ресурсов для соблюдения возложенных законом обязанностей, что часто признается одним из важнейших факторов, на который суды обращают свое внимание.

Несмотря на сложившийся механизм судебного принуждения, правоприменительная практика и доктрина показывают его малую эффективность: он фиксирует уже имеющий место сбой, однако обладает ограниченными возможностями повлиять как на саму выявленную задержку, так и на будущее промедление. К тому же отсутствие единообразной практики применения положений Закона об административной процедуре, различное толкование его положений и нечеткие стандарты также указывают на недостаточную разработанность рассматриваемого способа защиты прав.

Список литературы

1. Administrative Conference of the United States. Adoption of Recommendations // Federal Register. – 2024. – Т. 89. – С. 1509-1517.
2. Gavoor A. A., Platt S. A. Agency Delay and the Courts //Administrative Law Review. – 2025. – Т. 77. – С. 761-830.
3. Gersen J. E., O’Connell A. J. Deadlines in administrative law // University of Pennsylvania Law Review. – 2007. – Т. 156. – С. 923-1008.
4. Kim B. Missed statutory deadlines and missing agency resources: Reviving historical mandamus doctrine // Columbia Law Review. – 2021. – Т. 121. – С. 1481-1516.
5. Lee S. F. Administrative Delays Involving Social Security Disability Claims: Heckler v. Day Revisited // Administrative Law Journal – 1988. – Т. 2. – С. 191-216.
6. Pierce R. J., Jr. Administrative Law Treatise. – 5-е изд. // Aspen Publishers, 2010. – 2241 с.
7. Pierce R. J., Jr. Administrative Law (Concepts and Insights Series). – 4 th ed. – St. Paul, MN: West Academic Publishing, 2024. – 220 с.
8. Sant’Ambrogio M. D. Agency Delays: How a Principal-Agent Approach Can Inform Judicial and Executive Branch Review of Agency Foot-Dragging // George Washington Law Review. – 2010. – Т. 79. – С. 1381-1448.
9. Attorney General’s Manual on the Administrative Procedure Act. – Washington, D.C.: US Department of Justice, 1947. – 139 с.

Скачать