Межотраслевое содержание и структура института гражданства в российском законодательстве: общетеоретический взгляд на проблему

По проблеме определения отраслевой принадлежности института гражданства, его содержания и структурной организации не найдено однозначного и общепризнанного решения в отечественной юридической литературе. Сложность решения данной задачи и разнообразие теоретических позиций обусловлена объективной сложной природой и многоаспектной сущностью рассматриваемого правового феномена, различными методологическими подходами применяемыми исследователями, перманентным развитием и трансформацией института гражданства, его разнообразными системными связями с иными структурными частями российского законодательства и нормами международного права.

В советский период теоретики конституционного права критически оценивали позицию о межотраслевом характере содержания института гражданства, отмечая признавая одновременно наличие ряда норм иной отраслевой принадлежности [1, с. 15]. В современных условиях можно констатировать факт существенного увеличения числа норм административного права, обеспечивающих организационно и процедурно реализацию конституционных норм приобретения, изменения и прекращения гражданства, что требует учета не только в отраслевых правовых науках, но и надлежащего осмысления в общей теории права. На наш взгляд, последняя не уделяет должного внимания вопросам понятия, природы, содержания и структуры, а также места и роли института гражданства в системе российского законодательства. Думается, что системные связи между нормами конституционного и административного права за последние годы претерпели и продолжают претерпевать значительные качественные и количественные изменения, оживляя с новой силой интерес к дискуссии о межотраслевом строении института гражданства в российском праве.

Все большее число исследователей науки конституционного права признает содержательную и структурную неоднородность анализируемого института. В частности, Е.А. Дрогавцева в своем диссертационном исследовании, обращаясь к проблеме неоднородности нормативных предписаний института гражданства, делает вывод о его межотраслевом характере с указанием на преобладание и ведущую роль норм конституционного права в его структуре [2, с. 34-35].

Одновременно представители науки конституционного права обращают внимание на структурное строение данного института, выделяя в нем субинституты в виде, например: приобретения гражданства; прекращения гражданства; двойного гражданства; гражданства детей и иные [3, с. 137-141]. Однако вопрос о межотраслевых связях норм и субинститутов гражданства во многих работах по теории конституционного права остается не раскрытым либо ему не уделяется должного внимания. По нашему мнению, указание на то, что нормы конституционного права составляют ядро института гражданства, является излишне абстрактным и не позволяет решить проблему о межотраслевом балансе нормативных предписаний в рамках отмеченного сложного комплексного института. Представляет интерес возможное выделение в теории относительно обособленных субинститутов административно-правового содержания в общей структуре института гражданства и их связь с субинститутами конституционно-правового характера. С позиции общей теории права следует уделять внимание и связи общих конституционных норм со специальными отраслевыми нормативными предписаниями, регулирующими отношения гражданства.

В качестве межотраслевого сложного компонента российского законодательства в общетеоретическом ракурсе гражданство рассматривается в трудах Н.В. Витрука и В.Н. Калинина, что дополнительно свидетельствует о недостаточности узкоотраслевого взгляда на данный правовой феномен [4, с. 125; 5, с. 6].

Возвращаясь к воззрениям доктрины конституционного права, следует отметить понимание исследователями необходимости формирования более точного представления о гражданстве в качестве обособленного структурного образования в системе законодательства, но развернутая дефиниция ими зачастую так и не дается [6, с. 232]. Дискуссионным остается вопрос и о связи российских норм о гражданстве с предписаниями международного права. Так, Е.А. Дрогавцева следующим образом характеризует упомянутую связь: «особенности сущности института гражданства не могут определять нормы международного права, задачей которого в вопросах регулирования сферы гражданства является установление общих принципов и правовых границ действий государств по соблюдению, защите и способов обеспечения гарантированности фактического действия регламентированных принципов» [2, с. 33]. Однако в условиях осложнения геополитической обстановки в мире роль и значение международного права в регулировании межгосударственных отношений подвергается пересмотру, что отражается и на практике реализации прав на гражданство в отдельных государствах, вовлеченных в вооруженные конфликты и (или) испытывающих проблемы в вопросах миграционной политики. Геополитический и миграционные факторы оказывают существенное воздействие на процесс трансформации содержания и структуры института гражданства во внутринациональном праве.

Открытым остается вопрос о включении норм международного права во внутреннее содержание российского института гражданства.

В советский период предпринималась попытка обоснования включения норм о гражданстве в качестве субинститута конституционно-правового института общего правового статуса гражданина [7, с. 145], что в последующем не приобрело должной поддержки в отечественной юридической литературе, в которой возобладала точка зрения о самостоятельном характере института гражданства.

Отдельного рассмотрения заслуживает связь норм конституционного и административного права, регламентирующих отношения гражданства, поскольку без их взаимодействия полноценная реализация субъективных прав граждан на приобретение, изменение и прекращение гражданства не представляется возможной. Именно системное взаимодействие конституционных и административных нормативных предписаний и их совместная реализация составляют важнейшую часть механизма правового регулирования общественных отношений, связанных с гражданством.

В литературе высказано мнение, согласно которому конституционная составляющая института гражданства определяется преимущественно «институциональным» подходом и правоустанавливающим методом самого конституционного права как базовой отрасли в целом. В Конституции РФ закрепляются общие принципы гражданства, базовые права на приобретение, изменение и прекращение гражданства, а также юридические гарантии их реализации. При этом теоретики конституционного права справедливо отмечают необходимость в конкретизации и обеспечении конституционных положений нормами административного права, которые дополняют и организационно-процедурно содействуют реализации конституционных прав, а также предусматривают административные меры их охраны от возможных нарушений. Нельзя не согласиться со следующим утверждением: «Однако следует учитывать тот факт, что отдельные отношения в сфере гражданства методологически обоснованно регулируются нормами административного права, что объясняется необходимостью оптимального соотношения предмета, целей, задач и методов конституционно-правового и административно-правового регулирования. Конституционное и административное право методологически взаимосвязаны друг с другом. Одно из магистральных направлений этой взаимосвязи – конкретизация конституционных норм в административном законодательстве, обеспечение эффективности публичного управления в сферах, очерчиваемых конституционным правом на уровне общерегулирующего подхода» [2, с. 48].

На наш взгляд, в рамках института гражданства весьма наглядно прослеживается межотраслевое взаимодействие норм конституционного и административного права, что требует внимания и дополнительного осмысления на уровне общей теории права. Установление границ предметов правового регулирования отраслей права и законодательства весьма проблематично без выхода на общетеоретический уровень рассмотрения вопроса. Следует признать, что материал для подобного рода обобщений достаточно активно нарабатывается именно представителями отраслевых наук в областях именно межотраслевого правового регулирования, примером которых выступают и отношения гражданства [8, с. 66; 9, с. 23; 10, с. 51].

Интересную и достаточно обоснованную теоретическую модель разграничения отношений гражданства, подпадающих под действие конституционного и административного права, предлагает Е.А. Дрогавцева. По ее мнению, предмет института гражданства в конституционном праве составляют такие компоненты, как: основополагающие принципы гражданства, понимаемого в аспекте устойчивой юридической связи гражданина и конкретного государства; конституционное право на гражданство, включающее в себя ряд правомочий и гарантии его реализации; конституционные средства обеспечения соответствия административных правовых норм, регламентирующих организацию и осуществление публичного управления в области отношений гражданства, предписаниям Конституции РФ. Все иные вопросы регулирования гражданства, с точки зрения автора, должны быть отнесены к предмету административного права [2, с. 49]. При этом исследователь стремится к четкому разграничению предметов двух указанных отраслей российского законодательства, что во многом оправданно.

Нам же представляется целесообразным вести речь о наличии в структуре межотраслевого - института гражданства двух важнейших субинститутов: 1) конституционно-правового содержания, устанавливающего общие принципы и нормы права на гражданство и его гарантии; 2) административно-правового содержания, включающего в себя управленческие и организационно-процедурные нормы, конкретизирующие и обеспечивающие реализацию конституционного субинститута гражданства. Тесное взаимодействие обозначенных субинститутов на практике образует единый механизм правового регулирования отношений гражданства, который разделить и отграничить на части полностью можно лишь в теоретической модели. Административно-правовая составляющая межотраслевого института гражданства призвана регламентировать статус и компетенцию федерального органа исполнительной власти, на которого возложены полномочия по управлению отношениями приобретения, изменения и прекращения гражданства. В настоящее время такими полномочиями наделено Министерство внутренних дел Российской Федерации.

В этой связи встает вопрос об отраслевой принадлежности Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» [14], который оправданно разрешается рядом авторов посредством указания на тот факт, что он выступает одновременно источником и конституционного, и административного права. Как справедливо отмечает Е.А. Дрогавцева, «нормы Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» было бы нецелесообразно делить «механически» на нормы конституционного или административного права» [2, с. 50]. Следовательно, единство норм административного и конституционного права не должно иметь искусственного разделения в теории, а для этого и необходима идея единого межотраслевого института гражданства в российском законодательстве, что подтверждает и содержание соответствующего закона о гражданстве.

В последнее время рассматриваемый нами межотраслевой институт гражданства помимо конституционно-правовой и административно-правовой составляющей предлагается отдельными авторами дополнить мерами уголовно-правовой охраны. В частности, сторонники подобного подхода в ряде случаев рассматривают санкцию прекращения гражданства в качестве меры уголовно-правовой ответственности [11, с. 49 - 53].

Другие же исследователи полагают необходимым трактовать прекращение гражданства в принудительном порядке как меру конституционно-правовой ответственности личности [12, с. 120 - 132]. Н.Е. Пирязева отмечает, что прекращение гражданства не является уголовным наказанием, но выступает в качестве особой меры, направленной на исключение из числа граждан натурализованных лиц, совершивших уголовное преступление, с целью их дальнейшего выдворения за пределы государства [13, с. 111 - 121]. Эту позицию отражает и мнение А. Клишаса, который указывает, что такое прекращение применяется «после установления факта того, что целью приобретения гражданства являлось осуществление деятельности, представляющей угрозу основам конституционного строя России, а также когда заявитель сообщил заведомо ложные сведения в отношении обязательства соблюдать российское законодательств, что является мерой защиты суверенитета и правопорядка» [15].

Сторонники прекращения гражданства в качестве меры уголовной ответственности приводят в доказательство своей позиции законодательную практику ряда зарубежных стран, в которых подобная санкция применяется как крайняя мера за совершение отдельных категорий особо тяжких преступлений, например, против основ конституционного строя, национальной безопасности, в случаях государственной измены, а также за осуществление террористической деятельности. Одновременно исследователи ссылаются на нормы международного права. Так, авторы указывают: Венецианская комиссия, признала тот факт, что лишение гражданства лиц, причастных к террористической деятельности, не противоречит международным стандартам. Санкция принудительного прекращения гражданства как уголовно-правовая мера может назначаться в судебном порядке по уголовным делам [11, с. 50]. Думается, что рассмотрение проблемы уголовно-правовой охраны норм института гражданства требует своего дальнейшего исследования, в том числе и с позиции общей теории права, а практика ряда зарубежных стран по данному вопросу нуждается в дальнейшем критическом анализе.

С учетом изложенного, полагаем обоснованным и актуальным в современных условиях рассматривать институт гражданства в качестве сложного комплексного относительно самостоятельного массива норм в российском законодательстве, представляющего по своему содержанию и структуре межотраслевое образование, объединяющее в себе нормы конституционного, административного и отчасти уголовного права. Отдельного внимания также заслуживает проблема выделения миграционного права в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства и его соотношения с межотраслевым институтом гражданства. В этой связи представляется необходимым выведение рассматриваемых проблемных вопросов на уровень общетеоретического исследования в юриспруденции, поскольку именно общая теория права призвана осуществлять обобщение отрас- левого юридического знания, имеющего междисциплинарный характер для всей системы правовых наук.